公务员聘任制在探索中前行

王君琦

公务员聘任制是我国干部人事制度改革在公务员队伍中的具体实践，它是合理配置和充分利用人力资源的途径。如何看待公务员聘任制，它对公务员管理制度变革产生怎样的影响，这一制度目前还存在哪些不足以及怎样稳妥推进，这些问题值得我们思考。

积极意义

公务员聘任制为现行公务员管理体制注入活力。现行公务员管理体制基本上是一种终身制，缺少科学合理的退出机制，公务员一经录用，无法定事由、不经法定程序，不得辞退。虽然我国公务员法也明确规定了公务员的退出条件，但在执行中其作用聊胜于无，工作中只要没有大的过失，极少有公务员会被辞退。由于管理体制缺少弹性，能进不能出，能上不能下，又缺乏有效的激励和刚性约束，一定程度上抑制了公务员群体的积极性、创造性，滋生惰性和僵化。作为公务员管理的一种新形式，聘任制实行合同管理，机制灵活、能上能下，能进能出，在一定程度上实现了人随岗走、人岗契合，有效解决了公务员出口堵塞弊端，使人才流动更加合理，实现了公务员队伍中的“鲶鱼效应”。

公务员聘任制为行政运行注入新风。毋庸讳言，在当前的公务员队伍中，确实存在一些松松垮垮、大而化之的工作作风，存在一些推诿扯皮、拖延应付的行为，存在一些“只要不出事、宁愿不做事”的“为官不为”心理，存在一些“不求过得硬、只求过得去”的敷衍塞责现象。这些庸政懒政加大了行政运行的摩擦成本，降低了行政效能。实行公务员聘任制至少有三个益处：一是行政机关可以根据岗位技能需要随时随地通过公开招聘或直接选聘方式聘用人员，且不需要花费大量时间和财力来进行培训和考核，有效降低了行政成本。二是聘用关系终止后即与机关脱离关系，实现了政府人力资源的市场化，降低了用人成本。三是聘任制公务员相对来说专业性强、技术硬，可以解决行政机关对专业技术人才的需求，提高了行政效率和工作效能，有利于在政府机关内部形成一种互相竞争的激励机制。

公务员聘任制有利于淡化官本位意识。在当前社会认知中，官本位意识仍比较浓厚，甚至深植于整个社会潜意识当中。它表现为，严格的层级制度，一切唯上是从；权力大小、官阶高低成为衡量人们人生价值和社会地位的唯一标尺。这不仅严重压制了人们的进取精神，而且抑制了现代民主意识的培育和生成，在行政机关运行中，造成进取意识、创新活力不足，官僚主义滋生、办事效率低下。党的十八届三中全会提出：要“破除‘官本位观念，推进干部能上能下、能进能出。”实行公务员聘任制，在一定程度上有利于消除人们潜在的官本位情结及其负面影响，以一种合同契约关系，逐步树立人们平等、公平、竞争、法治的现代意识和价值取向。

公务员聘任制符合国际公务员制度变革趋势，是推进政府治理现代化的重要方面。公务员治理是政府治理的重要内容，也是提高政府治理能力、完善治理体系的重要方面。20世纪80年代以来，西方一些国家针对传统公务员常任制度中体制僵化、效率低下的问题，纷纷开始对公务员制度进行变革，其中一个重要方向是在公共部门引入聘任制。聘任制以它在有效地解决政府部门机构臃肿、人浮于事、效率低下等问题上的优势，逐渐被越来越多的国家和地区推广和采用。我国实行公务员聘任制，适应了国际公务员制度变革的趋势和要求，是推进政府治理和公务员管理制度改革值得探索的一个方向。

实施难点

公务员聘任制是2006年我国《公务员法》确立的一项公务员管理制度。2007年，深圳和浦东首先开展公务员聘任制试点，目前在深圳4万多名公务员中，聘任制公务员占比近10%。聘任制度作为一种新的尝试和探索，是在我国公务员制度尚处于“幼年”时期进行的，不可避免地面临以下问题。

制度设计不完善、法规建设不配套。从政策层面来看，目前关于公务员聘任制的制度设计少之又少，一些地方实行的公务员聘任制多是自选动作，有关部门尚缺少统一的指导性文件，也缺少针对试点地区、试点推广时间、推广路线等有关政策和方案的具体设计。譬如，在深圳，与聘任制同步配套实施了养老保障制度改革，实行社会养老保障加职业年金制度，直接实现与企业养老保险制度的并轨。这既可以解决长期饱受诟病的养老保险双轨制问题，也可以实现公务员用人制度与社会其他职业群体用人制度的接轨，但遗憾的是很多地方在试点中并没有学习这一经验。从法规层面看，我国公务员法中关于聘任制的有关规定只是一些原则规定，较为宏观、笼统和模糊，缺少具体可操作的指导性法律规定。而且，涉及公务员管理的单项法规比较缺乏，更缺少法规的实施细则。因此，一些地方在试行的过程中因理解不同、情况不同出现较大差异。

聘任制公务员管理面临一些难题。一是严把关口难。按照我国公务员法规定，机关根据工作需要，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。但对于“专业性较强的职位和辅助性职位”的界定并不十分清晰，给聘任制的公平公正实现埋下了隐患，以至于一些地方出现了“考不进来调进来，调不来聘进来”的“萝卜招聘”情况。二是严格标准难。聘任公务员有公开招聘和直接选聘两种方式。其中，公开招聘参照公务员考录程序进行，考试内容包括招聘职位所需的专业知识和工作技能等。但在实践中，专业技能考试所占的比例并不高，考试内容也难以充分体现专业性和技术性。而直接选聘存在着选人范围窄小、缺乏客观标准、易受到人为因素影响等问题。如何“严格标准，堵死后门”，让聘任方式更加科学、公正，考验着管理者的智慧。三是严格考核难。目前，我国还缺少单独针对聘任制公务员的科学的绩效考评系统和考核体系。传统的考评方式针对性不强、考评主体单一、考评内容宽泛，难以体现职位要求，也很难真正发挥考核作用。

实际操作中出现一些值得注意的倾向。一是“任期终身化”倾向。我国《公务员法》中只是规定依照合同对聘任制公务员进行管理，没有规定合同的最长期限，在一些地方聘任制试点中，对公务员最长任用期限也缺少明确规定，这就可能造成聘任制公务员只进不出，从而形成事实上的“终身化”现象。二是“身份模糊化倾向”。公务员是代表政府行使公共权力进行公共管理的人员，扮演着“公共人”角色。但在聘任制制度设计下，公务员又不可避免地以“经济人”角色出现在公共服务领域。这就造成聘任制公务员在身份定位上具有双重性和模糊性，如何科学合理设定职务序列和工资等级等问题还有待解决。如何既保障公平、又能吸引更多优秀人才有序进入公务员队伍确实是实际操作中的难题。

稳妥推进

加强统筹规划和制度设计。完善和继续推进公务员聘任制，必须加强有关制度的配套设计和统筹，把它放到我国干部人事制度变迁的整体框架内，与我国行政体制改革和政府管理创新结合起来，与政府职能转变、政府组织机构调整、公务员管理制度改革等紧密结合。公务员聘任制是推进大部门制改革的一个必然要求，或者是一个配套工程。大部门制改革要求公平竞争、择优上岗，政策制定与执行相分离，聘任制公务员相对独立地在政府确定的目标和绩效指标的框架内运行，大大提高了政府效能。因此，从这个角度看，不能把公务员聘任制看作一个孤立的现象，而必须把它置于我国行政体制改革大的背景下稳步推开。特别要把握好聘任制改革与我国干部人事制度改革，与我国绩效、福利等其他改革之间的关系，从全局和战略上研究公务员聘任制改革的目标设计，做到阶段性目标与长远目标相结合。

处理好政策顶层设计与基层探索的关系。要根据区域特点、职能权限做好政策对接，鼓励基层在中央有关政策指导下进行探索，宽容改革失误。有关方面也要加强对地方改革的指导，明确改革政策各个环节的衔接配合，帮助解决基层探索中遇到的矛盾和难题，认真研究总结国内外经验，特别是近些年来我国一些地方推进聘任制改革试点的新鲜经验，逐步建立起完善的招录、考核、薪酬、退出机制，形成一整套区别于委任制的职业发展模式和制度体系。同时，又要注重实现聘任制与委任制之间的公平，为公务员聘任制在全国更大范围推广提供制度依据和新鲜经验。

正确认识公务员管理政策的长期性与阶段性关系，把握改革节奏。公务员聘任制是世界公务员管理制度变革的一个方向，推进和完善这一制度，首先要看到公务员管理制度的历史沿革和总体脉络，制定现阶段公务员管理的政策目标和政策举措，尽快建立健全有关公务员聘任制的各项法律法规和实施细则，使聘任制工作更加科学化、规范化和有章可循。同时，又要把握政策的渐进性，步步为营、久久为功。“政贵有恒，治须有常。”公务员聘任制必须根据实际，充分把握、全面考虑改革的力度、速度与有关各方的可承受度，一步一步推进和完善，切实做到稳定性、连续性和创新性有机统一，宜根据社会发展特点与需要，与常任制公务员管理不同比例、不同方式结合，积极稳妥推进公务员管理制度改革。

不断完善管理模式，打破体制壁垒。要细化配套机制，扫除身份障碍，激发聘任制公务员的活力。首先要深化公务员分类改革，完善公务员分类管理。虽然我国《公务员法》规定对公务员实行分类管理，目前仍然是大一统的管理模式。2010年，深圳率先对公务员分类管理改革进行试点，将公务员划分为综合管理类、行政执法类和专业技术类三个类别，近70%的公务员被划入了行政执法类和专业技术类中，实行聘任制，这有效解决了传统单一管理模式的弊端。其次，要完善聘任方式。在公开招聘中，应研究如何能够更加真实地了解应聘者的专业能力，可以适当增加专业技能考核比重，采取各种不同考核形式，不拘泥于书面考核，也可以进行专业操作技能的考核。在直接选聘中，适当引入中介组织或外部专家参与招聘，最大限度地避免任人唯亲、用人单位自主权过大等问题。无论是公开招聘还是直接选聘，都要有系统、规范的程序，最大程度向社会公开，由社会监督。再次，要明确工资待遇和晋升空间。在工资待遇上，聘任制公务员工资应该规范管理。在分类管理基础上，科学合理设定不同类别公务员职务序列和工资等级，使他们享有不同发展空间。

最后，要加强绩效考评。对于聘任制公务员要突出业绩考核，科学设立量化、细化的考评指标，对其专业素养、业务水平、工作绩效等进行综合评价打分。要实现考核主体多元化，引入被服务对象、外部专家或第三方等共同参与考核，扩大公众参与。要科学运用考核结果，根据考评结果实行末位淘汰，实现能者上、平者让、庸者下，逐步打造一支适应建设法治政府和服务型政府要求、相对稳定又具有科学更新机制的公务员队伍。

（作者单位：国家行政学院决策咨询部）

责任编辑：杜梅萍