试论国际法上的保护责任

高振楠

摘 要：保护责任理论是新时期全球化背景下推动人权保护与发展的一种新型国际人权保护理论。保护责任理论弥补了人道主义干涉理论的不足，扩大了人权保护的国际共识，契合了新形势下人权保护的实践需要。但是由于保护责任理论完全建构于西方人权保护观与价值观的基础之上，难以摆脱其固有的局限性，因此有必要从保护责任的历史沿革着手，准确界定保护责任的理论内涵，阐述保护责任的法理基础，分析国际人权保护实践中保护责任存在的问题与不足，以完善保护责任。

关键词：保护责任；人权；人道主义

中图分类号：D990 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）11-0094-03

一、保护责任的历史沿革

保护责任的产生源自于对人道主义干涉理论的革新与修正，人道主义干涉理论起源很早，早在19世纪的欧洲，欧洲列强就以保护基督教徒免遭人道主义迫害为由对土耳其以及东欧国家进行武力干涉[1]。但是自联合国成立以后，联合国宪章下规定的不干涉内政原则以及禁止使用武力原则等，对人道主义干涉理论带来了冲击与挑战。联合国宪章下仅允许联合国安理会为维护国际和平与安全而采取的集体强制和国家在遭受侵略时的自卫行为。宪章中没有人道主义干涉可以自发使用武力干涉他国的正当性合法性根据。人道主义干涉既不是国际习惯法，也不是国际实在法的一部分。为了应对和解决人道主义干涉的合法性问题，响应联合国千年发展目标所要求达成人权保护新共识，2000年 9月加拿大政府会同部分基金会成立了干预和国家主权问题国际委员会。

干预和国家主权问题委员会2001年向联合国提交了《保护的责任》的报告，首次提出了保护责任的概念。保护责任是指主权国家有责任保护本国公民免遭大规模屠杀、强奸、饥饿等灾难，当这些主权国家不愿或者无力这样做的时候，国际社会必须承担这一保护人权的责任。保护责任的提出引起了国际社会对于人权保护新模式的广泛思辩与讨论。2004年12月，在第59届联大会议上，“威胁、挑战和改革问题高级别小组” 提交了《一个更安全的世界：我们共同的责任》的报告。该报告重申了主权国家在保护国民人权问题上的责任与义务，明确了主权国家无力或不愿承担人权保护责任时，国际社会为此应积极开展工作保障人权。2005年3月联合国秘书长安南在联大第59届会议上做了《大自由：实现人人共享的发展、安全与人权》的报告，报告再次肯定了主权国家的责任，呼吁各国接受保护的责任。2005年9月联大《世界首脑会议成果文件》中要求各国应增强人权保护的能力建设，协助国际社会履行人权保护职责，保障人权。2009年1月，联合国秘书长潘基文在《履行保护的责任》的报告中，提出了贯彻落实保护责任的三项支柱，使得保护责任的内涵与具体标准更加具体与明确。至此，经过近十多年来的实践与发展，保护责任凝聚了国际共识，传播了人权保护理念，与此同时保护责任的理论框架得到了建构与发展。

二、保护责任的理论内涵

保护责任由预防责任、反应责任、重建责任三部分组成。预防责任是保护责任的核心与基础，在策划干预之前应始终穷尽各种可供选择的预防措施，并提供相应的承诺资源。

（一）预防责任

预防责任是指消除使人民处于危险境地的内部冲突和其他人为危机的根本原因和直接原因。通过根源性预防与直接性预防，运用国家或地区等组织的合力，并承诺提供更多的资源，加强预防提供者与预防接受者之间的合作基础，进而将冲突性破坏以及其他人为灾难发生的可能性降至最低，以避免人权灾难的发生。

（二）反应责任

做出反应的责任是指采取适当措施以便应对涉及人类紧迫需要的局势做出及时反应，例如其可以采取包括像禁运、国际公诉以及在极端情况下的军事干预等强制性措施。保护责任意味着对迫切需要保护的人权局势做出反应的责任。当预防责任不能解决或者遏制人权危难的局势，而发生人权危难的国家没有能力或者不愿解决处理这种危难局势时，那么就有必要采取更为广泛的国际人权保护措施。必要的国际人权保护措施中就包含了武力干预措施。

（三）重建责任

重建责任是指武力干预之后，应当提供恢复、重建以及和解等全方面的援助，以消除伤害，恢复人权。武力干预之后，被干预国各个方面亟待恢复和建设，国际社会要为被干预国建立和强化国家机构、监督选举、促进人权、恢复发展等创造条件，以巩固和平和防止武装冲突的再次发生，尽快恢复被干预国的国内秩序，保障被干预国的人权。

三、保护责任的法理基础

（一）源于宪章、条约、宣言规定的义务

联合国宪章第二十四条规定：“为保证联合国行动的迅速有效，各会员国将维持国际和平与安全的主要责任授予安全理事会，并同意安理会在履行维持国际和平与安全的主要责任时，代表各会员国。”根据宪章可知，各国应在加强自身建设、保障民生、建立国内人权保护新秩序的同时，履行保护国民人权的责任与义务，并通过联合国向国际社会负责，达到共同保护人权的目的。

保护责任的义务也是国际人权公约、国际法原则、宣言以及其他人权保护文件、国际习惯规则中的应该有之义。联合国成立以来，以《联合国宪章》《世界人权宣言》《经济、社会、文化权利国际公约》《公民权利和政治权利国际公约》为代表的国际人权保护法律体系基本形成，尊重人权保障自由，禁止种族歧视、侵略战争、种族清洗等严重侵犯人权的行为，已经成为国际人权保护的共识。保护责任的根本宗旨也是为了保护人权，保护人类免受战争屠杀、种族清洗、种族灭绝等威胁，实现人的基本权利与自由。保护责任的产生是国际人权公约、宣言中的应有之义，也是国际人权公约、宣言中保护人权义务现实化的表现。所以保护责任与国际人权保护在目标与宗旨上具有一致性，保护责任也是国际人权条约、宣言中的应有义务。

（二）源于国家主权的责任

保护责任理论首先肯定了主权国家对于国民人权保护的责任，承认国家在保护人权上的主权责任是促进国际人权合作，扩大人权保护共识的前提与基础。传统主权认为主权是绝对主权，是不受任何限制的，但是主权是不断发展的，主权的内涵也不是一成不变的。绝对主权理论是对国际法乃至国际社会的否定。正如奥本海国际法所言主权是独立的，但独立不是一个国家无限的自由[2]。因此主权是相对的，主权国家既要互相尊重彼此，又要共同遵守国际法及宪章等，要受到国际法及宪章等的约束。

现代主权认为主权是人民的主权，国家是人民的国家，国家主权即人民主权。主权是国家的权力，也是国家的责任。保护人权既是主权国家的义务，也是主权国家的责任。履行主权的责任，是巩固国家主权应尽的义务，是保护国民人权的基本需要。主权的本质是国家利益，主权的责任是保护国家利益，履行主权的责任，保护人权，保护人民的利益，进而才能在实现保护人权的基础上实现国家利益，维护国家主权与统一。

四、保护责任的国际实践

保护责任从提出到相对完善是一个不断变化发展的过程。2011年保护责任在利比亚危机中的适用被认为是保护责任的第一次正式实践。2011年2月，利比亚国内发生骚乱，利比亚总统卡扎菲针对反对派武装进行了血腥镇压，造成大量无辜平民伤亡，招致来自国际社会的强烈谴责，国际社会要求利比亚当局保护平民，履行其对平民的保护责任[3]。面对利比亚境内不断恶化的国内局势，2011年2月26日安理会通过了第1970号决议。决议指出利比亚当局有责任保护平民的安全，国际社会强烈谴责针对平民的袭击行为，明确反对利比亚当局领导煽动的针对平民的敌意和暴力行为。但1970号决议中规定的措施未能起到遏制危机恶化的效果。2011年3月17日，安理会通过了针对利比亚的第1973号决议。1973号决议决定在利比亚设立空中禁飞区，将利比亚境内针对平民的袭击行为定性为反人类罪，并认为利比亚当局的国内局势已经对国际和平与安全构成了严重威胁。决议授权以本国名义或通过区域组织或安排采取行动的会员国视需要采取一切必要的措施，之后多国部队武力介入利比亚危机，经过8个月战争，最终以卡扎菲的死亡、反对派夺取政权而告终。

就保护责任在利比亚危机中的实践来看，北约及相关国家在利比亚危机中履行保护责任主要存在以下问题：（1）未能切实充分履行预防责任；（2）反应责任履行过程中未能遵守比例原则，坚守中立立场；（3）未能客观评价各方的侵权责任。

联合国1970号决议中定性利比亚危机可构成危害人类罪以及1973号决议中授权会员国视需要采取一切必要的措施，显然或者当然性地表明决议为北约及相关国家启动保护责任提供了正当性理由和正当性授权[4]。综合利比亚危机全案来看，短短的十几天内，安理会连续通过1970号和1973号决议显得有些草率，国际社会对于预防责任是否充分履行未能作出适当判断以及在未用尽非军事措施的情形下就启动进入了反应责任阶段[5]。针对利比亚的武力干预开始以后，利比亚外交部长曾宣布停火，接受禁飞决议，但北约等国家以利比亚当局诚意不足为由不予理睬继续实施军事打击，致使和平解决冲突的希望至此绝灭。北约等国的军事干预不仅针对军事目标进行袭击，对于非军事目标、疑似军事目标也展开了军事打击，这样一来不作区分的军事干预造成大量无辜平民的伤亡，也直接违反了反应责任中军事干预的正确意图、均衡方法的标准化要求，同时也违反了相称、谨慎与合理性的干预原则[6]。北约等国在针对利比亚危机的武力干预中，未能坚守中立立场，偏向反对派一方，致使反应责任中保护平民的目标发生了偏移，这种不中立的军事干预直接导致了利比亚政权的更迭。在利比亚危机中，卡扎菲政权与反对派武装针对平民均实施了屠杀行为，侵犯了平民的人权，但国际社会仅注意到卡扎菲一方的侵害，却未能顾及反对派的恶行，没有追究反对派的相关责任，有失公允。

五、保护责任的启示

（一）建立预防责任评估机制

保护责任首先是主权国家的责任，国际社会介入保护之前，针对主权国家保护责任的履行状况的评估显得尤为必要，评估不当势必造成对于主权国家主权的侵犯。主权国家履行保护责任的状况、能力等应该结合该国政治、经济等多方因素以及对于国际社会的影响等综合考量，应该全面地、客观地、发展地看待和评估，不应孤立地、片面地、静止地判断和评价。评估判定主权国家无力履行或者不愿履行方可启动预防责任。在预防责任阶段要评估是否切实用尽了和平手段，因为预防责任的目标在于查明原因消除原因以恢复主权国家的履责能力，在评估各项和平手段已经用尽或者说没有意义时综合判定预防责任失败，进而进入反应责任阶段。

（二）廓清保护责任授权范围

联合国的决议应当具体明确被授权的主体、范围、干预时间等因素，量化反应责任中的各项标准化要求。联合国决议中应该就被授权的具体会员国做出具体明确的要求，细化会员国在对发生人权危难国家干预时的各项内容，具体而言就是要明确指出有哪几个会员国以何种方式在何种区域进行多长时间武力干预，以保障履行保护责任公正高效。授权范围方面，应该就授权的程度进行明示，例如授权会员国应当中立地介入冲突各方，终止冲突，维持秩序，恢复人权，与授权无关的行为均应禁止。时间方面，在履行保护责任的后期重建时期，当被干预国当局局势稳定之时，授权的会员国应当立即撤出，以保障和尊重被干预国主权，促进被干预国履责能力的恢复和发展。军事干预过程中，超出军事干预的标准化要求，非为必要适当合理之需，造成平民伤亡的，应该追究责任。对于会员国超出授权范围所为行为也应在干预之后由国际社会对其问责，以保障干预的公平与正义，实现人民权利。

保护责任继承了人道主义干涉中保护人权的宗旨与目标，摒弃了人道主义干涉中的缺陷与不足。作为保护人权的新型运作模式，其有效地缓和国家主权与人权的紧张关系，促进了人权保护理念的广泛传播，推动了国际人权保护模式的不断革新与发展。但与此同时也应该看到，保护责任作为新生理论，其在国际实践中缺乏具体化、明确化、机制化的实践要求，还需要进一步研究与完善。只有在联合国框架下，不断完善规范保护责任的运行机制，规避保护责任的内在缺陷，才能有效地助力于建立一个公平合理的国际人权保护新秩序，保障和实现人民权利。

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参考文献：

〔1〕迟德强.从国际法看人道主义干涉[J].武汉大学学报，2006（3）：226.

〔2〕詹宁斯·瓦茨.奥本海国际法[M].中国大百科全书出版社，1995.295.

〔3〕汪舒明.保护的责任与美国对外干预的新变化——以利比亚危机为个案[J].国际展望，2012（3）：70.

〔4〕杨永红.从利比亚到叙利亚——保护责任走到头了[J].世界经济与政治论坛，2012（3）：75.

〔5〕杨永红.论保护责任对利比亚之适用[J].法学评论，2012（2）：125.

〔6〕宋新平.利比亚战争中的国际法问题[J].西安政治学院学报，2012（1）：91.

（责任编辑 张海鹏）