集中连片特困区的金融支持效率研究

提 要 金融机构通过加大信贷投入支持集中连片特困地区特色产业发展？熏让集中连片特困地区的群众与全国各族人民同步步入小康社会是其义不容辞的社会责任。金融机构如何更有效率的支持集中连片特困地区经济社会发展是当前金融机构亟待解决的问题，文章以罗霄山片区吉安片区为例，从分析金融支持扶贫开存在的主要问题入手，对新时期金融支持扶贫开发金融效率进行实证分析，以期为罗霄山片区乃至全国集中连片贫困地区的扶贫开发事业提供参考。

关键词 金融扶贫；集中连片地区；信贷支持；效率研究

作者简介冯振中（1982—），男，中国人民银行吉安市中心支行科员，经济法硕士，经济师，研究方向为金融普惠制度、区域金融稳定、金融监管法律研究。江西吉安 343000

一、引言

《中国农村扶贫开发纲要2011-2020年》将罗霄山区、六盘山区、秦巴山区等14个连片特困地区作为今后10年国家扶贫攻坚主战场。作为14个连片特困地区之一的罗霄山连片特困地区，地处罗霄山脉中南段及其与南岭、武夷山连接地区，范围包括江西、湖南两省24个县（市、区），其中在江西吉安辖内有井冈山市、遂川县、永新县和万安县四个县（市）。四县（市）的国土面积8688平方公里，总人口155万人，其中农村人口128万人，占总人口的82.58%。按照国家年人均纯收入2300元的贫困标准，截至2013年末，四县（市）尚有贫困人口31万人，占总人口的20%（见表1）。贫困人口主要分布在农村、深山地区和地质灾害频发区，点多面广，交通不便，信息闭塞，脱贫难度较大，扶贫开发工作任重道远。金融作为现代经济核心？熏在持集中连片特困扶贫开发中承担着义不容辞的责任。文章以罗霄山片区吉安辖内井冈山市、遂川县、永新县和万安县四县（市）为例，从分析金融支持扶贫开发基本情况、存在的主要问题入手，对新时期金融支持扶贫开发金融效率进行实证分析，以期为罗霄山片区乃至全国集中连片贫困地区的扶贫开发事业提供参考。

二、文献综述

国内对集中连片金融扶贫效率的研究大多停留在定性分析方面，定量分析的文献非常少。国内学者沈军（2006）认为金融效率包括微观金融效率、金融渗透率和金融适应率。中国金融效率低下的主要原因是金融资源的缺失，金融发展应当走效率导向型之路。辛念军（2006）认为中国高经济增长与低金融效率并存，以牺牲金融效率来换取经济增长的模式不可持续。周国富、胡慧敏（2007）认为金融效率主要是金融资源的配置效率，包括宏观金融效率和微观金融效率两个方面，并构建了中国的金融效率评价指标体系。谷洪波、王文涛（2007）认为中国农村金融效率配置效率低下的原因是农村金融中的需求抑制和供给抑制。农村金融市场中广泛存在的信息不对称引起的道德风险使得农村金融支持力度不够。谷慎（2006）认为造成中国农村金融资源配置效率低下的原因是农村金融制度的有效供给不足，从而导致农村金融资源配置的帕累托条件不满足，创新农村金融制度是提高效率的关键。

三、吉安片区金融支持经济增长效率与全国金融支持经济增长比较实证分析

为了更好的从实证角度研究罗霄山脉集中连片地区（吉安片区）金融支持经济增长的效率，文章以罗霄山脉集中连片地区（吉安片区）人民币贷款对支持经济增长的效率为主要分析点进行研究。之所以选择罗霄山脉集中连片地区（吉安片区）人民币贷款对支持经济增长的效率来分析金融支持经济增长的效率，主要是因为在罗霄山脉集中连片地区（吉安片区），信贷是推动当地经济发展的最重要的因素，也是最好量化的因素。通过全国人民币贷款支持GDP增长效率（见表2）与罗霄山脉集中连片地区（吉安片区）人民币贷款支持GDP增长效率（见表3）进行比较分析，从中找出金融在支持罗霄山脉集中连片地区（吉安片区）经济增长效率方面存在的问题，为以后改进和完善金融支持罗霄山脉集中连片地区（吉安片区）经济增长效率政策方面提供参考。

四、金融支持集中连片特困区效率偏低的主要原因

（一）银行资金逐利性，影响金融供给效率

追逐利润实现效益最大化是银行作为企业的本性使然，效益的好坏也直接关系到银行的生存和发展，这就客观上要求银行将服务重点集中在实力较强、经营效益较好的企业和行业。而扶贫开发的目标和重点是发展能力脆弱的贫困人口，讲求的是公益性，与银行的“喜好”背相径庭。前些年国有银行“洗脚进城”便是一个实证，银行的“嫌贫爱富”一度造成城乡金融供给严重失衡。以四县（市）为例，据统计农村地区平均每万人拥有实体金融网点仅0.7个，不及城镇四分之一，有25%的乡村仅拥有离行式金融自助点、金融便民点等虚拟金融网点。同时，上级行对信贷严格管理考核机制也让县级行很无奈。如农行明确规定惠农卡农户联保贷款不良率不得超过2%，否则予以“停牌”处理。据调查，目前吉安辖内有3家县级农行因农户小额贷款不良率触及“红线”而遭遇业务“停牌”。在国家新一轮扶贫开发攻坚战中，要让银行再次“脱鞋下乡”，将大量资金投入到见效慢、收益低的农村贫困地区，与其经营效益最大化的目标存在明显冲突，弱化了其支持扶贫开发的积极性。

（二）保障机制缺陷性，影响金融创新效率

贷款追偿难，信用环境不健全，导致银行往往是“赢了官司输了钱”，影响了金融产品创新，如2009年井冈山市厦坪镇一兔子养殖户以房产作抵押向中国银行井冈山市支行申请贷款20万元，此笔贷款是该行开办的首笔涉农贷款。2010年该养殖户因经营不善，到期无力偿还贷款，中行向当地法院提起诉讼并胜诉，但由于种种原因至今尚未收回该笔贷款，导致该行上级部门中止了其开办农户贷款的权限。在这种残缺的风险保障机制下，银行往往独自承担信贷风险，对支持扶贫开发项目顾虑较大。

（三）激励措施滞后性，影响金融的配置效率

近年来，国家先后出台了《中国农村扶贫开发纲要2011-2020年》、《罗霄山片区发展与扶贫攻坚规划（2011-2020）》等，地方政府也相应出台了扶贫开发规划和政策，前瞻性地对新一阶段扶贫开发提出了更高目标和更高要求。据了解，新一轮扶贫攻坚中，四县（市）预计扶贫开发总投资160亿元，需银行配套投入信贷资金70亿元。为了调动银行资金，国家及地方政府也陆续出台了一些扶持金融发展政策，但总体而言相对笼统且难以落实到位，尤其是地方政府出台的信贷投放激励措施往往因财力不足而无法兑现。众所周知，扶贫开发投资周期长、收益见效慢、服务对象广，如果激励扶持措施迟迟到不了位，则难以调动银行参与扶贫开发的积极性。

五、政策建议

（一）提高金融政策支持效率。一是出台差别金融政策。建议国家针对集中连片扶贫地区专门做出“差别化”的金融政策安排，尽快出台专门的扶贫信贷政策，在支农再贷款、再贴现、差别存款准备金、贷款规模调控等方面给予适当倾斜，增强金融机构支持扶贫开发的能力。二是加大信贷“窗口”指导力度。人民银行可考虑专门出台金融支持扶贫开发指导意见，引导金融机构加大扶贫开发的信贷投入力度。三是加大优惠政策激励力度。建立金融支持扶贫开发激励机制，出台扶贫开发金融创新专项激励制度，对符合创新条件、为扶贫开发做出重要贡献的金融创新项目给予激励政策等，同时对金融机构用于扶贫开发贷款的营业收入实行减、免营业税。四是适当授予基层行业务权限。建议金融机构总部改进现有的管理和考核方式，给县级分支机构适当的贷款审批权和金融产品创新权限，并在扶贫开发方面出台信贷倾斜政策，增加基层分支机构支持扶贫开发工作的动力和活力。

（二）提高扶贫资金供给效率。建议整合专业扶贫、行业扶贫、社会扶贫的力量，将中央、省、市安排给县（市）的财政扶贫资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、科技扶贫资金、林业扶贫资金等资源进行集合？熏发挥扶贫资金“四两拨千斤”的杠杆作用，撬动银行信贷资金这块“巨石”，以其乘数效应来满足扶贫开发巨额的资金需求。比如，遂川县1：8的贷款模式值得借鉴。2009年，遂川县财政局、扶贫办、国税局、地税局、涉农金融机构等单位在全省率先推出了“村级产业发展互助基金担保+农业信贷+政府贴息”信贷新产品（又称1：8贷款），并选择信用基础好、产业有特点的珠田乡黄圹村、草林镇冠溪村、大汾镇红太阳社区、堆前镇鄢背村进行试点推广，银行按互助社所募集担保基金的8倍比例发放贷款，且在额度内可以进行“二次融资”、“三次融资”，极大地支持了农业产业化发展，促进了农民增收。截至2014年6月末，4个试点村已吸收社员436户，筹集担保基金270万元，其中扶贫办拨入资金40万元，累放贷款3500余万元，支持了428户农户发展金桔种植、农产品加工、生猪养殖等特色产业，户均实现增收5000余元。

（三）提高金融风险保障效率。一是修订完善有关物权法律法规。建议修订《物权法》等法规，或出台相关司法解释，允许农村集体土地使用权、宅基地使用权充当贷款抵押物，以鼓励金融机构按照依法自愿有偿原则，在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途和不损害农民土地承包权益的前提下，探索农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务，使土地真正成为农民的“聚宝盆”。二是建立健全信用担保体系。在现有担保公司和中小企业担保中心的基础上建立农村信用担保基金，采取“财政拿一点、群众筹一点、社会捐一点、市场运作补一点”的办法筹集资金，专门用于解决贫困地区企业、产业和贫困人口的担保需求。三是大力发展农业保险业务。鼓励商业性保险机构开拓农村保险市场，同时加大财政对农村保费的补贴力度？熏提高农村、农业抵御风险的能力。四是推进农村信用体系建设。鼓励涉农金融机构借鉴孟加拉格莱珉银行对借款人进行培训考核的经验做法，培育农民借款人的信用意识，深入开展“信用乡镇、信用村、信用农户”建设？熏为金融支持扶贫开发营造良好的信用环境。

（四）提高金融产业带动效率。产业是实现生产发展的基石，产业扶贫是扶贫开发的关键。各金融机构要把支持特色优势产业发展，作为金融支持扶贫开发的首要任务，支持特色优势产业做强、做大、做优，带动贫困人口就业增收。一是支持生态旅游产业发展。旅游业是一个综合性产业，吸纳就业的能力非常强。有研究表明，旅游业可带动建筑、通信、住宿、娱乐、餐饮等30多个行业的发展，旅游业每创造1元钱收入，可间接创造7元钱社会财富；旅游业直接增加1个就业岗位，可间接带动7个人就业。本文为例的四县（市）均属革命老区，拥有丰富的红色旅游资源和美丽的自然景观，发展“吃、住、行、游、购、娱、闲、悟”为一体的生态旅游大有可为，金融应及时跟进，为农户发展观光农业、农家乐、休闲农庄等生态旅游提供信贷支持和旅游保险支持。二是支持特色农业产业发展。井冈山市有“两茶（茶油、茶叶）一竹（毛竹）”、果蔬、花卉苗木和特色养殖，遂川县有“三宝”（金桔、板鸭和狗牯脑茶）和茶油种植，永新县有桑蚕工程、林产加工，万安县有富硒米种植加工、水产养殖等区域特色农业。金融应加大特色农业的支持力度，助其尽早实现产业化，做强品牌，提高经济效益，以产业化为纽带吸收广大农民参与，帮其脱贫致富。

责任编辑：李佳佳

五、政策建议

（一）提高金融政策支持效率。一是出台差别金融政策。建议国家针对集中连片扶贫地区专门做出“差别化”的金融政策安排，尽快出台专门的扶贫信贷政策，在支农再贷款、再贴现、差别存款准备金、贷款规模调控等方面给予适当倾斜，增强金融机构支持扶贫开发的能力。二是加大信贷“窗口”指导力度。人民银行可考虑专门出台金融支持扶贫开发指导意见，引导金融机构加大扶贫开发的信贷投入力度。三是加大优惠政策激励力度。建立金融支持扶贫开发激励机制，出台扶贫开发金融创新专项激励制度，对符合创新条件、为扶贫开发做出重要贡献的金融创新项目给予激励政策等，同时对金融机构用于扶贫开发贷款的营业收入实行减、免营业税。四是适当授予基层行业务权限。建议金融机构总部改进现有的管理和考核方式，给县级分支机构适当的贷款审批权和金融产品创新权限，并在扶贫开发方面出台信贷倾斜政策，增加基层分支机构支持扶贫开发工作的动力和活力。

（二）提高扶贫资金供给效率。建议整合专业扶贫、行业扶贫、社会扶贫的力量，将中央、省、市安排给县（市）的财政扶贫资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、科技扶贫资金、林业扶贫资金等资源进行集合？熏发挥扶贫资金“四两拨千斤”的杠杆作用，撬动银行信贷资金这块“巨石”，以其乘数效应来满足扶贫开发巨额的资金需求。比如，遂川县1：8的贷款模式值得借鉴。2009年，遂川县财政局、扶贫办、国税局、地税局、涉农金融机构等单位在全省率先推出了“村级产业发展互助基金担保+农业信贷+政府贴息”信贷新产品（又称1：8贷款），并选择信用基础好、产业有特点的珠田乡黄圹村、草林镇冠溪村、大汾镇红太阳社区、堆前镇鄢背村进行试点推广，银行按互助社所募集担保基金的8倍比例发放贷款，且在额度内可以进行“二次融资”、“三次融资”，极大地支持了农业产业化发展，促进了农民增收。截至2014年6月末，4个试点村已吸收社员436户，筹集担保基金270万元，其中扶贫办拨入资金40万元，累放贷款3500余万元，支持了428户农户发展金桔种植、农产品加工、生猪养殖等特色产业，户均实现增收5000余元。

（三）提高金融风险保障效率。一是修订完善有关物权法律法规。建议修订《物权法》等法规，或出台相关司法解释，允许农村集体土地使用权、宅基地使用权充当贷款抵押物，以鼓励金融机构按照依法自愿有偿原则，在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途和不损害农民土地承包权益的前提下，探索农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务，使土地真正成为农民的“聚宝盆”。二是建立健全信用担保体系。在现有担保公司和中小企业担保中心的基础上建立农村信用担保基金，采取“财政拿一点、群众筹一点、社会捐一点、市场运作补一点”的办法筹集资金，专门用于解决贫困地区企业、产业和贫困人口的担保需求。三是大力发展农业保险业务。鼓励商业性保险机构开拓农村保险市场，同时加大财政对农村保费的补贴力度？熏提高农村、农业抵御风险的能力。四是推进农村信用体系建设。鼓励涉农金融机构借鉴孟加拉格莱珉银行对借款人进行培训考核的经验做法，培育农民借款人的信用意识，深入开展“信用乡镇、信用村、信用农户”建设？熏为金融支持扶贫开发营造良好的信用环境。

（四）提高金融产业带动效率。产业是实现生产发展的基石，产业扶贫是扶贫开发的关键。各金融机构要把支持特色优势产业发展，作为金融支持扶贫开发的首要任务，支持特色优势产业做强、做大、做优，带动贫困人口就业增收。一是支持生态旅游产业发展。旅游业是一个综合性产业，吸纳就业的能力非常强。有研究表明，旅游业可带动建筑、通信、住宿、娱乐、餐饮等30多个行业的发展，旅游业每创造1元钱收入，可间接创造7元钱社会财富；旅游业直接增加1个就业岗位，可间接带动7个人就业。本文为例的四县（市）均属革命老区，拥有丰富的红色旅游资源和美丽的自然景观，发展“吃、住、行、游、购、娱、闲、悟”为一体的生态旅游大有可为，金融应及时跟进，为农户发展观光农业、农家乐、休闲农庄等生态旅游提供信贷支持和旅游保险支持。二是支持特色农业产业发展。井冈山市有“两茶（茶油、茶叶）一竹（毛竹）”、果蔬、花卉苗木和特色养殖，遂川县有“三宝”（金桔、板鸭和狗牯脑茶）和茶油种植，永新县有桑蚕工程、林产加工，万安县有富硒米种植加工、水产养殖等区域特色农业。金融应加大特色农业的支持力度，助其尽早实现产业化，做强品牌，提高经济效益，以产业化为纽带吸收广大农民参与，帮其脱贫致富。

责任编辑：李佳佳

五、政策建议

（一）提高金融政策支持效率。一是出台差别金融政策。建议国家针对集中连片扶贫地区专门做出“差别化”的金融政策安排，尽快出台专门的扶贫信贷政策，在支农再贷款、再贴现、差别存款准备金、贷款规模调控等方面给予适当倾斜，增强金融机构支持扶贫开发的能力。二是加大信贷“窗口”指导力度。人民银行可考虑专门出台金融支持扶贫开发指导意见，引导金融机构加大扶贫开发的信贷投入力度。三是加大优惠政策激励力度。建立金融支持扶贫开发激励机制，出台扶贫开发金融创新专项激励制度，对符合创新条件、为扶贫开发做出重要贡献的金融创新项目给予激励政策等，同时对金融机构用于扶贫开发贷款的营业收入实行减、免营业税。四是适当授予基层行业务权限。建议金融机构总部改进现有的管理和考核方式，给县级分支机构适当的贷款审批权和金融产品创新权限，并在扶贫开发方面出台信贷倾斜政策，增加基层分支机构支持扶贫开发工作的动力和活力。

（二）提高扶贫资金供给效率。建议整合专业扶贫、行业扶贫、社会扶贫的力量，将中央、省、市安排给县（市）的财政扶贫资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、科技扶贫资金、林业扶贫资金等资源进行集合？熏发挥扶贫资金“四两拨千斤”的杠杆作用，撬动银行信贷资金这块“巨石”，以其乘数效应来满足扶贫开发巨额的资金需求。比如，遂川县1：8的贷款模式值得借鉴。2009年，遂川县财政局、扶贫办、国税局、地税局、涉农金融机构等单位在全省率先推出了“村级产业发展互助基金担保+农业信贷+政府贴息”信贷新产品（又称1：8贷款），并选择信用基础好、产业有特点的珠田乡黄圹村、草林镇冠溪村、大汾镇红太阳社区、堆前镇鄢背村进行试点推广，银行按互助社所募集担保基金的8倍比例发放贷款，且在额度内可以进行“二次融资”、“三次融资”，极大地支持了农业产业化发展，促进了农民增收。截至2014年6月末，4个试点村已吸收社员436户，筹集担保基金270万元，其中扶贫办拨入资金40万元，累放贷款3500余万元，支持了428户农户发展金桔种植、农产品加工、生猪养殖等特色产业，户均实现增收5000余元。

（三）提高金融风险保障效率。一是修订完善有关物权法律法规。建议修订《物权法》等法规，或出台相关司法解释，允许农村集体土地使用权、宅基地使用权充当贷款抵押物，以鼓励金融机构按照依法自愿有偿原则，在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途和不损害农民土地承包权益的前提下，探索农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务，使土地真正成为农民的“聚宝盆”。二是建立健全信用担保体系。在现有担保公司和中小企业担保中心的基础上建立农村信用担保基金，采取“财政拿一点、群众筹一点、社会捐一点、市场运作补一点”的办法筹集资金，专门用于解决贫困地区企业、产业和贫困人口的担保需求。三是大力发展农业保险业务。鼓励商业性保险机构开拓农村保险市场，同时加大财政对农村保费的补贴力度？熏提高农村、农业抵御风险的能力。四是推进农村信用体系建设。鼓励涉农金融机构借鉴孟加拉格莱珉银行对借款人进行培训考核的经验做法，培育农民借款人的信用意识，深入开展“信用乡镇、信用村、信用农户”建设？熏为金融支持扶贫开发营造良好的信用环境。

（四）提高金融产业带动效率。产业是实现生产发展的基石，产业扶贫是扶贫开发的关键。各金融机构要把支持特色优势产业发展，作为金融支持扶贫开发的首要任务，支持特色优势产业做强、做大、做优，带动贫困人口就业增收。一是支持生态旅游产业发展。旅游业是一个综合性产业，吸纳就业的能力非常强。有研究表明，旅游业可带动建筑、通信、住宿、娱乐、餐饮等30多个行业的发展，旅游业每创造1元钱收入，可间接创造7元钱社会财富；旅游业直接增加1个就业岗位，可间接带动7个人就业。本文为例的四县（市）均属革命老区，拥有丰富的红色旅游资源和美丽的自然景观，发展“吃、住、行、游、购、娱、闲、悟”为一体的生态旅游大有可为，金融应及时跟进，为农户发展观光农业、农家乐、休闲农庄等生态旅游提供信贷支持和旅游保险支持。二是支持特色农业产业发展。井冈山市有“两茶（茶油、茶叶）一竹（毛竹）”、果蔬、花卉苗木和特色养殖，遂川县有“三宝”（金桔、板鸭和狗牯脑茶）和茶油种植，永新县有桑蚕工程、林产加工，万安县有富硒米种植加工、水产养殖等区域特色农业。金融应加大特色农业的支持力度，助其尽早实现产业化，做强品牌，提高经济效益，以产业化为纽带吸收广大农民参与，帮其脱贫致富。

责任编辑：李佳佳