新型城镇化背景下的大城市户籍制度改革模式研究——基于广州、上海和重庆的比较

李育林，张玉强

（广东海洋大学经济管理学院，广东湛江 524088）

新型城镇化，其实质是人的城镇化。李克强总理2013年初在国家粮食局科学研究院考察调研时就指出，推进新型城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。而“我国长期存在的二元户籍制度不仅意味着农民和城市居民身份的不同，更深层次上体现为二者利益的差异。”[1]也就是说，这种差异性的社会管理制度，严重制约着农民享受市民待遇，显然不符合新型城镇化的时代需求。因此，推进以人为核心的城镇化，户籍制度改革是其中的关键。然而，在城市户籍制度改革当中，大城市已相对饱和的城市规模和有限的人口承载能力与户籍附带的高福利因素决定了大城市户籍制度改革又是户籍制度改革的难点所在。因而，需要专门的研究和探索。在众多大城市中，广州、上海和重庆成为了我国大城市户籍改革的先行地，取得了前期的探索成果，形成了各自鲜明的改革模式，对其进行概括和比较，可以为新型城镇化下，大城市户籍制度改革提供有益的示范和指导。

一、三大城市户籍制度改革模式的内涵和实施概况

（一）广州：积分入户模式

所谓积分入户模式，是指通过科学设置积分指标体系，对申请入户人员的各方面条件按照事先设定的各项指标进行量化，赋予相应分值，当积分累计达到一定分值时，可申请入户。[2]广州市就是以试行积分制入户模式解决外来人员入户问题。根据《广州市农民工及非本市十城区居民户口的城镇户籍人员积分制入户办法实施细则（试行）》规定，在广州务工的流动人口办理了居住证（增城、从化市户籍人员除外），且具有入户广州市户籍意愿的，可以按照“积分分值表”评分标准将自身情况换算成分值，分值累计达到85分者可申请积分制入户。广州市人社局按照积分高低对达到入户基本标准的申请者进行先后排序，结合市发改委拟定的年度积分制入户计划指标总量确定当年（当期）的入户对象。截止到2012年底，广州市积分制入户已试行了2011、2012两年，每年3000个名额，分为两批进行。两年共11296人完成申请，6000人（不包括随迁亲属）顺利入户。①

（二）上海：居住证过渡模式

居住证过渡模式是指符合一定条件的外来人员可以办理一种有别于城市户籍和农村户籍的“居住证”，通过居住证这一特定的识别方式，持证人能够享受到与自身条件挂钩的城市福利，达到一定条件后，持证人可以申请转为城市常住户口。上海市是实施人口居住证管理和居住证转常住户口制度的开创者。满足有合法稳定居住和就业、参加职工社会保险满6个月等条件的上海市外来人员可办理上海市居住证，持证人可以享受一定的城市福利和公共服务，在达到特定标准规定后，可申请转为上海市常住人口。2013年6月，上海市出台《上海市居住证积分管理试行办法》，进一步完善了以居住证为凭证换取城市福利的实施办法，使居住证过渡模式以渐进性方式让外来人员逐步享受到城市福利的“过渡”性质更为明显。居住证积分制度的实质是将其个人情况和实际贡献转化为一定的分值，达到一定分值后，可享受相应的城市公共服务和福利，当持证人的条件所能换取的福利与城市人口享受的城市福利基本无异时，也就顺理成章的将居住证转为上海市户籍，实现外来人口到上海市常住人口的转变。自2009年9月，上海市居住证转常住户口开始实施，截止到2012年底，已有5330人（加上随迁亲属为8625人）通过居住证过渡模式成功入户。②

（三）重庆：城乡统筹模式

户籍制度改革的城乡统筹模式是指以破除城乡二元结构促进城乡一体化发展为目的，将城市和农村户籍作为一个整体来统筹规划，通盘考虑，把整个户籍制度中存在的问题综合起来统筹解决的户籍制度改革方式。重庆市是全国统筹城乡综合配套改革试验区，实行户籍制度改革的城乡统筹模式。其城乡统筹户籍制度改革分为户口登记和户口迁移两个方面。在户口登记方面，采取分阶段、有步骤的方式，逐步取消现有农业户口、非农业户口的性质，打破户口二元结构，实施城乡一体化的户口登记制度，并将辖区内原有的农业户口和非农业户口统称为“居民户口”（重庆市居民户口）。在户口迁移方面，按照宽严有度、分级承接的原则，分阶段、分区域积极引导农村居民向城镇转移落户。重庆市城乡统筹户籍制度改革的实质是以户口登记改革消除农业户口和非农业户口称呼为基础，逐步以户口迁移政策实现社会福利和公共服务的城乡一体化。自2010年8月，重庆市城乡统筹户籍制度改革全面启动，截至2012年3月，重庆市累计约有328万农民转户进城，整户转移83万多户，平均每天转户6000余人，在不到两年的时间里，户籍城镇化率上升了九个多百分点。[3]

二、三大城市户籍制度改革模式的比较分析

（一）形成的背景比较

广东省是最先实行积分入户制的省份。早在1998年，广东省就曾颁布《广东省流动人口管理条例》，但这一条例并未有效实施。[4]2010年1月，修订过后的《广东省流动人口管理条例》正式生效，外来人口居住证制度得以真正实施。差不多同时，广东省中山市出台《中山市流动人员积分制管理暂行规定》，率先对“积分排名入户制度”进行探索。经过中山市试点积累一些经验后，2010年10月，广东省出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》，正式在全省推行“积分入户制”，并规定“具体办理程序和管理办法由各地级以上市人民政府制定”。在这一背景下，广州市于2010年底出台了《广州市农民工及非本市十城区居民户口的城镇户籍人员积分制入户办法（试行）》及其实施细则，广州市户籍制度改革的积分入户模式初步成型。

上海市是我国流动人口数量最多的城市，巨大的外来人口压力与趋于饱和的城市规模使得上海市一直是户籍制度控制最严格的城市之一[5]。1994年初，上海实行蓝印户口政策。蓝印户口的持有者可以享受上海市户籍人口的部分福利待遇，在满足一定的条件下，可以申请转为上海常住户口。这与上海市现行的居住证过渡模式多少有着历史上的承接关系。2004年10月，《上海市居住证暂行规定》开始施行，与之前实行的引进人才工作寄居证制度相比，落户的对象由“外来人才”扩展为“非本市户籍外来人员”，入户对象趋于扩大。2009年2月，《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》颁布实施，居住证转常住户口的最后关卡得以打通，上海市户籍制度改革的居住证过渡模式也随之浮出水面。2013年7月，《上海市居住证积分管理试行办法》的出台，进一步丰富和完善了居住证过渡模式的做法和内涵。

重庆市户籍制度改革的城乡统筹模式从2003年开始逐步推进。《关于加快我市城镇化进程进一步深化户籍制度改革的意见》规定，从2003年9月起，分阶段、有步骤地首先在主城9区逐步取消公民现有的农业户口和非农业户口性质，将两者统称为“重庆市居民户口”，打破户口二元化结构，实施城乡户口一体化的户口登记制度。2007年，重庆市获批为全国统筹城乡综合套改革试验区后，进一步着手探索改革城乡二元户籍制度的途径，在江北、九龙坡等区县层面积极展开试点，积累了一定的经验。经过长达一年多的调研论证，重庆市政府于2010年7月颁发了统筹城乡户籍制度改革的四份文件，户籍制度改革全面启动，重庆市户籍制度改革的城乡统筹模式基本形成。[6]随后实施的“335”做法让重庆市城乡统筹户籍制度改革更具特色。

（二）户籍制度改革的目的比较

广州、重庆、上海户籍制度改革的目的大体上都是为了打破二元城乡户籍制度的行政分割体制，促进人口与经济、社会、资源、环境的协调发展，但是具体来讲，又有些许差异。如表1。

广州、上海、重庆户籍制度改革的目的共同点是，都提到了要“促进人口、经济和社会的协调发展”。广州市的“优化人口结构，提高人口素质”与上海市的“吸引人才来沪”大致相同，因此两者设置的入户门槛都相对较高，最终实际入户者基本上都是高学历、高职称、高技能人才。同时，广州市“引导人口合理分布”的规定为其积分入户制中地域倾斜的做法提供了依据。而“保障境内来沪人员的合法权益”则为上海市实行渐进式户籍制度改革与福利供给并行的做法提供了政策依据。三个城市中，只有重庆市明确提出改革的目的是“推动统筹城乡改革取得实质性突破”、“促进城乡资源要素的有序流动”，因此，实践中重庆市户籍制度改革的力度最大，入户城镇的人口数量也最多。

表1 广州、上海、重庆三大城市户籍制度改革目的

（三）主要入户对象及条件的比较

虽然广州、上海、重庆三大城市在新型城镇化的背景下纷纷进行了户籍制度改革，但三大城市户籍制度改革的入户对象却不尽相同，而且对各自基本的入户对象，还设置了若干个限制性条件。如表2。

表2 广州、上海、重庆三大城市的入户对象及条件

广州市积分入户制的对象是非本市城镇户籍人员及农民工（积分85分以上），但是违反计划生育政策、有犯罪记录、未办理广东省居住证（增城、从化市户籍人员除外）、未缴纳社会保险、未签订一年及以上劳动合同五种情况除外。上海市居住证转户籍的对象是来沪创业、就业，并持有《上海市居住证》人员。另外，还需要同时满足以下五项条件：持有《上海市居住证》满7年；持证期间按规定参加城镇社会保险满7年；持证期间依法缴纳所得税；在上海市被聘任为中级及以上专业技术职务或者具有技师（国家二级以上职业资格证书）以上职业资格，且专业及工种对应；无违反国家及本市计划生育政策规定行为、治安管理处罚以上违法犯罪记录及其他方面的不良行为记录。重庆市城乡统筹户籍制度改革的入户对象为本市籍农村居民，特别是新生代农民工或有条件的农民工。入户条件是符合以下三个条件之一：购买商品性住房；在主城区务工经商满5年（其他区县城区务工经商满3年）；在主城区投资兴办实业三年累计纳税10万元或一年纳税5万元以上（在远郊31个远县城投资兴办实业三年累计纳税5万元或一年纳税2万元以上）。后两项条件要求拥有合法稳定居所。可见，广州、上海两市将入户对象定位在本市籍外人员且不排除市外的城镇人口，重庆则将入户对象限定在本市籍人员且城镇籍人口除外。在具体条件设置上，广州除了总体积分数要求，还设置了具体排除性条件，入户对象只要不在排除之类，可以较为灵活的，根据自身条件和优势进行积分；上海则不仅要求持有居住证，而且对符合条件的情况也进行了具体说明，且社会贡献与技术水平要求较高，入户对象自身选择的余地不大；重庆设置条件比较少，且多偏重于在城市的经济贡献。可见三个城市规定的入户条件中，重庆设置的门槛最低，广州、上海则需要入户对象付出更多的努力。

（四）户籍改革的主要方式比较

广州市积分入户制的基本做法是将入户对象的个人情况分解为可以定量赋予分值的指标体系，指标体系下设基本分、导向分和附加分三大类，细分为年龄、文化程度及技能、社会保险、住房、专业或工种、行业、地区、毕业院校、和谐劳动关系、社会服务、表彰奖励、投资纳税共12项指标，根据每一项指标预先设定的分值，再结合市重点发展行业和政策导向区域的需要，将入户申请人的各方面情况转化成可以定量的分值并加总，达到85分以上的可以向区人力资源社会保障部门提出申请，依照积分高低排序，结合市发展改革部门拟定的年度积分制入户计划指标总量（2011—2013年皆为3000人）确定入户的对象。广州市积分入户模式的特色是在现期流行的大城市户籍制度改革坚持人才与资本入户选择性办法的同时，又通过社会保险、社会服务、工作年限等条件对普通农民工打开大门，体现了一定程度的现代社会的普惠制精神。

上海居住证过渡是在遵循权利与义务对等的原则基础上，实行入户名额年度总量控制，按照条件受理、依次轮候办理入户。持有上海市居住证的外来就业、创业人员，在满足持有居住证年限、社保缴费年限、税款缴纳、职业资格要求等严格条件的基础上，可以提出入户申请，进入居住证转常住户口的轮候系统，再结合市发展改革委确定的年度总量依次办理入户。同时，上海市于2013年6月出台《上海市居住证积分管理试行办法实施细则》，试行居住证积分管理制度完善城市福利的供给。“居住证积分管理”将目标群体各方面情况分解纳入积分指标体系换取积分，指标体系由基础指标、加分指标、减分指标和一票否决指标组成（细分指标与广州大体一致），分数达到标准分值的，可以委托用人单位向注册地区（县）人才服务中心申请积分，并根据相应的积分数额享受对应的福利待遇。可见，上海市居住证过渡的基本思路是以严格的入户条件设置门槛，达到门槛设置的标准后，结合年度总量控制进行排队轮候办理入户，同时居住证积分换福利与此并行，是一种渐进式户籍制度改革与福利供给配套进行的户籍制度改革模式。

重庆市城乡统筹户籍改革依据宽严有度、分级承接的原则，适度放宽主城区、进一步放开区县城、全面放开乡镇落户条件，积极引导本市籍农村居民向城镇转移落户。其基本思路可以概括为“分阶段、分群体、分区域”实施。“分阶段”具体分为2010—2011、2012—2020两个阶段。2010—2011年，重点推进新生代和有条件的农民工转为城镇居民，解决历史遗留问题，非农户籍人口比重上升到37%，实现转户人口在主城区、县城、小城镇三级城镇体系的合理布局。2012—2020年建立完善的土地、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，非农户籍人口比重提升至60%，形成合理流动、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。“分人群”，是指重点推进新生代农民工和有条件的农民工转为城镇居民，这类人群包括农村籍大中专生、农村退役士兵等三个群体。另一类人群则指存在户籍历史遗留问题的人员，包括城中村未转非人员、农村集中供养五保对象等四类群体。“分区域”指将重庆市主城九区和31个远郊县城、小城镇的入户条件的门槛高低分级，主城区门槛设置最高，县城次之，小城镇最低。

（五）模式实现的保障条件比较

1.组织领导方面

拥有坚强的组织领导部门，积极发挥统筹协调作用是大城市户籍制度改革有序进行的重要保障条件。在三大城市户籍制度改革中，上海和广州的发展改革部门都承担着统筹协调各部门工作和政策措施的协调平衡，人力资源和社会保障部门与公安部发挥了重要的作用。但与两者有所不同，重庆市专门成立了一个户籍制度改革领导小组，其中由市长任小组组长，两位副市长和市政府秘书长任副组长，市发改局、公安局、统计局等20多个部门一把手任小组成员。领导小组于公安局设立办公室，办公室主任由市委秘书长兼任，副主任由发改局、公安局一把手担任，办公室负责户籍制度改革日常工作的组织与协调。

2.入户总量控制

控制入户人员的总量，保证户籍制度改革不会因新入户人员的进入导致城市公共服务设施出现超负荷承担，是三大城市户籍制度改革成功进行的另一个保障。广州市积分入户制设置的积分入户资格的门槛较低，但获得申请入户资格后又通过实行年度计划总量控制的方式，以积分高低排序实现入户人口数量的有效控制。这一特征从广州市有资格申请入户的积分标准为85分，但最终4期积分入户的分值都差不多是130分，共11296人完成申请，却只有6000人顺利入户可以看出。上海市居住证转常住户口通过设置高条件、高门槛标准将绝大部分人拒之门外，小部分人达到申请条件之后也并不能立即办理入户手续，而是进入排队轮候系统，按照每年的总量控制依次办理入户，超出当年调控人数总额的，转入下一年度办理。因此，相对于广州的积分入户制来讲，上海市的居住证过渡是以“双把关”的两重控制实现入户数量的有效管理。与广州、上海实现总量控制的方式相比，重庆市却较为特别的以限定入户对象的手段来实现。重庆市的城乡统筹模式设置入户城镇的门槛较低，但它并没有因为低门槛而导致入户人员数量激增而失控，这是由于其入户对象只能是本市籍农民，而大量的外来务工人员和本市非农业户籍人员则被剔除出去。

3.入户的吸引力

各大城市实施户籍制度改革，拥有持续数量的入户意愿者是改革能够顺利进行的基础性保障条件。大城市良好的公共服务基础设施、高水平的城市福利保障、良好的区位条件等是外来务工人员产生入户意愿的主要因素。具体就广州、上海、重庆来讲，广州、上海的户籍制度改革并没有显性的鼓励政策，两者对入户者的吸引力主要来源于现已固有的高水平城市福利、公共服务以及优越的区位条件。然而，重庆市城乡统筹模式的城市吸引力却有其非常独特的一面。由于重庆市城乡统筹的入户对象本身就是重庆市户籍，城市区位的吸引力就大大下降。同样由于这一原因，作为本市户籍的农民本身就能享受到重庆市的大部分福利政策，因此城市福利对入户人口的吸引力也会相应有所下降。不得不说，重庆市以独具特色的“335”制度试图解除农民入城的后顾之忧，以提高城市吸引力，增强农民入户城镇的意愿，保障城乡户籍制度改革顺利进行不无关系。重庆的“335”保障制度是指“3年过渡”、“3年保留”、“5项纳入”，具体内涵是对农村居民转户后承包地、宅基地的处置设定了3年过渡期，允许入户城镇的农村居民在最长3年时限内保留宅基地的使用权和收益权。同时，新入户农民可以享受城市教育、医疗、社保、住房、就业政策，实现转户进城后“五件衣服”一步到位。[7]

三、新型城镇化下大城市户籍制度改革模式的思考

由于每个大城市所处地理位置不同，实际经济发展阶段差异，以及具体历史、人口和社会状况等方面都难以统一，所以也不应选择同一个改革模式。但通过上述三个城市户籍制度改革模式的比较，对新型城镇化背景下，大城市户籍制度改革模式的选择和实施，却能得到一些经验和启示。

（一）结合本地时代背景选择户籍制度改革的模式

从上述三个城市户籍户籍制度改革模式选择来看，都符合了自身特定的时代背景，广州受其省内户籍制度改革总体要求影响，上海体现一脉相承的历史发展需要，重庆则是为配合全国统筹城乡综合套改革试验区建设的必然选择。因此，大城市户籍制度改革模式的选择首先要考虑其所处的地域、历史和政治等时代背景，并结合自身的经济、人口和社会实际情况来选择符合本地时代背景的户籍制改革模式。

（二）新型城镇化下大城市户籍制改革的目标应是实现人的城镇化

无论采取哪种户籍制度改革模式，都是要解决城乡差异的户籍制度造成的社会利益和福利差异，提供新入户农民与当地城市居民同样的身份和社会保障。有条件的城市，如重庆可以采取一步到位的方式，实现人的城镇化；而一些城市容纳困难的城市，如上海则可以选择通过福利积分的方式，渐进地实现人的城镇化。因此，只有把人的城镇化，核心是城市社会福利公平化，作为户籍制度改革模式的目标，才能符合新型城镇化推进的本质内涵。

（三）入户对象的选择应考虑本城市的人口总量和结构状况

在入户对象方面，广州规定是非本市城镇户籍人员及农民工，上海是来沪创业、就业的持居住证人员，而重庆则要求是本市籍农村居民。三个城市在入户对象选择上的差异，反映了其本身城市人口总量和结构需求的情况，广州是外来流动人口较多的城市，上海的经济地位决定了对技术人才的需求，重庆大都市的建设急需本地城镇化率的提升。因此，只有考虑本市人口总量和构成状况，才能优先选择符合本市发展需要的人口，并进行有效的条件控制。

（四）户籍制度改革的方式应采取渐进式的改革方式

从户籍改革的主要方式比较来看，三个城市都采取了渐进式的改革方式，不同在于广州渐进思维体现在设置科学的评价指标，入户对象通过渐进积累分数方式来实现；上海则把居住证制度、积分制度与社会福利渐进改革结合起来，缓解户籍改革的压力；重庆的渐进改革，则主要体现在改革推进的阶段、地域和人群安排上。因此，由于大城市户籍制度改革的困难和复杂，渐进方式必然成为改革的现实选择。

（五）户籍制改革模式有效性在于能弥补自身的不足

当户籍制度改革模式确定之后，面临着就是如何推进和实现的问题。但每种模式都有自身的不足，能否弥补这些不足，则是保障模式有效性的关键。如广州市单纯的积分总数控制，无法满足过多符合条件人口的入户需求，因此，必须配以总量控制和积分排序工作；重庆市成立户籍制度改革领导小组加强协调领导，完善组织保障，并通过实施“335”制度保障入户人口的供给；上海则为应对过多持有居住证人口入户的需要，采取“双把关”做法，同时采取持证期社会福利改革的制度，缓解户籍制度的压力。这些都是值得学习和借鉴之处。

注释：

①数据来源于中国广州政府网。通过加总广州市2011、2012两年间，共4期积分入户制公示名单得出。广州市2012年上半年积分入户制名单公示过程中，有1人自动放弃入户、1人被举报。由于每期积分制入户名单公示时，都备有10名候补人员，故能确保每年3000人的积分制入户计划指标总量不被空置。

②数据来源于上海市人力资源和社会保障局网。通过加总上海市2009-2012四年间，共28期“持有《上海市居住证》人员申办本市常住户口公示名单”的人数得出。

[1]张晓山.在深化改革中促进城乡统筹发展[N].人民日报,2010-03-l8（07）.

[2]李育林.新型城镇化背景下户籍制度改革的“积分制”探索——基于广东、上海的比较[J].广东广播电视大学学报,2014,（02）:96-99.

[3]熊明.基于农民工市民化的重庆户籍制度改革实践研究[D].重庆工商大学,2012.

[4]严士清.新中国户籍制度演变历程与改革路径研究[D].华东师范大学,2012.

[5]郭秀云.大城市户籍改革的困境及未来政策走向——以上海为例[J].人口与发展,2010,（06）:45-51.

[6]黄志亮,刘昌用.户籍制度改革的重庆模式探索[J].国家行政学院学报,2011,（02）:90-94.

[7]谷继建.户籍制度改革的重庆实践[J].重庆社会科学,2011,（09）:95-100.