政府购买公共服务机制研究

2014-12-18於乾英

现代商贸工业 2014年10期

於乾英

摘要：改革开放以来随着我国居民生活水平的不断进步，民众对于公共服务需求呈现出多样化的需求，为了适应新形势的需要，政府通过购买服务的方式，将过去由政府直接提供的公共服务交由更有效率的各类社会组织来提供。首先对政府购买服务进行了理论梳理，然后探讨了社会组织的本质内涵。探讨了我国目前在政府购买服务领域的发展现状以及存在的一些问题，最后提出了改进政府购买服务效率的相关意见。

关键词：政府购买服务；社会组织；机制

中图分类号：F2

文献标识码：A

文章编号：1672—3198（2014）10—0026—03

1引言

伴随着改革开放的逐步深入，中国经济呈现出持续快速发展的态势，同时普通民众的生活水准得到了很大的改善。与此相适应，民众对于公共服务的质量与和内容也有了多元化的需求，这就需要政府通过改革来提供适应新变化的公共服务，在政府提供公共产品的领域，实现服务的社会化是政府推进公共服务改革的重要目标，具体说就是通过政府与社会组织的契约合作，借助社会组织利用市场化手段来实现公共服务的高效与优质，政府购买公共服务就是公共服务社会化的标准形式，也是政府部门进一步提高公共服务水平的改革战略方向。因此，进一步探讨政府购买公共服务的相关内容与策略，对于推进政府公共服务的服务水准，改善政府购买服务供给制度的完善，促进政府公共服务的均等化程度具有很强的理论与现实意义。

2政府购买服务的理论分析

政府购买服务（Government Purchase of Services）是指政府为了实现公共服务的目标，政府同各类社会组织签订合同由各类社会组织提供由规定种类和品质的部分公共服务，并由相关政府机构向实施服务的社会组织提供资金。作为促进政府职能在公共服务领域转变的主要举措，政府购买服务将通常由政府相关专业部门实施公共服务转变为政府出资，通过政府的招标条件下不同社会组织之间的自由竞争，由符合条件的社会组织来实施公共服务，这样就实现了通过竞争性的制度安排来提高公共服务水准。与政府采购实体物资的购买不同，政府购买公共服务体现出了服务性、非可储存性等特征，所以政府购买公共服务具有了其独特的特点：

政府购买公共服务与社会公共福利和公共事业财政拨款项目，如免费医疗、免费救济等相比具有很大的差异。后者是政府提供给所有人群的全覆盖性服务，具有全民性和公共性，政府购买公共服务的目标对象则是特殊受众群体，具有特定专业性。政府购买公共服务也不同于采用财政拨款形式的普通公共服务，财政拨款主要面向固定的业务单元，服务进度按照拨款预算计划而实施，政府购买公共服务则主要针对设定的公共服务领域，采取招标竞争方式与服务提供商签订服务合同，以服务实施的效果而不是业务单元作为考量的根本。

社会组织（social organization）是政府购买公共服务的服务供给商，这类机构是指在政府部门和以收益最大化为目标的企业组织之外的社会团体、组织或民间协会，社会组织与政府部门、企业共同形成了社会体系的三个主要部分。随着社会改革的全面深化，越来越多的社会组织近年来逐渐涌现出来。从各国政府购买服务的具体实施情况来看，各种社会组织提供了大部分的政府购买服务项目。各类社会组织在美国提供了所有就业公共服务中56%的服务项目、所有训练服务公共服务中48%的服务项目，所有保健公共服务中48%的服务项目。志愿社团或其他社会组织在德国提供了所有助残公共服务中90%的服务项目、所有家庭服务公共服务中70%的服务项目，社会组织成为了社会公共服务的主要力量。

从制度经济学角度看政府购买公共服务的核心是一种契约关系，也就是政府作为出资方进行竞标委托，由社会组织中标后签订合同，根据合同履行情况进行评价而后付款的新型公共服务提供方式，从另外一个角度看本质上政府购买公共服务也一种服务外包的形式，政府将原有的业务领域的项目外包给社会机构来实施。从类别上看，政府购买公共服务通常根据服务供给商（社会组织）和服务需求商（政府部门）的独立性和竞争性来区别，分为独立型竞争购买、独立型非竞争购买、依赖型竞争购买、依赖型非竞争购买四种模式类型。

3我国政府购买公共服务的发展现状

对于处在社会经济领域不算变革中的中国来说，在政府购买服务这个重要方面需要在本国国情的基础上借鉴吸收西方发达国家的理论和实践经验。近年来很多地区逐渐在社会服务领域推广使用了政府购买服务方式，如政府购买城市环卫、社区卫生服务、助残服务、就业服务等等，这些尝试取得了较好的影响，同时也促进了政府服务职能的提升，推动了社会组织的发展，这不仅有力于化解社会服务领域中的困难，更为事业单位市场化改革提供了新样本。

上海市在购买服务中通过实践摸索形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的的总体思路，以及合同化管理、合同式服务的可持续性运作规则，通过市场化竞争手段政府将特定的公共服务委托给各类社会机构来实施，由政府购买服务，社会组织实施公共服务职能。上海市政府在2004年在财政预算中正式列支了居家养老服务补贴费用，建立了政府购买社区就业服务补贴制度。上海市民政局等六部门于2005年又出台了《关于全面落实2005年市政府养老服务实施项目，进一步推进本市养老服务工作的意见》，完善了关于居家养老服务的主要政策内容，包括增加社区助老补贴范围、细化社区助老服务补贴、对居家养老补贴对象进行等级评价等内容，这些措施促进了上海市居家养老服务的进一步发展。

北京市中关村社区于2006年至2008年先后成立了中关村企业联合会、中关村地区社会工作协会和中关村文化建设联合会，通过通过不断探索政府购买服务新模式，形成了一套社区服务社会化的工作模式。北京市宣武区牛街社区，以政府购买服务形式为辖区内高龄老人、在册的孤寡老人、建国前入党的困难老党员、生活不能自理且享受低保的老人等六大类困难老人，每月提供不同的养老服务补贴，以政府购买服务的形式由社会组织来对这些老人进行养老服务。

无锡市政府在政府购买服务中通过逐步摸索和完善，形成了政府购买公共服务的新机制，该机制以服务市民为重点，以市民满意为准则，充分调动各方力量，合理配置社会资源，通过降低运营成本提高了公共服务的效率与水平。无锡市于2005年底首先在市政公用事业领域试点政府购买服务。2006年无锡市财政部门出台了关于政府购买公共服务的相关政府文件，该文件明确了政府购买服务的试点项目领域，具体包括：环卫清扫、社区养老服务、道路绿化养护、社区文化活动等若干项目。

4政府购买公共服务领域现存问题

在我国政府购买公共服务仍然属于初始阶段，长期以来由政府对于社会公共服务的大包大揽向政府向社会机构购买公共服务这一市场化方向转化，无论对于政府还是对于社会组织来说都有不适应的地方，在制度层面以及操作层面都有许多不足之处，目前存在的问题主要在以下几个方面：

4.1相关法规制度需要进一步完善

目前政府采购范围中还未纳入公共服务，这就使得在制度层面缺乏相应的法律制度保障。相比之下，香港有专门的《受资助非政府组织福利机构的采购程序》、《受资助非政府福利机构的存管理》、等法律制度，完善的法律制度为政府购买公共服务的发展提供了制度保证，而在我国与此相关的法律只有《政府采购法》，但是在具体的采购清单中，法律条文只将政府自身提供的必要公共服务列入了采购清单，而没有将更为广阔的政府购买公共服务内容列入采购范围，也未授予社会组织公共服务供应商的合规资质，所以在制度层面必须改进政府采购法律法规及相应财政制度体系规定以保证政府购买公共服务纳入法律的应用范畴。

4.2公共服务购买范围及数量偏小

目前公共服务购买无论从数量还是范围上都远远满足不了社会的需要。首先在购买公共服务的总量上还很小，在我国政府购买公共服务由于都还是处于摸索初始时期，由于民众普遍认为公共服务应当由政府来提供，不放心、不接受社会组织提供的公共服务，原来由政府公共部门提供的公共服务转交由社会机构来实施，相关政府部门由于业务外包自身收入降低也就不具有积极性，这就造成从总量上看政府购买公共服务的规模普遍较小。目前政府购买公共服务已经在很多范围内施行，但在购买范围上仍然局限在特定的范围内，集中在养老、社区服务，就业等领域，许多领域还由政府大包大揽，未对社会组织开放进入。

4.3政府购买公共服务流程有待规范

西方国家在开展政府购买公共服务中会对外公布相关预算，通过政府采购公开招标合格的社会组织获得相关的服务合同，并按照合同内容的要求提供服务，政府根据合同要求对社会组织的服务效果进行评估后付款。由于目前公众很难获知相关政府部门政府的政府采购资金预算，因而民非机构对政府购买公共服务的需求并不清晰。政府购买公共服务所采用的方式应当是通过政府采购的途径进行购买，这种采购通常要以开放式竞标的方式进行，在操作层面由于多种因素，部分政府部门在购买公共服务时并不是按照政府采购相关规定中所要求的方式操作。政府购买公共服务在监管流程上也不够规范，多是以政府内部监督为主，相关政府部门在现行的条件下依然拥有对于政府购买公共服务的定价和服务效果评估等方面的权力，这样在缺乏独立监督方的情况下很容易有寻租行为产生。

4.4政策协调有待加强

目前政府各部门在职能的划分上仍存在职责不清晰的现象，这就导致公共服务目标及资金使用上不同程度存在着交叉的现象，这种交叉现象又会形成多头管理的问题，多头管理在具体操作中会降低公共服务的实际效率。社会组织在我国是新生事物，在社会还未放开的情况下其发展和生存具有一定的困难，而在目前政策下缺少政府对社会组织发展的专项资助，政府购买公共服务的服务提供商主要有两类：收益性社会机构和非收益性社会机构，收益性社会机构可以通过运营收益来保证机构自身的持续发展，而非收益性社会机构由于非盈利性的本质很难来维持自身的生存，目前政府的政策还没有对社会组织可持续性生存的战略规划以及扶助性社会组织发展的相关资助，这种情况下政府就有必要给予相应的配套资金支持，以保证社会组织的发展。

5提高政府购买服务的政策建议

5.1推进购买模式转变

由政府内部提供服务向外包契约合同式公共服务管理的变革，外包契约合同制是一种将政府专营制度与市场竞争制度功能相结合的制度安排，这是一种优质高效的政府职能实现手段。相关政府部门通过合同竞标的方式，将公共服务项目由社会组织来实施，社会组织提供公共服务的具体实施条件、双方责任以及资金支付等项目均在合同中有详细的规定。在合同化购买管理框架下，以公开公平竞标作为服务购买的一般原则，明确合同双方主体，对于服务购买项目要有确定的目标，但这种采购方式在现阶段的政府购买公共服务实践还较少。面对民众对于公共服务需求呈现出多样化的需求，以及政府服务职能变革的趋势，相关政府部门应逐步健全公共服务购买机制，积极促进契约合同式公共服务购买模式的开展。

5.2促进社会组织发育

政府购买公共服务本质上是政府通过合同化模式将公共服务进行外包，这种模式的优点在于社会机构可以进入服务供给市场，通过合同竞标的方式来实现市场竞争机制，通过市场化的手段提高服务服务的质量和效率。促进社会组织的生存与发展是扩大竞争条件的重要前提，所以促进社会组织的生存与发展是公共服务质量提升的重要保证，要向使得社会组织获得长足的发展前提是开放社会组织，即社会团体可以依法注册成立，其次是通过相关法规来促进社会组织健康成长，形成有积极有序的社会组织行业。在政策方面政府对社会组织要给予一定的支持，设立能力发展和专项基金，支持非营利组织能力的发展，同时政府对非营利组织的选择和培育应该坚持适度原则。

5.3规范公共服务购买流程

规范公共服务购买流程首先要透明购买公共服务的预算，政府要通过向社会公布购买公共服务预算的具体内容，提高采购资金预算的透明程度。《政府采购法》中虽然对于采购中使用哪一种招标方式都有明确的要求，同时也规范了政府采购的基本程序，但政府相关部门要根据公共服务的内容和特点制定购买公共服务管理办法来规范政府购买公共服务的整个流程。

5.4健全购买公共服务监督机制

健全高效的监督管理机制是对政府购买公共服务的有力监督。在总结我国目前各级政府购买公共服务的实践经验基础上，要从制度层面健全相关的监督机制，这是政府提升购买公共服务水平的重要步骤。首先要建立独立的第三方监督机构，第三方监督包括：社会公众监督、媒体监督、外部专家监督等。完善政府内部监督也是重要领域，一方面是政府资金管理部门对于购买公共服务合同的资金监督；另一方面是购买公共服务的部门以及外部监管机构对社会组织实施服务质量的绩效监督。随着内部监督机与外部监督相结合的监管机制的逐步完善，政府购买公共服务才会实现可持续性的发展。

参考文献

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