日本离岛管理制度及其对我国的启示

吴姗姗++张凤成

摘 要：边远海岛对于维护国家海洋权益和促进海岛地区社会经济发展具有重要意义。我国边远海岛发展与管理面临着缺少发展规划、基础设施薄弱、产业发展滞后、人口流失严重等问题，急需加强发展和管理。日本离岛也面临着人口数量减少、老龄化现象突出以及农林水产业、旅游业等传统产业下滑的趋势，本文介绍了日本离岛振兴管理的主要制度和措施，提出了我国边远海岛管理的借鉴和启示：开展边远海岛详细调查和分析、制定边远海岛扶持计划并进行适时调整、建立边远海岛扶持机制、制定鼓励边远海岛定居的有关政策、重视扶持渔业和旅游业等特色产业发展、重视无居民的边远海岛振兴。日本离岛的管理可为我国提供实践借鉴。

关键词：离岛管理；日本；借鉴

中图分类号：F119 文献标志码：A

我国是海洋大国，海岛众多。据《全国海岛保护规划》，面积大于500m2的海岛有7300多个，大部分海岛远离大陆，交通不便。边远海岛是我国特殊的国土，在维护国家海洋权益、生态安全和社会经济发展中具有重要的战略地位。但由于重陆轻海观念的影响、军事用途的需要等原因，边远海岛地区社会经济发展受到限制。同时，大部分边远海岛地区资源单一，再加上开发利用粗放，自身经济发展能力不足，导致其基础设施薄弱，社会事业滞后，人口外流现象日趋严重。长此下去对国家海洋权益维护、海防安全以及海岛地区社会经济持续发展十分不利。

近年来国家日益重视海岛保护、开发、建设与管理工作，2010年施行了《中华人民共和国海岛保护法》，2012年实施了《全国海岛保护规划》，同时近年逐渐加大对海岛地区基础设施建设的支持力度，边远海岛经济社会发展落后的局面正在逐渐缓解，但形势依然比较严峻。《中华人民共和国国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》明确提出要“扶持边远海岛发展”，因此加强边远海岛的有效管理是我国当前的重要任务。

边远海岛能否得到有效管理是世界海岛国家和地区面临的共同问题。日本是一个典型的岛屿国家，除本州、北海道、四国、九州和冲绳本岛外的岛屿被称为离岛，在离岛管理制度的建立和运行方面具有丰富的经验，可为我国提供有益的借鉴。

1 日本离岛基本情况

日本共有海岛6852个，其中离岛数量为6847个，离岛占日本海岛总数的99.9%。离岛面积总计5206km2，占日本国土总面积的1.38%。其中有人离岛418个，人口38.7万人，占日本总人口的0.3%[10]。

近年来，由于远离本岛，位置偏僻，平地较少以及部分生活航线废止，班船次数减少等原因，日本离岛社会环境十分恶劣。2010年日本离岛人口相比于2000年减少了16%，与日本全国人口增加的趋势形成鲜明对比，与日本国内其他条件恶劣地区相比形势也比较严峻，日本国内其他条件恶劣地区人口减少的比例仅为12%。由于人口减少的主要原因是年轻人外流，所以离岛人口老龄化现象日趋严重，2005年65岁以上老年人的比例高达33%，相比于2000年上升了4%，而全国65岁以上老年人的比例仅有20%。特别是接近本土的离岛地区，人口减少率和65岁以上老年人比率更高[10，12，13]。

由于离岛社会环境十分恶劣，伴随离岛人口的减少，农业、水产业、旅游业等传统产业发展呈现逐渐下滑的趋势，产业基础受到严重影响，维持离岛自身经济发展的能力逐渐消弱。据统计，日本离岛的农林水产业产值1990年达到高峰4057亿日元，随后逐渐减少，2008年产值仅为1883亿日元。游客数量自1965年以来呈现波动中逐步减少的趋势，1975年最高达到1274.7万人，而2008年则减少到709.5万人，减少了44%[10-13]。

2 日本离岛管理的主要制度

随着离岛地区人口的减少和老龄化的加剧，日本政府对有人离岛可能成为无人离岛的担心也随之增加。日本政府为消除由于产业基础及生活环境导致的离岛与本岛的地区差异，防止无人离岛增加和有人离岛人口锐减，促进离岛定居人数增加，采取了如下措施：

2.1 制定海洋开发战略计划

日本政府近年来先后制定了海洋开发战略计划、《日本与海洋：21世纪海洋政策建议书》、《日本海洋政策大纲》、《海洋基本计划建议》等。同时，2007年颁布《海洋基本法》，宣布从三个方面促进“新海洋立国战略”，其中包括为圈占专属经济区及大陆架，对基点海岛进行调查、测量、制图及“保全”[1]。2008年3月依据《海洋基本法》制定了《海洋基本计划》，对保护开发离岛做出了规定[2]。这些战略计划都成为日本离岛开发与管理的重要依据。

2.2 出台离岛振兴开发相关法律

日本国内陆地资源狭小，多山地和丘陵。这种地理条件决定了日本必须重视海岛的开发利用，尤其是离岛的振兴[3]。因此，为改善离岛基础设施条件，促进产业发展，振兴离岛，日本政府早于1953年出台了《离岛振兴法》，随即制定了《离岛振兴法实施令》，明确要求制定离岛振兴计划。振兴计划的实施经费，每年度在国家财政允许的范围内，必须列入相应的预算计划，给予具体振兴内容一定比例的资金支持。并将75个区域指定为离岛振兴对策实施区域。其中，254个岛屿为有人岛，人口约39万。根据各地区离岛的现实需求，振兴内容应包括道路、机场、通讯、林地、农地、电力、教育、文化娱乐、医疗、土地保持等设施的整治和建设等。为了促进特定离岛地区的振兴，还出台了《冲绳振兴特别措施法》、《奄美群岛振兴开发特别措施法》、《小笠原诸岛振兴开发特别措施法》等法律[4]。同时，根据不同阶段离岛面临的不同问题，及时进行振兴法律的修订[5]。

2.3 制定《离岛振兴对策实施区域的基本方针》

日本国土交通省主要负责针对包括离岛及沿岸海域在内的整个海洋的规划的制定及开发、利用和保护[3]。依据2012年修订的《离岛振兴法》的要求，落实振兴计划，具体考虑每个离岛的实际情况，以便采取提高离岛地区活力的措施，国土交通省、农林水产省、经济产业省、环境省制定了《离岛振兴对策实施区域的基本方针》，明确了国家援助的思路和离岛振兴的基本事项。具体包括：1）完善航空线、机场、道路等交通设施及通信设施，降低人员往来及物资流通（包括废弃物的搬运等）所需费用；2）建设和完善渔港、林地、农地、电力设施；3）增加就业机会，开发职业潜能；4）搞好生活环境（包括减少废弃物并妥善处理）；5）确保有关医疗保障；6）确保医疗护理服务；7）增进老年人和其它福利；8）教育与文化振兴；9）旅游发展；10）促进国内与国外的地区交流；11）保护再生自然环境；12）可再生能源的利用及其它能源政策；13）防止水灾、风灾、震灾（包括由地震引发海啸造成的灾害）等灾害；14）保护和培养振兴离岛所需人才[14]。

2.4 颁布和研究起草特殊离岛相关法案

为维护日本专属经济区的权益，2010年4月和5月，日本众参两院相继通过了《低潮线保全和基地设施整备法案》，明确保护与专属经济区有关的重要离岛的据点建设[6，7]。为推进无人国境离岛的妥善管理，2012年，日本政府研究起草《无人国境离岛管理法案》和《特定国境离岛保护振兴特别措施法案》。《无人国境离岛管理法案》明确界定无人国境离岛的范围，规定无人国境离岛的土地调查制定，规定无人国境离岛管理的措施，包括无人国境离岛土地征用的管理[15]。同时，相比于日本国内其他离岛，无人国境离岛振兴将给予特殊的考虑。《特定国境离岛保护振兴特别措施法案》目的是为振兴和保护特定国境离岛地区而采取财政方面的特殊措施等[16]。

3 我国边远海岛管理现状与存在问题

边远海岛是我国国土的重要组成部分。近年来，国家逐渐加强海岛的开发、建设、保护与管理，但是针对边远海岛的管理政策很少。2012年4月经国务院批准发布实施的《全国海岛保护规划》中设置了边远海岛开发利用的重点工程，目的是加快边远海岛渔业、旅游业等特色产业的发展，改善基础设施和社会事业发展滞后的局面，提高政府公共服务能力。同年，中央财政设立了“中央海岛保护专项资金”，使用方向之一是扶持边远海岛发展。2013年专项资金支持了部分边远海岛的保护与基础设施建设。而且我国已出台大量扶贫、兴边富民、西部大开发等多项支持老少边穷地区的政策，但基本没有覆盖到边远海岛地区，有些即使覆盖到部分边远海岛地区，在政策实际执行过程中，很少惠及到边远海岛。由于缺乏有效扶持，目前我国边远海岛发展与管理存在以下突出问题：

3.1 边远海岛发展缺少规划

目前，边远海岛的开发和建设都是依托当地的社会经济发展总体规划，但通常边远海岛的社会经济发展又不能成为省级或市级政府开发和建设的重点，有些边远海岛甚至不能成为县级政府开发和建设的重点，致使其发展总体上缺乏系统的专项规划引导。

由于边远海岛数量多、分布广，个体基本情况千差万别。边远海岛发展规划的编制需要掌握其详细的情况。我国于20世纪80～90年代，开展了全国海岛资源调查，这一次调查的资料已经比较陈旧，涉及到的海岛人口、产业、基础设施和公共服务方面的数据发生了很大变化。21世纪初依托“我国近海海洋资源综合调查与评价专项”开展的海岛调查，重点在于环境和资源的调查。此外，还有一些其他调查专项，没有全部覆盖海岛地区。目前，边远海岛发展的详细情况掌握不足，是制约边远海岛规划编制的重要因素。

3.2 边远海岛基础设施薄弱

海岛地区由于远离大陆、交通不便、淡水资源短缺等原因，海岛居民吃水难、行路难、出航难、避风难和电力不足、通讯不畅等问题比较严重[8]。同时海岛分布分散，有限的自然资源和公共资源又不能共享，导致海岛地区基础设施薄弱，公共服务能力严重不足，抵御频发的自然灾害能力差。据统计，我国有居民海岛中仅有1/3开通了交通船，约1/2没有固定淡水供应，绝大多数海岛无垃圾处理设施，还有部分海岛无电网供电。

3.3 边远海岛产业发展滞后

边远海岛周边拥有大面积的海域，渔业是其传统产业。同时，岛海相间，各种海蚀地貌、沙滩等旅游资源丰富，有些海岛还具有人类历史活动遗迹，旅游资源丰富。近年来，旅游业逐渐得到发展。但总体上渔业发展粗放，旅游业发展未能充分带动其他产业发展，产业发展滞后。除普陀山、湄洲岛、鼓浪屿等海岛旅游业发展较好、资源充分利用外，大部分海岛旅游的发展停留在观光层面，丰富的旅游资源还未充分挖掘，旅游产品满足不了游客的多样化需求。

3.4 边远海岛人口流失严重

现阶段我国边远海岛居民生活水平普遍偏低，边远海岛发展空间有限，居民留岛生活的意愿普遍偏低。大部分，特别是面积较小的边远海岛普遍存在人口流失严重的问题。目前，留在海岛上的多是老年人和儿童，年轻人大多数都外出打工和创业。有些海岛上儿童也跟随父母离开海岛去陆地的学校求学，岛上仅剩下老年人。

4 日本离岛管理对我国边远海岛管理的借鉴和启示

边远海岛对于维护国家海洋权益和促进海岛地区社会经济发展具有重要意义。“他山之石，可以攻玉”。日本离岛管理的经验，将为我国边远海岛管理和开发利用提供有益的借鉴。

（1） 开展边远海岛详细调查和分析

日本离岛振兴基本方针的制定，基于详细的离岛调查和分析，包括人口数量、老龄者数量、交通、通讯、学校、医疗、财政扶持、产业发展等多项内容。我国加强边远海岛管理，重要的基础之一是掌握边远海岛的现状、存在问题和面临的迫切需求。只有掌握了实际情况，才能为边远海岛扶持计划制定、国家扶持政策制定等提供基础。建议针对每一个边远海岛开展主要资源和自然环境、基础设施、社会事业、产业发展、财政收支等方面调查，并与沿海地区和近岸海岛地区进行对比分析，开展专题研究，查找边远海岛存在的问题。

（2） 制定边远海岛扶持计划并进行适时调整

边远海岛广布于我国管辖海域上，不仅数量多、分布广，而且个体差异很大，扶持重点和时间安排、扶持力度应有所差异。因此，扶持边远海岛发展，必须要有详细的扶持计划。建议在调查和分析的基础上，制定一定时期的扶持计划，明确扶持海岛、扶持重点区域和重点内容、扶持的时间安排等。扶持计划的制定，可参照日本《离岛振兴法》、《离岛振兴对策实施区域的基本方针》等有关法律制度。

日本为了对离岛振兴计划的进度及根据该计划开展的工作进行评价，都道府县定期对离岛振兴计划进行跟踪调查，然后再由国家将调查结果加以汇总。在掌握新情况的同时，由国家及各都道府县加以公布和不断调整扶持计划。我国扶持边远海岛计划实施过程中，可借鉴日本政府的经验，开展扶持情况的动态跟踪和调查，不断地进行总结和分析，适时调整扶持重点、扶持内容和扶持计划，以期更好地促进边远海岛地区经济社会持续发展。

（3） 建立边远海岛基础设施建设的扶持机制

边远海岛地区经济发展滞后，自身财政能力有限，发展不能完全依靠海岛地区，需要国家和地方政府的支持。建立适宜我国实际情况的扶持机制、明确国家扶持经费比例等非常重要。日本政府对于振兴计划中的主要内容，在相关法规中都明确了详细的政府担负比例。例如，港湾法中规定：避难港的水域设施或外围设施的修筑，若修筑事业的主体是港湾管理者或者国家，国家担负的比例为95%。

（4）制定鼓励边远海岛定居的有关政策

居民在边远海岛地区居住生活，是当前维护海洋权益和促进海岛地区持续发展的有效方式。国际上已有案例：在韩日独岛/竹岛争端中，两国进行了一场户籍迁入大战。1990年韩国展开“独岛户籍迁入运动”，结果有2000多人的户籍迁到了独岛，尽管在独岛实际居住的韩国居民仅有3人。而争执对手日本则在2005年5月首次将26名日本人的籍贯设为竹岛，2012年2月，日本岛根县又办理了69名日本公民籍贯迁往竹岛的手续[9]。在国际实践中，对海岛居民进行有效管理是维护国家主权的重要方式。

依靠边远海岛的兴旺和繁荣留住居民需要一个长期的过程，政府出于公共管理和公共利益的目的，需要短期内进行调控。制定鼓励边远海岛定居的有关政策，鼓励边远海岛居民守岛、护岛，如驻岛补贴政策、不同于大陆地区的医疗政策、教育政策、生育政策等。对于有意在边远海岛地区发展的企业，户籍管理有关的资源配置机关、行业主管部门等应通过税收、土地、房地产价格、优惠政策等等经济杠杆来适当调节，同时有关部门应当放开入户边远海岛的条件，增加流向边远海岛的人口数量。

（5） 加强扶持渔业、旅游业等特色产业发展

在国家积极扶持的同时，边远海岛地区也需要通过自身经济的发展而发展。因此，扶持其特色产业、壮大经济非常必要。渔业是边远海岛地区的传统产业。应积极扶持推动渔业经济的发展，优化渔业经济结构，引导合理的海水养殖和水产品深加工，鼓励发展远洋捕捞，推广建设海洋牧场。除此之外，借助国家海洋局、国家旅游局联合推动海洋旅游发展的有利契机，引导和扶持边远海岛地区充分挖掘旅游资源优势，推动海岛旅游示范区建设，打造边远海岛特色景区，建设海洋公园，带动旅游业发展，使其尽快成为边远海岛地区经济发展的重要产业。

（6） 重视无居民的边远海岛振兴

无居民海岛是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛。这些无居民的边远海岛对于国家权益维护和促进海岛地区发展与有居民的边远海岛同等重要，由于其自身条件比有居民的边远海岛更差，在边远海岛振兴计划的制定中应该更加重视。同时，应当制定特别的管理措施加以有效管理，如设立权属标志、灯塔、气象观测等公益设施，并定期巡视检查。

5 结论

离岛是日本国土的重要组成部分。近年来，日本离岛人口数量减少、老龄化现象突出，农林水产业、旅游业等传统产业逐渐下滑，这将对日本利用海洋资源、传承多元文化、保护自然环境等方面产生不利影响。为此，日本采取了多种措施振兴离岛，包括制定海洋开发战略计划，制定并适时修订《离岛振兴法》等离岛振兴开发相关法律，制定《离岛振兴对策实施区域的基本方针》等，这些措施对于日本离岛振兴发挥了重要的作用。

我国边远海岛发展与管理面临着缺少发展规划、基础设施薄弱、产业发展滞后、人口流失严重等突出问题。我国可以借鉴日本离岛管理经验，加强我国边远海岛管理，开展边远海岛详细调查和分析，制定并适时调整边远海岛扶持计划，建立边远海岛扶持机制，出台鼓励边远海岛定居的有关政策，扶持渔业和旅游业等特色产业发展，重视无居民的边远海岛振兴。

参考文献：

[1] 李秀石. 日本新海洋战略凸显扩张野心[J]. 人民论坛，2012（28）：24.

[2] 段延志，冯梁. 日本海洋安全战略：历史演变与现实影响[J]. 世界经济与政治论坛，2011（1）：69-81.

[3] 哈斯. 中日海岛生态环境保护法律制度比较研究[D]. 大连：大连海事大学，2011.

[4] 齐连明，张祥国，李晓冬. 国内外海岛保护与利用政策比较研究[M]. 北京：海洋出版社，2013：23.

[5] 邵桂兰，王飞，李晨. 我国偏僻海岛战略性开发利用研究[J]. 全国商情，2011（15）：3-4.

[6] 杨洁，黄硕琳. 日本海洋立法新发展及其对我国的影响[J]. 上海海洋大学学报，2012（2）：265-270.

[7] 李秀石. 日本“离岛”立法对中日关系的影响与挑战[J]. 日本学刊，2011（4）：101-114.

[8] 陆剑宝，梁琦，郑伟仪. 动态管理视角的我国海岛资源开发与生态保护[J]. 经济问题探索，2011（10）：112-117.

[9] 三沙代表团建议：实行特殊户籍政策宣示主权[EB/OL]. http：//news.ifeng.com/gundong/detail_2013_01/31/2

1792279_0.shtml.

[10] 国土交通省都市·地域整備局離島振興課. 離島振興計画フォローアップ（最終報告）[EB/OL]. http：//www.mlit.

go.jp/common/000143935.pdf.

[11] 2010離島統計年報[EB/OL]. http：//warp.ndl.go.jp/info：ndljp/pid/8091589/www.mlit.go.jp/kokudoseisa

ku/chirit/.

[12] 国土交通省国土政策局離島振興課. 離島の現状について[EB/OL]. http：//www.mlit.go.jp/common/000190753.pdf.

[13] 国土交通省国土政策局離島振興課. 離島の現状[EB/OL]. http：//www.mlit.go.jp/common/000228919.pdf.

[14] 離島振興対策実施地域の振興を図るための基本方針[EB/OL]. http：//www.mlit.go.jp/common/000993083.pdf.

[15] 無人国境離島の適切な管理の推進に関する法律案[EB/OL]. http：//www.sangiin.go.jp/japanese/joho1/kousei/gian/180/pdf/t071800251800.pdf.

[16] 特定国境離島地域の保全及び振興に関する特別措置法案[EB/OL]. http：//www.sangiin.go.jp/japanese/joho

1/kousei/gian/181/pdf/t071810021810.pdf.

Island Management System of Japan and its Reference to China

WU Shan-shan1，2， ZHANG Feng-cheng2

（1.School of Urban and Environmental Science， Liaoning Normal University， Dalian 116029， China； 2.National Ocean Technology Center， Tianjin 300112， China）

Abstract： Remote islands are of great significance for safeguarding national maritime rights and interests and promoting the socio-economic development of island areas. The development and management of remote islands in China is facing with such issues as lack of development plan， weak infrastructure， backward industry development， serious loss of population，so it is urgent to strengthen the development and management of remote islands. The management of the Japanese islands can provide practical references for China. This article describes the phenomenon of depopulation and ageing， and the declining trends in traditional industries such as agriculture， forestry， aquaculture and tourism in Japanese islands. This article analyzes the management system and measures to revitalize remote islands by Japan， and puts forward some suggestions of remote island mangement in China， such as conducting investigation and analysis of the status of islands， developing support plans with timely adjustment in islands， establishing support mechanism， encouraging inhabitation， strengthening the dynamic tracking survey of situation of support，supporting the development of such characteristic industries as fishing and tourism etc， and attaching importance to the development of uninhabited islands. We hope it could show some practical significance in the mangement of remote islands in China.

Key words： island management； Japan； reference