西非海洋渔业资源非法捕捞现状和对策

符跃鑫　张振克　任则沛　陈影影　蒋大亮

摘 要：海洋渔业（尤其是小型海洋渔业）为世界各地的沿海居民提供了重要的食物来源、就业、经济收入。西非临近海域是世界上海洋渔业资源最丰富的地区之一，在西非沿海地区数百万居民以捕鱼为生，然而，西非众多捕鱼区却是最贫穷的地区。在全球化不断推进的今天，非法捕捞已严重威胁到海洋生态系统安全。西非临近海域的非法捕捞问题尤为严峻。在整合相关文献资料的基础上，分析了非法捕捞的主要影响，并对西非地区的非法捕捞现状和问题进行了讨论，认为部分欧盟国家是非洲西部海洋渔业资源主要非法捕捞者，西方学者认为中国是西非地区主要的非法捕捞者是不符合事实的。非法捕捞的根本原因是持续的鱼类需求和捕捞活动缺乏控制。基于以上分析，提出了西非非法捕捞的应对措施，以期有助于解决西非非法捕捞问题。

关键词：非法捕捞；西非；海洋渔业；欧盟；对策

中图分类号：S957 文献标识码：A

海洋渔业为世界各地的人们提供了重要的食物来源、就业机会，既能促进区域经济的发展，也是国家重要的财政以及外汇收入来源。随着全球化不断推进，非法捕捞已经成为一个严峻的国际化问题，严重威胁到海洋生态系统安全，备受关注。西非临近海域是世界上海洋渔业资源最丰富的地区之一，众多居民严重依赖渔业为生[1]。渔业一方面是西非国家和地区的主要经济增长动力，另一方面，非法捕捞造成西非地区长年贫穷[2]，该地区成为最贫穷的沿海地区，非法捕捞水平高达40%，为世界第一[3]。2013年国外学者在《nature》撰文指出中国是西非非法捕捞的主要国家，给非洲渔业资源保护和生态系统带来巨大的冲击[4]。也有学者提出反驳意见[5]。到底是谁在西非海域从事非法捕捞？本文将在回顾海洋渔业非法捕捞影响的基础上，根据联合国粮食及农业组织（Food and Agriculture Organization，简称FAO）及其他相关机构的研究数据，对西非海域的非法捕捞进行分析。

1 非法捕捞的概念

非法捕捞伴随渔业捕捞而生，是指违反保护水产资源法规，或在未获得授权下，在禁渔区、禁渔期或者他国专属经济区使用禁用工具、方法捕捞水产品的行为[6]。非法捕捞主要包括“非法、未报告、未经规范”的捕捞（简称IUU fishing），即非法捕鱼（illegal fishing）、未报告的捕捞（unreported fishing）和未经规范的捕捞（unregulated fishing）[7]。

1997年，南极海洋生物资源保护委员会第一次正式提出IUU捕捞的概念。2001年3月，FAO的渔业委员会通过了“预防、阻止与消除非法、未报告以及未受规范渔业的国际行动计划”（IPOA-IUU），针对IUU渔业作了明确的定义[8]。非法捕鱼主要有：（1）船只未经当地政府机构的允许、或违反当地相关法律法规而私自捕鱼的行为；（2）在禁止捕捞的地区进行捕鱼行为；（3）在未获得允许下跨越国界的捕捞行为等。未报告捕捞行为包括：（1）未向当地政府机关报告或误报且违反国家法律法规的捕捞行为；（2）未向相关渔业部门报告或误报其捕捞情况且违反上报程序的捕捞行为。未经规范的捕捞行为包括：（1）无国籍或没有加入该区域渔业共管组织的船只捕捞行为；（2）捕捞违背渔业组织的保护渔业资源可持续利用的捕捞行为。在一个国家的管理海域，存在无证捕捞（偷渔）、未报告捕捞、各种形式的未经许可的捕捞行为；国家内海以外地区则主要存在不遵守区域性渔业管理组织（RFMO）法律法规的捕捞行为[7]。

2 海洋渔业非法捕捞的影响

非法捕捞是一个全球性问题，会造成直接的或间接的经济损失，对环境以及社会经济产生影响等。绝大部分国家或地区对非法捕捞不够重视，也没有采取有效控制措施。全球一半以上的捕鱼国家在运用FAO与渔业相关的法律法规执法过程中并未取得很大成效。仅有1/4的国家或地区勉强合格。此外，在基于保护生态系统的前提下实现对非法捕捞的控制，同样有超过半数的国家未能达到标准[9]。全球非法捕捞量高达2600万吨，经济损失超过230亿美元[6]。尤其是发展中国家，非法捕捞问题十分严峻。非法捕捞问题最为突出的地区是西非，该地区非法捕捞占总捕捞量的40%，在一些国家，如几内亚，非法捕捞船只远多于合法捕捞船只[3]。

2.1 直接经济损失

作为一种经济活动，非法捕捞直接导致国民生产总值的降低，渔业相关税收减少，MRAG组织估计全球每年非法捕捞量相当于11～26百万吨渔获量，占全世界渔业产量的10%～22%，危及2.6亿个与海洋渔业相关的就业岗位[7]，合法捕捞者也面临严重的捕捞减产问题，严重影响其收入水平，威胁到西非地区的食物安全与居民生计。在依赖捕鱼来满足国内鱼类消费需求以及渔产品对外出口占国民经济比重大的西非国家，这一问题表现得更为突出。2010年因非法捕捞造成西非渔业委员会（CSRP）成员国直接经济损失达8200万美元。如毛里塔尼亚水域发现704艘非法捕捞渔船，捕获量高达1.3万吨，价值1400万美元，致使合法捕捞者损失达140万美元[1]。

2.2 间接经济损失

间接经济损失主要包括渔业收入的减少、失业人员增多，以及一些其他产业链的供需脱节等问题。一方面，渔网、船只、相关设备需求量将会减少；另一方面，与渔业相关的产业如水产品加工、市场运输等产业也将失去活力。在西非海域，因无证捕捞和非法捕捞（主要包括捕捞未成年的鱼苗、从禁止捕捞区捕鱼，或者是通过工业船只拖网等）造成了鱼类总量的锐减，且非法捕捞幼鱼现象普遍存在。虽然很难准确计算出非法捕捞所造成的间接经济损失，但是越来越多的报道和政府文件指出，非法捕捞在西非地区造成的间接经济损失越来越大，产生的社会负面效应不断增多。

2.3 生态环境影响

非法捕捞对海洋生态系统造成不可估量的影响。首先，非法捕捞致使海洋鱼类数量骤减。在2007年对中大西洋东部53种底栖物种的32种进行评估，高达60%的鱼类被非法捕捞，而同期欧盟地区为30%，全球其他地区的捕捞水平相对来说也低很多[10]。其次，非法捕捞对其他海洋哺乳动物和海鸟等野生物种以及水域生态系统造成不利影响。使用禁用的捕鱼工具或在保护区捕捞造成鱼类栖息环境的破坏，将对一些濒危的物种如海龟、鲨鱼、信天翁、海洋哺乳动物等造成威胁[7]。总的来说，水体生产力、生物多样性以及生态系统的自我修复能力都将降低，进而导致整个海洋生态坏境遭受破坏。

2.4 社会影响

非法捕捞带来的环境影响以及生产水平的下降导致渔业捕获量的降低，居民生活水平下降，严重影响地区粮食安全。这对西非沿海地区依赖捕鱼为生的小型捕捞者或捕捞团体来说是致命的打击，当地渔民和非法捕捞团体之间的直接冲突非常常见。冲突导致渔民死伤，紧随而来的是经济落后、社会动荡，如几内亚、塞拉利昂和利比里亚在20世纪90年代因非法捕捞问题造成严重的流血冲突，进入21世纪，因非法捕捞造成的区域冲突常有发生。据计算，非法捕捞船只取代合法捕捞船只后，每只船的捕鱼量将减少3吨，价值3256美元。虽然这在绝对量上不算大，但占到合法捕捞者收入的15%，对小型捕捞者来说意义非凡[1]。

3 西非的非法捕捞情况

西非是指非洲西部地区。东至乍得湖，西濒大西洋，南濒几内亚湾，北为撒哈拉沙漠，通常包括西撒哈拉、毛里塔尼亚、塞内加尔、冈比亚、马里、布基纳法索、几内亚、几内亚比绍、佛得角、塞拉利昂、利比里亚、科特迪瓦、加纳、多哥、贝宁、尼日尔、尼日利亚等17个国家。该地区海洋渔业资源丰富，海洋渔业是众多西非国家国民经济的重要组成部分。

据欧盟委员会估算，世界19%的发展中国家蛋白质的摄取来源于鱼类。这一比例在最不发达国家超过了25%，在一些内陆地区（依靠捕捞淡水鱼类）的比例甚至高达100%。许多西非国家，咸、发酵、晒干的渔业产品多为传统食物的蛋白质来源。西非地区（几内亚比绍除外）人均鱼类消费远高于非洲平均水平（7公斤/年），一些国家如塞内加尔远远超过全球平均水平（16公斤/年）。西非地区对动物蛋白高度依赖海产品，塞内加尔为42%，冈比亚为54%，塞拉利昂高达63%（表1）。联合国粮农组织指出，西非地区的渔场为该地区的国内市场提供了高达80%的鱼类产品。西非地区众多国家渔业产值对国民经济的贡献大，据MRAG统计，塞内加尔2010年渔业产出值占国民生产总值（GNP）高达9.4%，其他西非海岸国家（毛里塔尼亚、几内亚、几内亚比绍等）渔业对GNP贡献为4%左右[1]。

3.1 西非非法捕捞现状

西非地区40%以上的捕捞属于非法捕捞，其非法捕捞水平为全球最高，非法捕捞严重危及沿海地区的粮食安全及居民生计[11]。从表2可以看出，就全球而言，90年代以来，10个地区非法捕捞水平下降，另外5个地区增长，研究估算损失总量占计算区域渔业捕获总量的13%～31%，平均水平为18%，价值5～11百万美元[6]。中大西洋东部地区非法捕捞所占渔业捕捞比重大，且呈现稳定增长趋势，该地区国家众多，渔业管理常年处于混乱无序状态，如几内亚、塞拉利昂和利比里亚在20世纪90年代因非法捕捞问题造成严重的流血冲突。以上国家非法捕捞问题近年来并没有得到改善。根据2005年英国海洋资源评估组保守估算，非洲每年鱼类非法捕捞量超过10亿美元[11]。西非沿海地区的非法捕捞问题最为严重。以塞内加尔为例，该国海洋专属经济区国外渔船捕捞量占国内捕捞量的一半还多，其沿海地区每年非法捕捞量高达30～56万吨，致使塞内加尔每年经济损失达300万美元[12]。由表3可以看出，西非地区非法捕捞水平普遍较高，其中几内亚高达102%，几内亚比绍和塞拉利昂的非法捕捞水平分别为41%和35%。

3.2 欧盟过度捕捞殃及非洲渔业

国外船只在西非海域的捕捞由来已久，西非是西方尤其是欧盟国家传统的海洋渔业捕捞区，欧洲的船只占据了主要份额[13]。西方学者曾撰文指出西非海域是欧盟的“鱼篮子”[14]，欧盟在非洲也进行着大量的非法和过度捕捞行为[5，13]。当前，欧盟境内食用鱼类60%为进口，欧盟地区80%以上的渔业资源被过度捕捞，远高于全球28%的平均水平[15]。过剩的渔业捕捞能力使得欧盟将视线转向其他海域，其船队每年从欧盟以外水域捕捞大约120万吨，占其捕捞总量的1/4。持有欧盟执照的渔船每年从毛里塔尼亚附近水域中捕捞约23.5万吨鱼产品，在塞拉利昂、加纳、几内亚比绍等水域的捕鱼量也在几十万吨以上[16]。

2010年2月24日至4月1日，绿色和平组织的北极日出号船在毛里塔尼亚和塞内加尔之间的水域航行调查，绿色和平组织一共发现了126艘渔船（不包括独木舟）和4个冷藏集装箱鱼运货船（冷藏船舶通常用于运输鱼产品）。其中有93艘已有记录的外国船只中，61艘来自欧盟（表4）。发现26艘拖网渔船，而当地的渔船仅仅是几十艘独木舟[16]。

为保护欧盟海域稀少的鱼类资源，欧盟委员会等通过了一系列的决议，严格控制欧洲海域鳕鱼、鲭鱼、鲱鱼等鱼种的捕捞配额，而作为全球最大的鱼产品消费市场之一，为保证消费供给，被削减的份额通过增加进口量来实现。欧盟国家对沿海渔业资源捕捞有很严格的法规，包括海域的划分，渔轮类型及大小尺寸，捕鱼方式和能力，渔网网眼孔径大小，每艘渔轮都有严格的捕捞配额。欧盟的捕捞渔船规模大，大型拖船每艘都超过100米长，拖网达700多米长、50米宽，一天作业能捕捞250吨鱼，几乎可将附近海域清空。西非国家的捕鱼业虽有所发展，但传统捕鱼方式在渔业中仍占很大比重，面对欧盟大型拖船，非洲渔民的小船根本不是对手。欧盟渔船的过度捕捞已经严重威胁到西非沿海地区居民的生活，塞内加尔、毛里塔尼亚和加纳沿岸的居民生活因此越来越艰难。这种状况持续下去，西非沿岸靠海吃饭的数百万人将面临绝境。虽然欧盟与七个西非国家成立了所谓的渔业合作协议（FPAs），其中包括佛得角、科特迪瓦、加蓬、几内亚、几内亚比绍、毛里塔尼亚、圣多美和普林西比[16]。欧盟与塞内加尔在2006年也达成了渔业合作协议（FPAs），但这使塞内加尔的渔业产量停滞不前，并且其渔业资源总量减少。对西非海域的鲨鱼、蝠鲼、海龟等的过度捕捞成为主要问题，也导致海洋物种的急剧下降[17]。然而，不论从经济上还是社会上来看，欧盟通过的一系列控制消除非法捕捞的协议却没有对西非的非法捕捞的现状产生效果[18-19]。

3.3 中国在西非的远洋捕捞量存在被“高估”的现象

1963年，邵增彬在《国外水产》发表篇幅达11页的编译文献“非洲渔业简况”，系统专门介绍非洲渔业，指出发达国家在西非的捕捞长期以来占据了当地渔业的主导地位[20]。中国的远洋捕捞开始比较晚，1985年中国水产总公司13条渔船赴西非开展远洋捕捞，揭开了中国远洋捕捞的序幕，但长期以来中国远洋捕捞船动力小、捕捞技术落后、捕获量远远低于西方发达国家。在西非远洋捕捞的亚洲国家中，二十世纪50～60年代日本在该海域捕捞，70年代韩国占主导地位在西非海域捕捞；而西非海域是欧洲和前苏联国家传统的重要捕捞区。中国远洋捕捞起步晚、发展缓慢，远洋捕捞装备和技术与发达国家有较大差距。虽然进入21世纪，中国在非洲的渔业捕捞规模和捕获量有明显的增加，但据农业部渔业局统计，2012年远洋渔业捕获总量为122.3万吨，市值2.7亿美元[21]。而西方学者估算的中国在西非地区捕捞量竟高达290万吨，总额为71.5亿美元[4]是与事实不符的。此外，中国与西非地区（如毛里塔尼亚、几内亚比绍、塞拉利昂等）的渔业合作不同于欧盟地区的渔业协议（欧盟国家提供一定的资金，与西非国家签订具有捕捞年限的协议来获取捕捞许可），主要采取的是投资合作方式，这有利于西非地区的发展，可以解决部分就业、提高基础设施建设，从而促进当地渔业水平的提高。

4 解决西非非法捕捞的对策

早在1992年，联合国环境与发展大会（UNCED）通过的《21世纪议程》就已经制定了关于保护海洋生物资源的蓝图，针对公海存在的非法捕捞问题，提出应该制定并完善相关海洋保护法，加强国际之间的合作[22]。2002年在罗马召开的联合国粮农组织年会上，粮农组织的官员呼吁加强国际合作，打击非法捕捞。联合国千年生态系统评估的系列报告认为非法捕捞对全球海洋生态系统而言是一个巨大的打击，强调解决全球非法捕捞问题刻不容缓。当前看来，非法捕捞非常有利可图。而非法捕捞的根本原因是持续的鱼类需求和船旗国对捕鱼活动缺乏控制[7]。在理想的情况下，船旗国对渔船进行全面和有效的控制将会大大减少IUU捕鱼活动。然而，一些船旗国在给予船只悬挂其国旗之后，并没有按照国际法的要求履行监督和管理这些渔船的责任。此外，一些国家没有向悬挂其国旗的渔船提供适当捕捞授权。这种缺乏监督和捕捞授权的情况导致这些从事IUU捕鱼的船只逍遥法外。打击此类活动的首要措施是使非法捕捞无利可图[23]。因此在分析了西非地区存在的非法捕捞问题基础上，可以采取一系列可行的措施打击非法捕捞行为。

4.1 加强监控与管理，推进西非各国之间的合作

西非各国政府应该提高其监控、管理水平。首先，可以建立能维护海洋安全的海军和海岸警卫队，加强海洋巡逻；其次，西非各国还需要投资训练执法人员，建立相关调查程序和机构，依据其渔业政策和国际条约制定各种规则。而管理监控的关键是加强西非各国合作、提供有效的执法培训等。制订相关的协议和政策法规，联合打击非法捕捞行动，获得财政和法律支持，使其能够适用于整个西非海域。另外，可在已有西非区域组织的基础上，继续推进“非洲发展新伙伴计划”，成立针对不同区域的特别工作小组，并与其他组织如利比里亚的渔业管理（BNF），西非地区渔业项目（WARFP），中央几内亚湾项目（FCWC）等合作，加大对非法捕捞活动的打击力度。

4.2 改变非法捕捞的利润和成本

西非地区经济发展水平普遍较低，而渔业是国民经济的重要组成部分，一方面，西非各国政府应对合法捕捞者降低税率，通过提高其总收益、增加补贴、减少总成本等途径来提高合法渔民的利润；对从事非法捕捞的渔民，则可以通过增加其从事非法捕捞的成本或违规罚款的数额才能起到减少非法捕捞活动的作用。另外，调动渔民积极配合管理，树立遵守各方面规章典范，给予提供有效证明其他渔船违规违法证据的渔民以适当的奖励，调动渔民积极参与到渔政执法活动中，这可以在一定程度上减少不公平竞争，从而在一定程度上减少非法捕捞。

非法捕捞的鱼类进入市场才会获得收益，因此，作为世界上最大的鱼类消费市场，欧盟等地区应该加大对进口鱼类的来源的监管，使得非法捕捞者无利可图，只有海洋渔业产品验证为合法船旗国主管或出口状态可以从欧盟进口或出口。此外，应充分发挥欧盟委员会、联合国粮农组织等的作用，严格控制非法捕捞的产品进入市场。

4.3 完善船只许可证制度，加大执法投入

监控渔业捕捞行为是减少非法捕捞的有效措施[24]，西非各国应禁止其船舶未经授权从事捕鱼活动。此外，通过记录拥有捕捞许可证者的捕鱼信息，做好整个西非地区渔船记录工作，建立共享的国际数据库，公布并逮捕非法捕捞者，对漏报和错报渔业捕捞量严厉打击，对国内或国际船只实行有效的许可证制度能够在一定程度上减少非法捕捞行为。针对谎报捕鱼船只，定时严格监控其渔船位置、渔船航向、捕获物成分（目标鱼与非目标鱼的比重）、渔区（或港口）出入情况等，加大处罚力度，实施严厉的处罚措施。

4.4 与欧盟建立新型渔业合作关系

由于漏报捕鱼数量及通胀等因素，欧盟与西非国家签署渔业捕捞协议是不公平的。西非国家应该积极与欧盟建立新的渔业合作关系。除捕鱼合作外，欧盟各国应鼓励各自的机构和企业，通过开展人员交流、渔船渔机和渔具修造、水产品加工、水产养殖、贸易等合作项目，发展渔业领域的经济和技术合作，此外，欧盟可向西非地区提供财政、技术和其他援助，从而提高西非各国的渔业管理水平。

5 结论与展望

西非非法捕捞是一个长期的历史性问题，该地区丰富的海洋渔业资源和落后的渔业管理水平以及外来非法捕捞者的长期存在，致使非法捕捞在短期内难以得到根除。以欧盟为主的西方国家是该地区主要的非法捕捞者，而西方学者对中国的抨击是荒谬的，自20世纪80年代开始远洋捕捞以来，中国在西非地区的捕捞相对欧盟国家来说微乎其微。非法捕捞对整个西非地区的经济发展、生态环境、社会稳定等都造成了深远的影响。

西非非法捕捞问题的解决需要依靠各方的积极参与，非洲各国还有很长的路要走。除了要建立能维护海洋安全的海军和海岸警卫队，投资训练执法人员、建立相关调查程序和机构以及依据其渔业政策和国际条约制定各种规则等具体措施外，还应该注重国家交流与国际合作，尤其是与欧盟各国之间的谈判，并充分发挥国际（区域）组织的作用，根除西非地区非法捕捞问题，实现西非地区的可持续发展。

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The Status and Countermeasures of Marine IUU Fishing in Western Africa

FU Yue-xin， ZHANG Zhen-ke， REN Ze-pei，

CHEN Ying-ying， JIANG Da-liang

（Research Center of Africa Studies， School of Geographic and Oceanographic Sciences， Nanjing University，Nanjing 210023， China ）

Abstract： Marine fisheries （in particular small-scale fisheries） provide a vital source of food， employment， and economic well-being for people throughout the world coastal areas. Western Africa has the richest marine fishy resource， several million households along the coast and also inland are critically dependent on fishing for their livelihoods. However， fishing communities are often characterized as being amongst “the poorest of the poor”. As the world becoming a little country， IUU fishing has threaten marine ecosystem security， especially the Western Africa area. On the basis of comprehensive study on the literature and information relating to the IUU fishing， the paper analyzed the mainly impacts of IUU fishing， and discussed the present situation of IUU fishing of Western Africa， Instead of China， many members of the EU（Europe Union） is the mainly countries of Western Africa IUU fishing.The underlying causes of IUU fishing are a continued demand for fish and a lack of control over fishing activities. A range of measures are needed to help combat IUU fishing.

Key words： IUU Fishing； Western Africa； marine fishery； EU； strategies