浅析我国国地税分立的弊端

闫胜利

摘要：我国国家税务局与地方税务局的分立始于1994年的分税制改革，经过20年的运行，尽管带来了一定好处，但其弊端也日益显现。因此，在分析当前国家税务局与地方税务局分立的弊端的基础上，结合我国具体实际，对我国国家税务局与地方税务局的重置与合并提出相应的构想。

关键词：国家税务局；地方税务局；弊端分析

中图分类号：F812.42文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）11-0112-02

一、分税制改革及其弊端

1994年，按照分权、分事、分利的原则我国开始了分税制改革，在分税制改革的框架下，税收征管体制也发生了巨大变化。按照分权、分征、分管的要求将税种划分为中央和地方两套税收体系，将税收收入划分为中央税、地方税、共享税。与之相适应，将原有的税收征管系统一分为二，由国家税务局负责中央税及共享税的征收，由地方税务局负责地方税的征收（赵云旗，2005）。

尽管我国1994年的分税制改革确保了中央财政收入的稳定，规范了政府间财政分配关系（刘薇，2009），但是，也应该看到在分税制财政体制下存在中央与地方围绕转移支付规模的博弈、地方政府之间的税收收入的竞争，甚至在国家税务局与地方税务局之间也存在抢夺税源的情况。

自分税制改革以来，国家税务局与地方税务局分立的弊端日益凸显。首先，国家税务局与地方税务局的分立使得征管成本迅速上升（赵云旗，2005）。其次，国家税务局与地方税务局矛盾尖锐，协调难度较大。就管理体制而言，国家税务局实行垂直领导，而地方税务局实行双重领导；国家税务局所征收的税收收入悉数上缴中央财政，而地方税务局所征收的税款上缴地方财政。二者代表的利益侧重点不同，导致其矛盾难以调和。另外，就当前即将全面推开的“营改增”而言，国家税务局与地方税务局的分立亦增加了改革的难度，这无疑给税制调整增加了机构设置的障碍。众所周知，营业税是地方税的主体税种，由地方税务局负责征收，而增值税属于共享税，由国家税务局征收。推行“营改增”势必会将部分税收征管权由地方税务局转移至国家税务局，而这对平素就已矛盾丛生的国、地税系统而言无疑是一个巨大挑战。最后，伴随国家税务局与地方税务局分立而来的问题是征税机构日益臃肿、职能交叉、人浮于事等现象比较普遍。尽管按照公民偏好理论，政府支出的扩大是公民偏好的表达方式之一，但是并不意味着公民赞同无谓的浪费公共财政资源（哈维 S 罗森，2005）。

二、一山容二虎的困境

（一）征税成本高昂

国家税务局与地方税务局的分立，毫无疑问会增加征税成本造成社会福利损失。本文将运用拉弗曲线以及现代经济学的均衡理论，分析因征税成本的改变对社会福利的影响。

图1

由拉弗曲线可知在OB区间内，征税成本的增加会提高税收收入（这里的税收成本指提高信息化水平、税务人员专业化素质等而非指机构的肆意扩张），而B点向右则是征税成本禁区。如果以发达国家1%的征税成本作为参照，我国5%的税收征管成本已经严重超出了最佳征税成本，即已经超过了图中的B点，意味着如果我国不提高纳税人的税负水平而只是增加征税投入，那么带来的只能是税收收入的下降。以下运用现代经济学的均衡理论分析因征税成本的提高对社会福利的影响。

图2图3

在未引入税收的情况下，不考虑其他因素，在简单的供求模型中供给曲线S与需求曲线D相交于E，此时均衡价格为P1均衡数量为Q1（如图2）。现假设对商品课以税率为t的从价税，则均衡价格变为P*（1+t），均衡数量减少为Q2。图中P2ABP3为政府得到的税收收入，而ABE则是政府征税所导致的福利损失。无论税收最终由消费者负担还是由生产者负担或者是二者共同负担，但是征税最终都会是社会总的福利水平下降，即产生“税收楔子”。引入税收因素的均衡原理主要阐述征税对社会福利的影响（这里的税收因素通常是从价税或者是从量税），这看似与税收成本无关，但是在我国因国家税务局与地方税务局分立导致税收成本上扬，而国家又必须保证税收收入增长的情况下，增加纳税人的实际税收负担成为了唯一的选择。即使得P4CDP5的面积必须大于P2ABP3，使得社会福利损失进一步扩大；原来的福利损失为ABE，现在扩大为CDE。然而，伴随征税成本的提高，迫使一部分纳税人选择偷、逃税，最终使得国家税收的管理工作陷入不断提高实际税负的怪圈。

（二）矛盾丛生，解决难度大

1.“中央军”与“地方军”的矛盾。在分税制财政管理体制下，国家税务局实行垂直领导，对中央负责代表中央利益，是典型的“中央军”。地方税务局实行双重领导以地方管理为主，对地方政府负责，主要代表地方政府利益，是标准的“地方军”。也正是因为二者代表的政府阶层不同，导致其矛盾重重、难于调和。

2.多重交叉，部分不同。在现行税收征管模式下，因国家税务局与地方税务局在部分税收征管权上划分不明晰，导致管户交叉、征税交叉以及税收稽查权交叉。在多重交叉的情况下，可能会导致部分纳税人受国家税务局与地方税务局的“夹板气”增加纳税人的遵从成本，使得纳税人产生对税务机关甚至整个政府的敌视，削弱政府的公信力，降低税法的严肃性。在征税交叉的情况下，为了部门利益迫使国家税务局与地方税务局抢夺税源，进行恶意竞争。在检查权交叉的情况下，对同一纳税人国家税务局与地方税务局均进行纳税检查，既会造成税收征管资源的浪费，又会降低税务机关的征管效率，使得纳税人产生厌倦心理，嘲笑税务机关的“多此一举”。

目前，我国税法存在一定的自由裁量权，在税收征管权交叉的情况下，因国家税务局与地方税务局在工作协调上存在问题。致使对同一核定项目其核定征税数额存在较大差异，这在纳税人角度来讲或许是件好事，可以选择对自己有利的税务机关进行纳税申报。然而对国家税务局与地方税务局而言，出于部门利益考虑可能会人为降低与本地区经济发展水平相匹配的核定征税额，人为导致国家税收收入流失。

（三）国、地税各自为政，信息化程度参差不齐

1.两大系统各自为政。目前我国国税系统已实现全国范围内的联网，可以进行全国范围内的数据共享与发票比对。并且随着“金税”工程三期的完成，国家税务局的办税效率与服务水平不断提高。而对未实现全国范围内联网的地方税务局而言，对于跨省份的信息交换与协调工作则显得有些尴尬。

2.系统内部各自为政。尽管国税系统实现了全国联网，但是在其系统内部不同省份、不同税局之间仍然存在各自为政的问题。在东部省份，如江苏比其税收信息化水平就相对较高，典型的例子是江苏省国税开发了网上申报模拟系统，为纳税人提供相应税种的模拟申报服务。而在中西部地区，大多数省份只能勉强满足“金税”三期的基本要求，根本无力提供先进的纳税服务。对于四分五裂的地税系统来说，其信息化水平更是千差万别。同样以江苏省为例，苏州市地方税务局根据市场需要以及现代市场经济条件下对征税管理水平的要求，建立了一套相对完善的税收风险管理系统，将对与地税系统相关的营业税、土地增值税等税种均纳入风险管理框架内，对纳税人的纳税行为进行全面评估与全程分析，提高了征税效率，减少了税款流失（李征，2013）。

在国家税务局与地方税务局分立的情况下，对于全国范围内的信息化普及无疑增添了机构的栅栏。而即使打破了两大系统的障碍，如何解决不同地区之间税收信息化的差异问题，依然显得比较严峻。

endprint

三、弊端解决的策略

国家税务局与地方税务局分立已多日，其弊端亦日益凸显，而欲解决其带来的诸多问题绝无一蹴而就、毕其功于一役的方法。本文建议从短期与长期两个维度予以考量。

1.短期内，成立国地税联合办税大厅。依据拉塞尔 M 林登的无缝隙政府组织理论相应要求，政府应该树立以人民为中心的服务理念，相应地就征税机关而言，为方便纳税人纳税，同时为了落实《“十二五”税政规划纲要》的降低征纳成本、提高纳税人遵从度、减少税收流失、提高征管质效的相应要求，成立联合办税大厅是必须也是新政府管理理论的必然要求。

2.长期内，合并国地税，成立非税收入局。对于合并国地税，成立非税收入局的合理性，本节欲以“营改增”以及推进全口径预算管理两个视角进行阐述。在“营改增”的策动下，合并国税与地税对于加强我国的税收征管无疑是大有裨益的。尽管《十八届三中全会决定》指出“要合理划分中央与地方的财权与事权构建合理的地方税体系”，但是这并不意味着必须要设立国地税两个税收征管机构来进行管理。要知道，在当前尽管分设国地税，但是在国税征收的增值税中有25%是属于地方财政收入的，而地税征管的所得税的40%是划归中央财政收入的。因此，从某种程度上讲，合并国地税既不会影响地方税体系的构建，也不会对中央、地方财政收入带来影响，相反会解决不同征税机构之间协调沟通难的问题，降低征纳双方的税收成本。

在推进全口径预算管理方面，合并国地税，成立非税收入局，由合并后的税务局负责一般性公共财政预算资金的收缴，而非税收入局专门负责一般性公共财政预算以外的其他三项政府收入的管理，这对于全面推进我国全口径预算的管理是有百利而无一害的。当前，我国正在积极推进全口径预算管理改革，但是在全口径预算的资金来源管理方面可谓混乱不堪。因而成立非税收入局，由非税收入局统一负责全口径预算中一般性公共财政预算之外的其他三项预算资金的筹集与管理，是厘清财政收入关系，加强对政府收入管理与监督的绝佳选择。此外，就税局内部征管资源与征管经验而言，目前地税负责着一部分规费收入的收缴工作，对规费收入的管理有必要的经验以及人力资源，因此，改地税为非税收入局是加强全口径预算管理的最好选择。

参考文献：

[1]哈维 S 罗森.财政学（第七版）[M].赵志耘，译.北京：中国人民大学出版社，2005.

[2]拉塞尔 M 林登.无缝隙政府——公共部门再造指南[M].汪大海，等，译.北京：中国人民大学出版社，2002.

[3]赵云旗.中国分税制财政体制研究[M].北京：经济科学出版社，2006.

[4]刘薇.财政分析的经济与社会发展影响研究[M].北京：经济科学出版社，2009.

[5]李征.苏州地税税务风险管理案例研究[D].成都：电子科技大学，2013.

[6]姜铭.中国税收征管效率研究[D].秦皇岛：燕山大学，2012.[责任编辑 柯黎]

endprint

三、弊端解决的策略

国家税务局与地方税务局分立已多日，其弊端亦日益凸显，而欲解决其带来的诸多问题绝无一蹴而就、毕其功于一役的方法。本文建议从短期与长期两个维度予以考量。

1.短期内，成立国地税联合办税大厅。依据拉塞尔 M 林登的无缝隙政府组织理论相应要求，政府应该树立以人民为中心的服务理念，相应地就征税机关而言，为方便纳税人纳税，同时为了落实《“十二五”税政规划纲要》的降低征纳成本、提高纳税人遵从度、减少税收流失、提高征管质效的相应要求，成立联合办税大厅是必须也是新政府管理理论的必然要求。

2.长期内，合并国地税，成立非税收入局。对于合并国地税，成立非税收入局的合理性，本节欲以“营改增”以及推进全口径预算管理两个视角进行阐述。在“营改增”的策动下，合并国税与地税对于加强我国的税收征管无疑是大有裨益的。尽管《十八届三中全会决定》指出“要合理划分中央与地方的财权与事权构建合理的地方税体系”，但是这并不意味着必须要设立国地税两个税收征管机构来进行管理。要知道，在当前尽管分设国地税，但是在国税征收的增值税中有25%是属于地方财政收入的，而地税征管的所得税的40%是划归中央财政收入的。因此，从某种程度上讲，合并国地税既不会影响地方税体系的构建，也不会对中央、地方财政收入带来影响，相反会解决不同征税机构之间协调沟通难的问题，降低征纳双方的税收成本。

在推进全口径预算管理方面，合并国地税，成立非税收入局，由合并后的税务局负责一般性公共财政预算资金的收缴，而非税收入局专门负责一般性公共财政预算以外的其他三项政府收入的管理，这对于全面推进我国全口径预算的管理是有百利而无一害的。当前，我国正在积极推进全口径预算管理改革，但是在全口径预算的资金来源管理方面可谓混乱不堪。因而成立非税收入局，由非税收入局统一负责全口径预算中一般性公共财政预算之外的其他三项预算资金的筹集与管理，是厘清财政收入关系，加强对政府收入管理与监督的绝佳选择。此外，就税局内部征管资源与征管经验而言，目前地税负责着一部分规费收入的收缴工作，对规费收入的管理有必要的经验以及人力资源，因此，改地税为非税收入局是加强全口径预算管理的最好选择。

参考文献：

[1]哈维 S 罗森.财政学（第七版）[M].赵志耘，译.北京：中国人民大学出版社，2005.

[2]拉塞尔 M 林登.无缝隙政府——公共部门再造指南[M].汪大海，等，译.北京：中国人民大学出版社，2002.

[3]赵云旗.中国分税制财政体制研究[M].北京：经济科学出版社，2006.

[4]刘薇.财政分析的经济与社会发展影响研究[M].北京：经济科学出版社，2009.

[5]李征.苏州地税税务风险管理案例研究[D].成都：电子科技大学，2013.

[6]姜铭.中国税收征管效率研究[D].秦皇岛：燕山大学，2012.[责任编辑 柯黎]

endprint

三、弊端解决的策略

国家税务局与地方税务局分立已多日，其弊端亦日益凸显，而欲解决其带来的诸多问题绝无一蹴而就、毕其功于一役的方法。本文建议从短期与长期两个维度予以考量。

1.短期内，成立国地税联合办税大厅。依据拉塞尔 M 林登的无缝隙政府组织理论相应要求，政府应该树立以人民为中心的服务理念，相应地就征税机关而言，为方便纳税人纳税，同时为了落实《“十二五”税政规划纲要》的降低征纳成本、提高纳税人遵从度、减少税收流失、提高征管质效的相应要求，成立联合办税大厅是必须也是新政府管理理论的必然要求。

2.长期内，合并国地税，成立非税收入局。对于合并国地税，成立非税收入局的合理性，本节欲以“营改增”以及推进全口径预算管理两个视角进行阐述。在“营改增”的策动下，合并国税与地税对于加强我国的税收征管无疑是大有裨益的。尽管《十八届三中全会决定》指出“要合理划分中央与地方的财权与事权构建合理的地方税体系”，但是这并不意味着必须要设立国地税两个税收征管机构来进行管理。要知道，在当前尽管分设国地税，但是在国税征收的增值税中有25%是属于地方财政收入的，而地税征管的所得税的40%是划归中央财政收入的。因此，从某种程度上讲，合并国地税既不会影响地方税体系的构建，也不会对中央、地方财政收入带来影响，相反会解决不同征税机构之间协调沟通难的问题，降低征纳双方的税收成本。

在推进全口径预算管理方面，合并国地税，成立非税收入局，由合并后的税务局负责一般性公共财政预算资金的收缴，而非税收入局专门负责一般性公共财政预算以外的其他三项政府收入的管理，这对于全面推进我国全口径预算的管理是有百利而无一害的。当前，我国正在积极推进全口径预算管理改革，但是在全口径预算的资金来源管理方面可谓混乱不堪。因而成立非税收入局，由非税收入局统一负责全口径预算中一般性公共财政预算之外的其他三项预算资金的筹集与管理，是厘清财政收入关系，加强对政府收入管理与监督的绝佳选择。此外，就税局内部征管资源与征管经验而言，目前地税负责着一部分规费收入的收缴工作，对规费收入的管理有必要的经验以及人力资源，因此，改地税为非税收入局是加强全口径预算管理的最好选择。

参考文献：

[1]哈维 S 罗森.财政学（第七版）[M].赵志耘，译.北京：中国人民大学出版社，2005.

[2]拉塞尔 M 林登.无缝隙政府——公共部门再造指南[M].汪大海，等，译.北京：中国人民大学出版社，2002.

[3]赵云旗.中国分税制财政体制研究[M].北京：经济科学出版社，2006.

[4]刘薇.财政分析的经济与社会发展影响研究[M].北京：经济科学出版社，2009.

[5]李征.苏州地税税务风险管理案例研究[D].成都：电子科技大学，2013.

[6]姜铭.中国税收征管效率研究[D].秦皇岛：燕山大学，2012.[责任编辑 柯黎]

endprint