低碳城市建设的国际经验借鉴与路径选择

武旭

全球气候变化以及资源环境约束的挑战日益加剧，发展低碳经济已成为各国实现经济社会可持续发展的共识，而城市是低碳经济的主战场和关键环节。相关研究显示，城市消耗的能源占全球的75%，碳排放量则占80%。目前，全球范围内低碳城市建设方兴未艾，许多国际大城市或是制订了专门应对气候变化问题的行动规划（如东京、巴黎、纽约、香港等），或是在其中长期规划和战略性规划中设立专项内容加以推进（如伦敦、悉尼等），其内容涉及的领域比较广泛，且力图通过多元化的综合措施实现城市的低碳发展，取得了良好的成效。我国城镇化仍处于快速发展阶段，其在提供未来增长动力的同时，也必将带来更大的挑战，而我国的低碳城市建设则刚刚起步，亟待通过国际经验来提供借鉴。

一、低碳城镇化的发展模式

（一）市场和政府有效结合的动力机制

发达国家推进低碳城市建设注重处理好市场“无形之手”和政府“有形之手”的关系，建立市场调节和政府引导公共作用的动力机制。一方面，以市场作为配置资源的基础机制，利用供求、价格、竞争和风险等机制促进资源优化配置和效用最大化，用利益诱导和市场约束、资源环境约束的倒逼机制加快低碳城市建设和应用技术创新。另一方面，充分发挥政府在公共资源配置中的引导性作用，制定相对完善的城市规划以及产业、财税、金融等相关政策，营造良好的制度环境，引导各类生产要素向低碳城市相关领域流动。

（二）集中式的城镇化发展路径

纵观世界各国的城镇化发展路径，主要可以分为四种类型［2］［3］。两种类型为集中式发展：一是超大城市型（如日本），主要以少数巨型城市（人口在两千万以上）为主；二是中心城市辐射型（如韩国），中等城市或小城市群将会出现在大城市周围。另外两种类型为分散式发展：一是分布式增长型（如美国），中等城市和小城市分布广泛；小城镇主导型（如德国），以人口规模在几万至几十万的小城镇为主。当然，发达国家各具特色的城镇化发展路径是面对不同的经济社会状况和政策导向下，经过几十年甚至上百年演化形成的，但集中式的城镇化发展路径在提高经济效能和能源效率、节约资源、保护环境、控制耕地流失等方面优势明显，对低碳发展大有裨益。

（三）紧凑型的城市形态

紧凑型的城市形态是以人口的高密度和建筑的高容积率为典型特征［4］，能够为城市带来多重收益［5］：在环境方面，缩短城市距离，提高交通可达性，减少机动车依赖度和能源消费，同时有助于保护城市周边的耕地和维护生物多样性；在经济方面，提高基础设施的使用效率、降低维护成本，使城市居民更方便获得各样本地的工作和公共服务，更有利于刺激知识的扩散、创新和经济增长；在社会方面，使人口流动更为便捷，提高城市文明的共享度。大量的国际比较数据显示，城市人口密度与人均能源消耗量和人均碳排放量呈显著的负相关关系，因此，推进城市精明增长以形成紧凑型的城市形态，对于遏制低效蔓延，保障低碳城镇化至关重要。

图1 城市密度与人均碳排放量

（四）可持续的交通模式

世界城市的发展历程表明，城市交通体系是从根本上改善人居环境质量，协调经济、社会和自然三者关系，实现城市人口、资源、环境可持续的重要战略问题。纽约、伦敦、巴黎等国际性大都市城市化和机动化启动较早，都曾面临一系列的城市交通问题。对此，这些城市制定了积极地应对措施，积累了城市交通发展的丰富经验教训，对我国借鉴意义重大。

总体而言，国际都市进行交通体系建设的主要做法是：（1）坚持公共交通优先发展的战略方向，完善大运量轨道交通系统，减少机动车运行量。如巴黎通过市区和郊区轨道交通网络建设，有效减少了私家车出行量。（2）采用经济性政策加强私人汽车的使用管理。如伦敦市自2003年开始对进入市中心的车辆征收“道路拥堵费”，这一举措使得交通阻塞现象下降了20%。（3）推动机动车节能减排和新能源汽车，不断减少单车能源消耗量和污染物排放量。如美国提出新的机动车节能减排目标，按这一目标要求，到2016年年美国新生产的客车和轻型卡车百公里耗油将不超过6.62L，单车CO2排放将减少1/3；伦敦市计划到2015年在全市投放10万辆电动汽车。（4）改变城市居民出行结构，鼓励以其他方式替代机动车出行。如巴黎自2007年开始运营无人自行车租赁系统。

（五）绿色低碳的建筑模式

随着城市的发展，建筑的耗能和排放比重会越来越高，在应对挑战的过程中，伦敦、纽约和东京等国际大都市在该方面经历了从节能建筑到绿色建筑的演变，并呈现如下发展趋势［6］：一是从建筑单体节能向区域用能规划和城市节能减排的横向发展；二是从建筑节能设计向建筑节能规划和优化运行管理的纵向发展。最终，这种演变带来技术和理念的提升，使绿色建筑呈现如下特征［6］140：在设计、建造和使用的全生命周期内实现节约资源；具备高效的能源利用系统和低碳的能源供给系统；宜居并与自然和谐相处。

（六）低碳导向的能源体系

自上世纪70年代的两次石油危机以来，发达国家就一直致力于调整能源结构，减少对于煤炭、石油等高碳化石能源的依赖，提高低碳和无碳能源的比例。具体来讲，主要包括三方面内容：一是在能源结构上，推动可再生能源和新能源的广泛利用；二是在能源效率上，提高能源综合利用效率；三是在供应方式上，鼓励天然气、可再生能源本地化的分布式能源发展。

二、路线图

综合比较若干建设低碳城市的国际性大都市的政策制定和实施，可以看到具有相似的四步法路线图［7］［8］。

1.了解城市碳足迹。这要求建立一个碳排放核算框架（排放清单、排放源和排放因子）和基准，据此评估进展情况。城市碳足迹是低碳城市建设的基础框架。

2.设立城市愿景，制订低碳目标。首先进行全面细致的温室气体减排潜力和成本分析，确定城市的温室气体减排成本曲线。进而通过不行动情景、基准情景（BAU）和减排潜力情景三种情景结果的比较，确定城市温室气体减排的目标，并且将减排目标分解到行业，设定可衡量的行业指标。

3.制订城市减排行动方案。全面的低碳城市战略和实施计划将有助于城市实现其总体的减排目标，这要求整合现有的相关政策，并通过有效的创新机制和有针对性的融资，采取综合的多行业途径，使低碳城市成为现实。

4.建立机制以监测和评估。为保证战略计划的实施，需建立机制以监测、核实和报告温室气体排放情况。

三、城市治理

（一）多层次的治理架构

表1 国际城市低碳路线图、愿景及目标

国际经验显示，良好的城市治理（city governance）是达成低碳城市建设愿景的执行途径和重要保障，这需要中央、地方、城市政府之间有效的协调和配搭，即通过适宜的多层治理架构来推动应对城市气候变化。多层次的治理架构旨在通过加强纵向和横向的协调和分工缩小甚至是消除不同层级政府间的政策空白点，主要包括三种模式。

资料来源：气候组织。

中央主导、自上而下的机制，例如挪威。主要特点是中央政府施加绝对的影响，通过国家政策推动地方、城市管理者将应对气候变化纳入决策范围，引导不同经济主体的行动，同时也包括中央对于地方（也包含城市，下同）有较大的授权范围可以形成适应本地特点的政策体系。

地方主导、自下而上的行动，比如美国。主要特点是通过地方自发项目和活动经验教训的学习和积累来影响中央政策的制定。

混合模式，例如巴西、日本和瑞典。兼具上述两者的特点。

没有适用于激励和引导地方行动的国家政策，或者适用于国家—地方间协调的“万能”框架，不同框架的适应性和有效性取决于不同国家的文化传统、政治体制和法律环境等。但是通过广泛的比较，依然可以发现成功应对气候变化的多层次治理架构应当具备的特点［9］：第一，国家政策是地方应对气候变化减缓和适应行动的核心推动力量；第二，地方呈现愈发重要的试验场潜力，应当为国家政策提供试点经验；第三，地方政府和中央政府在构建应对气候变化的能力方面进行广泛紧密的合作可以提高地方政府挖掘减缓和适应气候变化措施最具成本收益的方法；第四，在减缓和适应气候变化被视为经济发展潜力的地区，一些有效的跨部门的地区或城镇发展战略需要通过国家强有力的应对气候变化决策来推动。

（二）中央政府的作用

由于中央政府在作用范围和权威性方面与地方政府的不同，其应特别在如下几方面发挥作用。

推动完善体制、增强知识基础的行动，协调和优化各城市、部门、区域与其他合作方之间的分散行动，确保这些行动能够相互促进，有助于地方决策者鼓励利益相关者的参与，确定和执行具有成本效益的行动［1］47。

赋予地方当局一定的权力，平衡现有的地方政策，加快政策响应和学习，促进资源有效配置，并鼓励地方利益相关者的参与。

通过强有力的适应气候变化和促进温室气体减排的国家目标来防止以牺牲环境为代价的地区竞争，甚至通过适当的激励措施达到使地方“力争上游”（race to the top）的局面。

通过确定与气候行动有冲突或者妨碍地方气候行动的国家政策来改善国家政策与地方气候目标、计划及政策间的关系［9］57-59。

（三）地方政府的作用

地方政府应将应对气候变化优先整合到城市政策制定过程的每个阶段中，包括议程设置、政策设计、执行和政策评价，同时通过不同的治理模式解决城市不同领域的低碳发展问题。

从国际经验来看，应对气候变化的城市治理模式大致可归纳为四类［10］，可以分别称为：自我管理（self-governing）、供给倡导（provision）、权威管制（regulation）和授权管理（enabling mode）。这四种模式并不是相互独立的，相反，城市政府倾向于将它们结合起来同时使用。

自我管理模式。城市政府通过独立活动和自有资源的操作和运用，推动自身温室气体排放的减少，主要采取三种方法：第一种，通过管理政府建筑、车队和服务；第二种，通过采购政策，包括采购可再生能源用于市政管理，或在交通行业购买替代性的低碳燃料；第三种，地方当局可以起带头作用，通过制定最佳实践的原则或展示某种技术的使用或社会实践。

供给倡导模式。该模式是借助政府提供的某些特定的服务或资源，促使城市向低碳生态方向发展，主要是通过基础设施建设或借助金融经济手段执行。

权威管制模式。此种模式较为传统，主要通过政府所掌握的公共权力，设置相应的制度规范与限制性措施，约束和管理城市相关活动，如土地利用规划和建设标注审核等。

授权管理模式。城市政府可利用各种机制来支持其他机构减少温室气体排放的活动，如通过各种形式的信息传播和教育活动来影响行为改变，或利用各种刺激手段，包括提供补贴、信贷、取消补贴、或取消对新技术的壁垒，以鼓励新技术的使用或推动行为的改变，还可与企业和社会团体开展多种形式的合作。

四、策略手段

（一）重视依法推进低碳城市建设

发达国家在低碳城市建设过程中特别注重从法制、规则的角度将低碳城市建设目标、过程等进行详细的规范，并且借助于制度规则形成对各方行动者的约束和激励机制，调节各方行动者在低碳城市建设过程中的权利义务关系［11］。从国际范围来看，低碳城市建设相关的立法保障大多分散在能源保障和能源安全、应对气候变化、发展循环经济等相关领域中，大致分为两类：一是以美国为代表的侧重将低碳城市建设纳入应对能源危机相关的立法；二是以英国、日本等国家为代表的侧重将低碳城市建设纳入应对气候变化相关的立法［12］。

（二）科学全面的规划设计

城市规划直接决定了城市经济社会系统的发展布局、功能、规模、生活方式、资源利用、交通等，这些都直接影响温室气体的排放。

国外低碳城市的规划经验表明，要规划一个低碳的城市，首先要了解影响城市发展的无形因素：城市经济、社会、文化、环境，市民的价值观念、生活方式等。其次，要关注城市规划引出的有关社会贫富分布、公平、援助等问题［13］。国外低碳城市规划作为战略性规划具有较强的权威性、可操作性和实用性，规划内容涉及领域也比较广泛，但因为大多数城市都已处于后工业化发展阶段，温室气体排放来源主要集中于消费领域，因此在低碳规划中，侧重于空间布局和基础设施、交通、建筑和生活方式等方面［14］。

表2 主要发达国家发展低碳经济的文件、法案一览表

（三）高度综合的政策措施和多维度的支撑体系

适宜的城市政策和措施选择是实现低碳城市减排目标的前提条件和基础工具。从国际经验来看，作为复合型系统工程的低碳城市规划一般都需要高度综合的政策措施和多维度的支持体系予以支撑和完善。

首先，从实施效果和最终作用进行划分，低碳城市发展政策主要包括“减缓（mitigation）”和“适应（adaptation）”两大类。其中，减缓类政策主要以降低温室气体排放，提高能源使用效率为最终目标；适应类政策则为了提高城市对气候变化所导致的不良影响的抵抗能力。然而考虑到中长期应对气候变化所产生的影响，采取适应政策是必要的。

其次，从政策作用的领域类别划分，包括土地利用（land-use zoning）、交通运输（transportation）、建筑（building）、自然资源（natural resources）、可再生能源（renewable energy）、供水和废弃物处理（waste and water）六个方面，低碳城市政策均有相应的具体措施和行动内容，同时注重不同领域措施之间的协同效应，以求实现经济社会效益最大化。OECD（2009）评估了城市政府在土地利用、交通运输、建筑、自然资源、可再生能源、供水和废弃物处理政策间的协同影响效应（从图3中可见，土地利用和交通运输政策的匹配是最为重要的），并给出了不同政策应对气候变化的预期目标、具体措施、治理方式以及需要辅助的政策工具。

图3 政策间交互影响效应评估

表3 市级政府应对气候变化的政策工具

资料来源：Kamal-Chaoui，Lamia and Alexis Robert（eds.）（2009），“Competitive Cities and Climate Change”，OECD Regional Development Working Papers N°2，2009，OECD publishing，© OECD,2009：99～101.系笔者翻译。

再次，从政策工具发挥作用的机制角度进行划分，可以分为命令控制式①政策、市场性②政策和信息③政策。国际经验显示［15］：命令控制式政策仍然是碳减排的基础性工具，市场性政策可作有效的补充，政策工具呈混合式特征；政策工具的应用需要与政策环境④相适应，处于碳排放总量平稳甚至下降阶段且环境监管能力较强的地区可采用较充分的市场性政策，而处于碳排放增长阶段且环境监管能力较弱的地区，命令控制式政策则更适宜。

最后，从政策措施的最终执行和客观属性划分，综合性的低碳城市发展政策，既应包括具体的低碳技术项目的应用，如可再生能源利用、建筑节能改造、公共交通系统的建设；又应包涵以公共政策为主的引导与规范机制，如纽约市对家庭太阳发电的电量回购和建设补贴。

（四）低碳城市发展的资金保障机制［16］

地方政府已经承担了环境消费中较大比例的公共投资和公共开支⑤，城市需要额外的财政来源以资助减缓和适应气候变化，因此需要创新财政和金融机制来提供资金保障。

中央政府在改善城市财政方面发挥了关键的作用。其主要通过重新设计地方税收和向地方政府的转移支付来实现，特别是调整那些对城市建筑环境、交通和能源有重要影响的税收。同时，政府间转移支付将环境指标纳入到补偿地方政府的环境支出中来考虑。此外，从少数国家的政策实践来看，碳税和气候变化税，更适用于在国家或者超国家水平上应用，以防止扭曲地区间的竞争。

采取有助于实现城市低碳发展目标的地方财政手段和激励措施。改善一些地方税，特别是那些对城市建筑环境、交通和能源有影响的税收，比如差异化的财产税和交通税，降低财政对于土地收入的依赖，并鼓励公共交通。城市和大都市地区利用交通拥堵费、停车费、价值获取税（value-capture taxes）和其他财政来源使消费者面临更多的选择，这些措施可以减少资源的低效利用，限制城市的扩张。

探索新的融资措施以改变现有的财政手段，缓解应对气候变化所引起的预算压力。一方面，碳金融（参与碳交易市场）可能有助于城市寻找额外和互补的资金；另一方面，调整清洁发展机制使得城市更容易采用它，特别是对于多部门的城市减排项目。

此外，可以探索公私合作（PPP）的有效模式，应用于基础设施项目的设计、筹资、施工，甚至经营［17］。

综上所述，诸多国际城市的发展历史和低碳实践为我国发展低碳城镇化提供了宝贵的经验。我国应当在基于本国国情的基础上吸收借鉴：首先，在体制机制（重点是行政考核体制和财税体制）等方面进行调整和创新，促进形成良好的城市治理模式，使不同层级政府间在低碳发展上激励相容；其次，通过法律、规划和政策手段的跟进和互相配合，推动我国形成低碳城镇化所应具有的发展模式；再次，要尤为重视土地和交通方面的规划及政策的科学性和相互匹配；最后，我国低碳城镇化在目标导向上不仅应当关注短期内的减排，更应立足长远，在提高城市适应能力和综合竞争力方面下大工夫。

注释

①包括各种标准和管制政策。②以碳市场和能源合同管理为代表。③标志、宣传教育等。④从温室气体减排的国际实践可以归纳出，政策环境应包括如下几方面内容：第一，内涵了工业化城市化过程的温室气体排放总量变动趋势；第二，政策工具应用的具体环境，包括制度背景和技术背景。⑤OECD国家分为70%和50%。

［1］UN-HABITAT.cities and climate change：policy directions［R］.2011：47.

［2］国务院发展研究中心课题组.中国城镇化：前景、战略与政策［M］.北京：中国发展出版社，2010：126-127.

［3］麦肯锡全球研究院.迎接中国十亿城市大军［R］.2009：21-22.

［4］龙惟定等.低碳城市的城市形态和能源愿景［J］.建筑科学，2010，26（2）：16.

［5］OECD.Compact City Policies：A Comparative Assessment［R］.2012：1.

［6］雷红鹏，庄贵阳，张楚.把脉中国低碳城市发展——策略与方法［M］.北京：中国环境科学出版，2011：139.

［7］气候组织.国际视角的城市低碳发展-国际城市气候变化行动计划综述［R］.http：//www.theclimategroup.org.cn/arc/201303/3997.shtml

［8］世界银行.中国可持续性低碳城市发展［R］.2011：61.

［9］Corfee-Morlot， Jan， Lamia Kamal-Chaoui，Michael G.Donovan， Ian Cochran， Alexis Robert and Pierre-Jonathan Teasdale（2009），“Cities， Climate Change and Multilevel Governance”［R］.OECD Environmental Working PapersN° 14，2009，OECD publishing，©OECD，2009：85～86.

［10］UN-HABITAT.Global report on human settlement 2011：Cities and Climate Change［R］.2011：107.

［11］陈建国.低碳城市建设：国际经验借鉴和中国的政策选择［J］.能源应用，2011，10（2）：90.

［12］孙佑海、丁敏.低碳城市建设：国际经验及中国的选择［J］.中国科技投资，2010：37-38.

［13］中国科学院可持续发展战略研究组.2009中国可持续发展战略报告—探索中国特色的低碳道路［M］.北京：科学出版社，2009：203.

［14］夏超然.国际低碳城市规划策略与治理模式研究［J］.北京规划建设，2011，5：24.

［15］陈健鹏.温室气体减排政策：国际经验及对中国的启示——基于政策工具演进的视角［J］.中国人口、资源与环境，2012，22（9）：26-28.

［16］ Kamal-Chaoui，Lamia and Alexis Robert（eds.） （2009） ，“Competitive Cities and Climate Change” ［J］.OECD Regional Development Working PapersN° 2，2009，OECD publishing，OECD，2009：13～15.

［17］OECD，中国发展基金会.经合组织国家的城市化趋势与政策：对中国的启示［R］.2010：171.