我国生态补偿机制建设路径探析*

梁锷

随着我国经济的迅速发展，生态和环境问题已经越来越突出。在一些地区经济发展中，还存在着如下现象：生态破坏者片面追求经济发展，没有有效治理环境，将环境治理成本转嫁给社会，从而获得较高的利润；生态保护者为保护生态环境投入人力、物力和财力，牺牲经济发展机会，却得不到合理的补偿；生态环境破坏者与受害者对立，生态环境保护者得不到有效激励。要解决经济社会发展与资源环境的矛盾，我国需要尽快建立生态补偿机制，加强相关利益各方生态及经济利益协调，促进经济社会又好又快发展。

一、国外生态补偿机制的研究与实践

国外生态补偿又称为生态服务付费，是指生态服务的消费者和供应者签订合同并进行交易。生态服务付费（PES）的主要类型有：自愿性契约协议、公共支付和贸易［1］。大部分的生态服务付费项目由政府和中介机构，例如非政府组织提供资金支持。Beuermann等（2006）［2］研究了德国生态税改革的历史、现状，以及政策决策者、商界精英和普通民众对生态税改革的态度。Klok等（2006）［3］指出，由于社会对绿色的过度消费，丹麦民众普遍对生态税改革缺乏热忱。2004年以来，挪威议会允许主权财富基金进入道德法规规定的投资领域。Reiche（2010）［4］研究了挪威主权财富基金在环境和气候保护方面的贡献。生态服务的供应方拥有环境商品的产权，通过向消费方提供生态服务获取补偿。一般而言，生态服务受益者愿意支付的价格低于其所获得收益，而生态服务的保护者愿意接受的价格要高于其所付出成本。为了达成交易，经济价值评估显得尤为重要。国外对生态系统服务功能的经济价值评估方法分为三类：直接市场法、替代市场法和条件价值法。

拉丁美洲的森林生态服务付费主要目的是保护流域水资源。生态服务付费通常通过市场或法律机制实施，补偿上游土地所有者维持、保护或调整土地使用以不影响下游水资源的供应和水质。一般来说补偿由下游的用水居民或政府支付。从全球来看，减少温室气体排放的机制在联合国气候变化框架公约下正在实施。大量的碳中和项目以植树造林或保护森林从而固定和储存碳的形式实施。哥斯达黎加生态服务付费项目启动于1996年，发展比较早。根据谁受益谁补偿的原则，森林生态服务供应者提供以下服务应该获得补偿：农村、城市或水力发电的水资源保护；温室气体减排（减排，碳沉降，固定和储存碳）；为了科学和医药用途，以保护为目的，保持生物多样性；为了旅游业保持秀丽风景。因此，生态服务付费在五个方面开展工作：森林保护、植树造林、森林管理、森林更新和农林复合经营。

流域保护服务可以分为水质、水量保持和洪水控制三个方面，一般是流域下游受益者向上游保护者支付，改善上游居民因保护水源而付出的经济成本和牺牲的经济发展机会。通常分为政府补偿和市场交易等。2000年左右，因水源供应地卡茨基尔自然生态及水净化系统污染严重和农业用水过度，纽约市水质逐渐恶化。纽约市政府比较了构建净化工厂和重建自然生态净化系统的成本，建立一个净化工厂需要投入60亿到80亿美元，以及每年3亿美元的运行成本；而重建自然生态净化系统只需要100万到150万美元。纽约市政府通过发行债券筹措资金购买上游土地，补偿产权所有者限制土地开发，以及补贴改善化粪池系统。显然，流域的重建和保护是最佳选择。

对矿产资源开发的生态补偿，美国和德国处理程序相似，都按立法前和立法后分开处理。对于立法前的问题，都是由政府出资，美国通过废弃矿恢复治理基金，德国通过矿山复垦公司进行生态环境的治理和恢复。而对于立法后的问题，一律由矿山开发商承担全部生态修复成本。

在自然保护区生态服务方面，主要涉及生物多样性保护、景观与娱乐文化服务等。生态补偿基于这些服务进行付费。英国普林利蒙山项目，由蒙哥马利郡野生基金会管理，是一个私人生态服务付费项目，从2006年开始运行。生态服务付费基于层次体系运作，一些购买者经过蒙哥马利郡野生基金会从生态服务提供者购买一系列生态服务。重要的生态服务包括碳封存、蓄水和洪水调控、水质改善、生物多样性保护和生态旅游。年产出数据包括每年储存1346吨二氧化碳当量，蓄水量15万5千立方米，以及45000名游客来自然保护区旅游。整个产出价值估计每年382000英镑。地球避难所有限公司于2000年5月在澳大利亚股票交易所挂牌上市。公司购买土地，恢复自然植被，放养野生动物。公司的收入来自于生态旅游。公司之所以能够上市，源于澳大利亚会计法律的变革，允许将稀有野生动物列为公司资产。但目前澳大利亚没有野生动物流动性市场。

由于国外生态环境服务付费研究和实践起步早，形成了一套比较完整的生态环境治理和服务体系，积累了丰富的实践经验，尤其是生态环境服务市场化机制的构建，对于我国不走“先污染，后治理”的老路，建立生态补偿机制显得尤为重要。但我们也应该看到国内和国外的国情不同，政治、法律、文化和经济结构存在很大差异，即使是生态环境服务市场化机制，也不能完全照搬国外的做法，应该借鉴国外成熟的思路、方法、管理和技术，指导我国生态补偿机制的建设。

二、我国生态补偿机制的研究与实践

对生态补偿机制的研究，我国始于20世纪90年代初。许多科研人员借鉴国外比较成熟和体系化的生态环境服务付费理论，依据我国的国情，对生态补偿的概念和内涵、生态补偿的标准、生态补偿的原则、生态补偿的范围、生态补偿的政策建议等进行了深入探讨，同时对各种生态系统服务进行了定量评估，尝试在我国建立生态环境服务付费机制。研究完善了我国生态补偿机制的理论依据和理论体系，对指引我国生态补偿机制的建设具有重大意义。

我国生态补偿的研究与实践紧密结合，从研究的空间尺度来看，主要涉及要素、流域和区域领域的生态补偿［5］。金高洁等（2008）［6］探讨了生态补偿的内涵，一是对自然生态功能的治理性补偿；二是对人的经济补偿。对生态补偿的研究范围，包括森林、草原、流域、湿地、区域、海洋、矿区7大领域。冯艳芬等（2009）［7］主要研究了生态补偿标准的依据以及核算方法。生态补偿政策的理论基础是环境资源价值理论、经济外部性理论和公共产品理论。生态补偿的基本原则有“破坏者付费，保护者受益原则”、“受益者补偿原则”、“政府主导，市场推进原则”、“公平性原则”等。我国的生态补偿政策主要包括：财政补偿、流域内部补偿、征收生态环境补偿税费、市场方式补偿、异地开发补偿和国家间补偿（李克国，2007）［8］。我国现在缺乏生态补偿专门立法，相关法律规定中补偿主体不明确，补偿管理不规范，补偿标准不明确，补偿方式较单一等（李静云等，2007）［9］。

（一）环境资源要素生态补偿

1.森林与自然保护区的生态补偿

森林与自然保护区建设起步较早，成效较大。1978年，我国在西北、华北和东北建设大型的林业生态工程。工程历时70年，建设范围包括北方13个省（自治区、直辖市）和551个县（旗、市、区），占国土面积的42.4%。三北防护林体系的建立，有效地缓解了风沙危害、水土流失和干旱，促进了地区经济和社会的发展。1998年我国开始建设的天然林保护工程、退耕还林还草工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程等六大林业工程覆盖了全国97%以上的县，对我国生态环境的保护起到了积极的作用。2004年，财政部和国家林业局出台了《中央森林生态效益补偿基金管理办法》。2010年，国务院发布《全国主体功能区规划》，将我国划分为优先开发区域、重点开发区域、限制开发区域（农产品主产区）、限制开发区域（重点生态功能区）和禁止开发区域［10］。卧龙国家级自然保护区以“熊猫之乡”享誉中外，有着丰富的动植物资源和矿产资源。园区在全世界范围内开展大熊猫认养活动，建立合作开发机制，大力发展生态旅游业，实现经济社会和生态环境和谐发展。

2.矿产资源开发的生态补偿

1994年实施的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》对于矿山开发中生态环境的恢复和治理有具体的实施规定，不能履责的采矿人应该缴清相关环境治理费用。云南省宣威市按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁治理，谁受益、谁缴纳”的原则解决辖区内矿山资源开发引起的生态环境问题。自2006年开始征收矿山生态恢复治理保证金以来，到2012年共向辖区内184家煤矿、采石场、砖厂等矿产资源开发企业征收保证金8016.78万元，增强了矿区保护生态环境、发展社会公益事业的能力。

3.湿地生态补偿

湿地被称为“地球之肾”，具有保护水源、净化水质、蓄洪防旱、调节气候、美化环境和维护生物多样性等重要功能。但由于历史诸多原因，对湿地保护不够。2005年，黑龙江省三环保湿地自然保护区管理局成立，划清各保护区内的核心区、缓冲区的区域和范围，摸清资源底数，解决湿地资源问题及利益矛盾。“十二五”期间，黑龙江省将基本建立以湿地自然保护区、国家湿地公园、湿地保护小区三位一体、互为补充的湿地保护管理体系，建立湿地生态补偿，使90%的天然湿地得到有效保护。2012年，广东省林业厅决定对湛江红树林国家级自然保护区、广州南沙湿地等六处具有典型代表性的重点湿地区域开展湿地生态效益试点补偿，补偿资金1000万元。此次湿地生态效益补偿试点的范围为试点单位规划范围内的湿地，采取湿地补偿和湿地保护补助相结合的方式。

（二）流域的生态补偿

流域的生态补偿涉及的范围比较大，就实践来看，主要是城市上游水源地水土保持、水源涵养以及流域上下游之间因经济和生态发展定位差异的生态补偿。例如北京密云水库的水源涵养林建设、广东东江流域上游的生态补偿等。生态补偿资金来源主要是纵向和横向的财政转移支付，或整合融资渠道补偿地方生态建设。2008年，辽宁省政府印发了《辽宁省跨行政区域河流出市断面水质目标考核暂行办法》，对造成河流出市断面水质超标的上流城市实行惩罚性补偿，资金专项用于重点水污染防治项目。同时，辽宁省财政、水利、国土和林业等部门为保障上游水源涵养功能，每年向水源保护区及其上游城市支付一定的补偿费用。

浙江省东阳市和义乌市同处婺江流域。东阳江是婺江干流，位于义乌江上游。为了保护城市饮用水源，义乌市购买了上游东阳市横锦水库5000万立方米水资源永久使用权。在流域生态补偿的实践中，流域上下游创新了生态补偿模式，进行了“异地开发”模式的探索。“异地开发”生态补偿模式是指明确定位流域上游发展生态，保护水源，流域下游重点发展经济，在下游划出一块土地，建立以上游地区政府为主导自主开发的工业开发区。例如，广东省龙门县统一规划建立了金龙开发区，接纳上游各镇的招商引资项目。

（三）区域生态补偿

从20世纪80年代以来，我国在西北、华北和东北等区域进行了大规模的生态建设，涉及区域广阔，投入资金达数千亿元之多。为保护三江源地区生态环境，2000年，青海省三江源自然保护区成立。2010年，青海省开始构建三江源生态补偿机制，整合融资渠道，主要包括国家重点生态功能区转移支付和支持藏区发展专项资金及其他中央专项资金、省级预算安排、州县政府预算适当安排、中国三江源生态保护发展基金、社会捐赠以及碳汇交易等。西部是我国重要的生态屏障区，也是我国生态脆弱区。实施西部大开发战略十年来，我国在西部12省区市林业投资2150.64亿元［11］。中央政府的财政转移支付和发展援助政策对于改善西部经济社会环境和生态环境都起到了重要的作用。

我国对于生态补偿机制的研究和实践，应该说是取得了较大的成绩的。大家对生态补偿的认识更加深入；生态补偿理论依据和理论体系逐步建立了起来；生态补偿主体更加明确；生态补偿的范围更加清晰；生态补偿的标准制定更加科学；生态补偿政策和法律越来越健全；生态补偿惠及更多百姓等。但我国生态补偿理论研究落后于实践探索；补偿标准较低，起不到应有的激励作用，补偿标准仍需进一步完善；生态补偿资金来源单一，市场化机制还没有构建起来；政策激励作用不强，法律制裁力度不够等。我国生态补偿机制的建立，应该积极借鉴国外的成功经验，总结国内生态补偿试点经验，实现经济发展与环境保护“双赢”。

三、我国生态补偿机制的建设路径

现阶段，我国生态补偿机制的建设应该坚持政府主导，同时建立和完善生态补偿市场机制，明确生态补偿服务市场范围。当生态补偿机制市场化条件成熟后，除重要生态功能区外，我国应该坚持生态补偿机制的市场化发展（见图1）。

图1 我国生态补偿机制建设路径

（一）加强政府的主导作用

1.加大生态补偿立法工作

我国生态保护法律法规一直以来都比较分散，存在于诸多的法律法规中。如宪法、环境保护法、自然资源保护法、自然生态环境保护法、民法及相关商法、经济法等。我国以前制定的部门要素类生态补偿法律法规还不太完善，不能适应现阶段生态补偿的实践，需要进一步修改。而面对流域和区域的生态补偿问题，部门要素类法律法规显得不太适应，需要进一步增强法律法规的衔接性。而且，由于缺乏基本的生态补偿法律依据，我国生态补偿机制实践面临很大的难度。生态补偿的专门立法已是迫在眉睫。目前，《生态补偿条例》草案已经形成。2010年，由国家发改委牵头，会同财政部等相关10个部门起草《生态补偿条例》。考虑到立法工作的周期较长，从实际需要出发，国家发改委会同财政部等有关部委正在制定《关于建立完善生态补偿机制的若干意见》。在有关政策、法规实施一段时间，一些地方及主要资源开发利用行业生态补偿试点取得阶段性成果，积累了相关的经验后，再起草和建立我国的《生态补偿法》。随着我国生态补偿法律法规的陆续出台，我国生态补偿责任主体的法律责任将会明确，这必将大大推动我国生态补偿机制的建立。

2.加强生态补偿试点工作

2005年，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出要加强中央和地方财政转移支付的生态补偿引导作用，开展国家和地方生态补偿试点工作。2007年，国家环境保护总局发布《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》。生态补偿试点工作的基本原则有：谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费；责、权、利相统一；共建共享，双赢发展；政府引导与市场调控相结合；因地制宜，积极创新。在生态补偿试点工作中，各地方应该要结合本地区的实际情况，创新政策、条例法规和发展模式；打破严格的部门界线，建立各部门协调机制；探索多样化的生态补偿方式，加快建立流域、区域生态补偿机制。

3.加大财政资金支持

面对生态补偿标准较低，激励作用不够的问题，国家和地方应该要加大财政资金对于生态补偿的支持，一是要加大中央政府财政转移支付力度，特别是对西部地区的生态补偿试点支持；二是加大地方政府的财政支持，根据自身财力状况进行配套支持，同时尝试生态税改革；三是扩大融资渠道，加强财政金融部门联系，建立基金，寻求国内外非政府组织的捐赠和支持等。

（二）构建生态补偿的市场机制

1.建立生态补偿的市场机制

从国际经验来看，生态补偿市场化是必然趋势。从我国的情况来看，政府主导型的生态补偿建设存在各种问题，融资渠道单一，运行效率较为低下。随着我国生态补偿实践的不断深入，生态环境服务的市场化将是大势所趋。生态补偿的市场机制应坚持“谁开发、谁保护，谁受益，谁付费”原则。生态服务也是一种商品，供应者理应获得收益，需求者理应支付费用。我们应该加强生态环境服务市场的宣传和教育，树立生态服务付费的理念，建立基于生态服务供应方和需求方的公平合理的市场平台。政府政策应该激励和支持生态市场化的发展，国家法律应该约束和制裁不合法的行为。同时，要发挥社会各方的作用，形成生态补偿市场相互监督的自治功能体系。应该鼓励发展对生态系统服务功能进行经济价值评估的第三方机构或中介组织，形成市场化的生态服务价值评估体系。政府应当引导和培育生态环境服务需求市场，构建市场化的交易平台，鼓励企业和个人的交易行为。生态服务付费的类型不仅包括公共支付，也包括自由市场交易。国家建立和完善生态法律，政府监管产权交易，企业和个人自由交易生态环境服务。潜在的有偿生态环境服务包括流域、生态多样性、气候变化、土壤、景观/文化等领域。我国应该逐渐明确生态环境有偿服务的范围，开展生态环境服务市场交易试点。

2.构建市场化的融资渠道

生态补偿机制市场化融资渠道的建立，需要有强大的生态服务市场、强烈的交易动机和便利的交易平台。生态服务市场的形成需要有政府的政策支持，国家法律的不断完善，以及生态环境需求方和供应方的发展壮大。企业作为环境需求方的主体，应该构建适应21世纪发展趋势的生态环境管理模式，包括生态环境管理理念，生态环境管理体系，生态环境管理机制和生态环境管理方法。而企业之所以具有强烈的生态服务交易动机，源于企业内外部压力。企业的生态环境成本不再由社会买单，必须由企业全部支付，或者支付高额的赔偿，或者进行生态服务交易。公众环境意识的觉醒和法律政策的约束，限制了破坏环境企业的市场发展，而鼓励生态企业获得更大的市场机会。交易平台的建立，将有助于生态服务的供应方和需求方在市场自由交易，例如碳排放权交易市场基于配额和项目的交易。生态服务自由交易市场中金融工具的大量使用可以拓宽企业投融资渠道，促进市场的繁荣。

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［3］Jacob Klok et al.Ecological Tax Reform in Denmark：History and Social Acceptability［J］.Energy Policy，2006，34（8）：905—916.

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