中国特色的“新型城镇化”道路辨析

2014-12-16孙立行

区域经济评论 2014年1期

孙立行

中国共产党第十八次全国代表大会召开以来，全国各地推进城镇化的激情空前高涨，城镇化正在成为保持我国经济可持续增长的重要动力。虽然城镇化蕴藏着巨大的内需潜力，能够促进经济发展方式的转变，但城镇化发展过程中也会出现各种问题，反过来阻碍城镇化自身的持续健康发展。从我国的城镇化发展现状看，以规模扩张导向的城镇化道路已难以为继，迫切需要加快推进城镇化的转型与改革。为此，新一届政府提出了“新型城镇化”的发展战略。如何科学认识“新型城镇化”的内涵？迄今我国城镇化的现状如何，发展过程中存在哪些问题？国外城市化发展道路带给我们怎样的启示？我国该如何走出一条具有中国特色的“新型城镇化”道路？所有这些疑问都将直接关系到我国未来“新型城镇化”战略能否取得成功，但迄今为止，既有的研究成果对这些问题的认识仍然不够深入,对其中部分问题的看法甚至还存在较大的分歧,因而下文就上述这些问题展开深入探讨，从而为以科学发展观指导的“新型城镇化”建设提供重要的理论与实践支撑。

一、“新型城镇化”的内涵特征

“城镇化”是指伴随着第二、三次产业在城镇的集聚，农村人口不断向非农产业和城镇转移，使城镇数量增加、规模扩大，同时城镇的生产方式和生活方式向农村扩散的经济、社会发展过程。“城镇化”与“城市化”本质上不存在多大差异，只不过是不同社会结构下的两种不同表述。由于在许多发达国家里“镇”的人口比较少，有的甚至根本就没有“镇”的建制，故称为“城市化”，而我国地域辽阔、人口众多，设有“镇”的建制，且“镇”的人口规模与国外的小城市相当，因而称作“城镇化”。通常，“城市化”是泛指，“城镇化”可以看作是具有中国特色的城市化。

何谓“新型城镇化”呢？其“新”意并不是指时间或空间上与过去的城镇化截然不同，而是指在城镇化的观念、质量及推进战略上有了重大的改变。

第一，“新型城镇化”是集约型的城镇化。它不再是传统意义上的“土地城镇化”，而是从过去的“物”的城镇化转变为“人”的城镇化。长期以来，城镇建设浪费的资源太多，城镇化的代价太高。地方政府多用“摊大饼”、投资扩张的方式推进城镇化。新型城镇化将不再是以往钢筋水泥式的粗放型城镇化，而是走集约型城镇化道路，大力推进土地、能源、水资源等节约集约利用，注重拉动城镇消费增长，追求城镇化的可持续发展。

第二，“新型城镇化”是惠民型的城镇化。它不再只是追求简单的城镇规模扩张和城市人口比例增加，而是注重产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等由“农村”到“城市”的转变。迄今城镇化过程中虽然许多农民进城生活在城镇，但却没有城镇户口，因而无法享受城镇的基本公共服务。“新型城镇化”的核心是“人”的城镇化，其目的是让农村的居民也能像城市居民一样享受到城市生活的基础设施和公共服务，享受到城市居民的生活质量和幸福感，最终实现强国富民的“中国梦”。

第三，“新型城镇化”是融合型的城镇化。它不止注重城市规划与发展，而是更加强调城乡统筹发展与产城融合发展。长期以来，城镇化建设只顾“单兵突进”，不但没能有效促进农业发展，相反迫使农业和农村为城镇建设做出牺牲，从而造成城乡割据的二元经济结构无法得到缓解，城乡收入差距依旧显著。“新型城镇化”将着眼于以城带乡，推动城乡一体化进程，通过实现要素的自由流动，改善社会资源在部门间、地区间、人群间的配置，缩小城乡收入差距，促进城乡统筹发展。另一方面，城镇化本身是不能带来就业和消费的，只有经济、科技和产业的发展，才能带来就业，才能增加人们的福利，才能吸引更多的人来到城市。为此，“新型城镇化”将推动以工促农，促进城镇化与工业化、信息化以及农业现代化的同步协调发展。

第四，“新型城镇化”是生态型的城镇化。它从根本上改变了我国的城市发展理念，突出了生态文明建设在城镇化发展中的重要地位，推动未来城镇化向低碳、绿色、智慧、生态、宜居的方向发展。过去的城镇化发展只注重“圈地造城”，因而更多地表现为单纯的“房地产化”，这不仅导致城市房价的非理性化暴涨，加剧了社会贫富矛盾，给社会制造紧张和分裂，而且还大量消耗资源，生态环境不断恶化。“新型城镇化”将城市建设融入生态系统，并从优化产业结构、能源结构、消费模式等多角度将低碳环保的“绿色发展”理念植入其中。通过推行绿色生产、生活和消费方式，构建环境友好型的生态城镇、生态园区、生态企业和生态产业体系，进而营造一个产业发展、生活富裕、生态优美的宜居环境。

第五，“新型城镇化”是改革型的城镇化。它重在体制变革、结构调整以及谋求城市发展方式的转变。城市化原本是那些向往城市生活的农民自发、自觉的行为所致，是顺其自然的过程。然而，改革开放三十多年来，城镇化已严重背离农民进城意愿和城市化进程之规律，走上了“化地不化人”的歧路。“新型城镇化”是在就业为先、市民化为本的主导思想下，变革城镇化发展模式及其关联的户籍制度、土地制度、财政及行政管理体制等，促进城乡要素资源的自由流动，加快实现城乡一体化目标。

可见，“新型城镇化”与传统城镇化在城镇化的表现形式、核心本质、发展理念及驱动方式等主要特征方面均存在显著的差异（表1）。

表1 传统城镇化与“新型城镇化”的主要特征比较

二、我国城镇化发展的现状与问题

“新型城镇化”的提出，并不是要全盘否定过去的城镇化道路，而是要在充分肯定过去城镇化成效的同时，清醒地认识到我国城镇化过程中出现的问题，从而为了有效提高未来城镇化的质量。

1.城镇化的发展现状

（1）发展速度。我国的城镇化，在过去的30多年里呈现快速发展的态势。从1978年城镇化率17.92%到2011年的51.27%，年均增长速度超过1%。从“六五”到“十一五”的6个五年计划期间，城镇化水平不断提高，城镇化率从“六五”最初的20.16%增至“十一五”期末的49.95%，“十一五”期间的城镇化年均增长率高达1.39%。虽然，2011年的城镇化已经达到了51.27%，但这一统计数据主要是以在城镇居住6个月以上的常住人口数测算而得，其中只有34.67个百分点是城镇户籍人口，还有16.6个百分点是没有真正享受城市居民待遇的农民工。按国家统计局公布的数据显示，2011年新增城镇就业人员中，农民工比例高达65.4%，目前全国农民工总量超过了2.5亿人。也就是说，没有城市户籍、未能均等地获得相应基本公共服务的农民工，已经是城镇就业的主体。由此可见，我国城镇化水平是被高估的，并不能客观反映真正意义上的城镇化，因为农民工并没有被纳入到当地公共财政的覆盖范围，他们的社会保障、福利待遇、子女教育等都是缺失的。衡量城镇化水平高低的指标，除了城镇化率以外，还可以通过比较城镇化率与同期的工业化率来判断城镇化的发展速度及水平。这是因为城镇化是工业化发展到一定阶段的必然结果，工业化通过拉动就业、增加收入、改变土地形态等方式影响城镇化，而城镇化能够释放巨大的消费潜能，从而很大程度上拉动了投资需求，促进工业化的结构升级发展，两者具有极强的关联性。一般而言，发达经济体城镇化发展速度与工业化相近。目前我国正处于工业化的中后期，发达经济体在这一阶段的城镇化率一般都超过70%，而我国才刚刚超过50%，仅相当于这些国家上世纪四五十年代的水平。从城镇化与工业化相匹配的角度看，未来数十年，我国城镇化率尚有较大的上升空间。

此外，我国2011年城镇化率为51.27%，工业化率为46.6%①。直观来看，城镇化率已经高于工业化率，但若对比全球的城镇化与工业化的相对发展水平，同样反映出我国城镇化发展相对滞后。世界银行2010年的统计数据显示，全球城镇化率的平均水平为50.9%，与我国的数据相当，但是工业化率为26.1%，远低于我国的水平。全球的城镇化率与工业化率的两者比值为1.95②，而我国仅为1.07。

（2）区域特征。目前我国城镇化的发展特征显示出明显的区域差异性。首先，从城镇化水平上看，根据2012年国家统计年鉴公布的各省市的城镇化率可以测算出全国东部、中部、西部等不同地区的城镇化水平，其中，东部地区的城镇化率为63.1%，远高于51.3%的全国水平，而中、西部地区的城镇化率仅分别为49.3%与41.5%。东部地区之所以城镇化发展迅速，主要是基于广东、上海、北京、天津等大城市为核心形成的珠三角、长三角及环渤海湾三大沿海城市群的崛起，并带动了周边沿海城市的发展。其次，从城市数量上看，2011年全国具有地级以上规模的城市共计288座，其中，400万以上人口的特大城市为14座，占到4.9%；100万—400万人口的大城市为113座，占到39.2%；50万—100万人口的中型城市为108座，占到37.5%；50万人口以下的小城市（镇）为53座，占到18.4%。再次，从城市布局上看，在全国288座规模以上的城市中，400万以上人口的特大城市东部有8座，约占全国总数的57%；100万—400万人口的大城市东部拥有55座，几乎占到了全国的一半。当前，中、西部地区的特大城市总计6座，大城市的数量中中部地区有37座，而西部地区只有21座，分别仅占全国总数的32.7%及18.6%。相对大城市化水平的滞后，中西部地区的中小城市发展优势显著。其中，中部地区拥有50万—100万人口的中等城市的数量远远超过东部地区达到50座，占到全国总数的46.3%，而西部地区50万人口以下的小城市数量为20座，全国为53座，所占比重达到37.7%。

（3）特殊国情。我国城镇化发展面临的特殊国情主要表现为：一是人多地少、资源比较匮乏。人均耕地面积为世界的1/5，人均森林资源为1/6，人均水资源为1/4，人均矿产资源位居世界的第80位。二是农村人口总量巨大。即便将在城市居住6个月以上的流动人口算作城镇人口，2012年的城镇人口约为7.12亿，而目前居住在农村的人口仍然超过6亿。如此大规模的城镇化是前所未有的。这不仅需要大量基础设施的投资与建设，也需要大规模的产业调整以吸纳农村人口。三是区域、城乡差异显著。我国东部大城市在生活水平、生活方式、基础设施、资金投入等方面与中西部落后的农村形成巨大反差。而且目前城镇居民的人均收入仍然是农村居民的3倍多③。这种错综复杂的局面，往往会使得城镇化政策往往顾此失彼，陷入两难困境。四是我国是世界上少数几个实施严格户籍制度的国家之一。虽然经过30多年的社会经济体制改革，但迄今大多数城市的社会福利保障体系尚未与城镇户籍制度彻底脱钩，而且众多的教育资源也仍与户籍密不可分。因此，不能简单套用海外城镇化发展的一般规律来评估我国城镇化进程的快慢，而应对我国城镇化过程的艰巨性要有充分的估计。按照我国现阶段13.5亿人口计算，每增加一个百分点的城镇化率所要求创造的就业岗位比发达国家相应进程中的需求要高出5—10倍。从目前我国的产业支撑、产业发展以及土地、能源和水源供应以及环境设施的建设能力看，尚不能承受城镇化持续快速发展带来的繁重负担，我国农村人口向城市转移将是一个相对漫长的过程。

总之，城镇化进程并不是越快越好，要与我国的经济增长、新增就业岗位、资源、生态环境保持协调、可持续的关系，不能依靠透支土地、透支资源、透支环境推进城镇化。倘若一味地将长期累积的城镇化压力在短期内完全释放，则极有可能会带来一系列的社会问题与社会矛盾。

2.城镇化的主要问题

第一，粗放型发展模式问题。我国的城镇化建设大肆征地造城、开发房地产，而忽视对于城镇居民必需的包括公共绿地建设在内的公共基础设施建设的投入，这种发展模式不仅占用土地过多，而且造成城镇生态系统缺陷大、环境差。未来在资源红利、土地红利及人口红利都减少的情况下，如果还是继续采取上述的粗放型发展模式，那么伴随着资源、环境等各种成本不断增加，城镇化效益将逐步下降，我国的城镇化之路会越走越窄，甚至难以为继。第二，城市过度扩张问题。我国的城镇化建设片面追求城市规模的扩张，在目前政府主导下的城镇化推进过程中，政府的行政级别成为了推进各地城镇化过程中最重要的资源。行政级别高的城市凭借自身的行政地位来吸取各种要素，包括土地、资金、人才等等，导致城镇体系发展的严重失衡，即大城市畸形扩张，而中小城市则发展不足。第三，农民工非市民化问题。我国的城镇化过程中未能解决好农民工市民化的问题，突出地表现为人口城镇化严重滞后于土地城镇化，即每年转移的大量农村劳动力中虽然许多农民已经失去土地，但仍然游离于农村和城镇，尚未成为真正的市民。这种“只让来打工、不让来落户”的方式表明我国的城镇化本质上还是一种“要物（土地）不要人”的城镇化，是“物的城镇化”而非“人的城镇化”。已进城的农民工事实上没有完全市民化，由此带来了就业、住房、子女教育和社会保障等一系列问题，因而难以像城镇居民那样产生对消费品、对服务的需求。此外，农民工不能在城镇安家落户，还使得逢年过节农民工回乡所带来的服务业缺工问题已经影响到城镇居民的家庭生活。第四，基本公共服务非均等化问题。由于农民工没有城镇本地户口，导致他们在基本社会保险制度、最低生活保障及其他社会救助项目、子女义务教育、保障性住房等基本公共服务上的覆盖率，大大低于城镇居民和户籍就业人员，其中许多项目甚至在制度上就把农民工排斥在外了。这反映出城镇化过程中存在明显的社会不公平、不公正问题。第五，城乡二元结构问题。我国的城镇化过程中出现了新二元化结构问题，即农民工长期在外打工造成数以万计的留守儿童等。而这种城乡分割、人地分割的城镇化模式最大弊病是以一种人所共见、人所共知的方式大规模和长时段地造成社会不同群体间的利益分化且固化，导致整个社会的紧张和断裂。第六，土地确权制度缺失问题。我国的城镇化建设形成了大量失地农民，他们的土地权益被“剥夺”，而得到的土地补偿费用却很低。过去的实践表明，政府主导的城镇化建设常常会因征地补偿不公，激发官民矛盾，维稳费用迅急上升。这种城镇化建设导致城市面积膨胀过度、土地使用效率低下、集聚效应无法充分发挥、环境污染加剧。第七，就业供给不足问题。随着我国工业化进入资本密集型发展阶段，就业对经济增长的弹性较以往降低。作为劳动力供给的主体，尚未能够充分享受基本公共服务的农民工，一旦在劳动力市场上面临脆弱性，必然会给国民经济整体带来风险，及至诱发社会风险。第八，生态环境恶化问题。我国目前的城镇化体系不尽合理。越来越多的大型城市和一线城市人口过于集中，城市居民生活负担重、质量差，“城市病”问题越来越突出。一些中小城市和小城镇经济发展乏力，缺乏有竞争力的产业，对转移人口的吸引能力不强。很多农村城镇化地区虽然已经聚集了大量农业转移人口，但是城镇功能尚不健全。

三、国外城市化发展道路的比较与启示

从国外城市化的发展历程看，城市化是各国经济发展过程中的必然产物。按照美国城市地理学家诺瑟姆提出的城市化发展的一般规律，一个国家或地区的城市化过程大致可分为三个阶段：在工业化初期，一国处在城市化的起步乃至缓慢发展阶段，城市化水平较低，一般仅为30%左右；在工业化中期或扩张期，一国的城市化水平会迅速提高至60%，并以较快的速度向70%攀升，此时可以认为该国基本上实现了城市化；在工业化后期或成熟期，一国的城市化水平会达到70%以上，但增长速度趋缓甚至出现停滞，表明城市化进入了稳定发展阶段。

目前，发达经济体都已进入城市化的高度发达时期，城市化率均高于70%，而发展中国家的城市化进程却各不相同。由于世界各国的城市化起步时间、经济发展状况以及国家制度安排等的不同，造成了不同经济体、不同国家之间的城市化道路及城市化发展水平的显著差异，因而不仅发达经济体与发展中国家之间在城市化过程中出现的问题大相径庭，而且发展中国家之间的城市化速度、城市化质量也存在明显差异。这些差异特征大致可归纳为以下几个方面：首先，从城市化的发展规律看，无论是发达经济体还是发展中国家的城市化总体上来说都可以看作工业化的产物，而城市的人口集聚为工业化提供了丰富的劳动力资源，同时城市的规模经济和规模效益又进一步强化了人口集聚作用。另一方面，从城市化与工业化的相互发展水平看，又可将城市化状况分成同步城市化、超前城市化与滞后城市化三种模式。若从美、日、德三国的城市化道路看，发达经济体的城市化与工业化的发展基本同步；然而，韩、印、巴三国的城市化道路却大相径庭。除韩国的工业化与城市化相互促进，基本保持协调发展外，印度与巴西的城市化与工业化的发展严重脱节，前者的城市化水平远远落后于工业化和经济发展水平，而后者城市化水平却明显超出工业化和经济发展水平，反映出大多数发展中国家的城市化道路存在的共同缺陷。其次，从城市化的发展模式看，发达经济体主要依靠民间力量与市场机制，通过要素资源的自由流动来实现城市化，同时也重视政府的规划和调控功能，走出了一条以市场为主导、政府为辅助的城市化道路。尽管政府在城市化进程中发挥着举足轻重、不可替代的作用，但其作用始终被限制在市场经济的“守夜人”角色上。相比之下，多数发展中国家的城市化主要依靠政府的政策主导，政府“有形之手”的干预力度及干预范围已完全脱离市场主导的轨道，从而极易导致“市场失灵”和“政府失灵”同时存在。这也是发展中国家与发达经济体的城市化道路最主要的区别。尽管如此，韩国却给我们树立了发展中国家城市化发展的成功典范。韩国城市化同样也是在市场和政府的共同作用下得到迅速发展，但经济发展规律率先对韩国城市化起积极作用，基础设施建设又影响到城市体系结构，而政府的政策既作用于经济发展，又作用于城市化进程。再则，从城市化的空间布局看，发达经济体的大中小城市基本协调发展，并通过集中与分散相结合的发展方式，形成特定的城市网、城市圈及城市带。而发展中国家多以集中型为主，城市人口过度集中于少数的大城市及特大城市。最后，从城市化的发展效果看，发达经济体因注重城乡统筹发展，城乡关系由不协调逐步走向协调，城乡差别从先扩大到后缩小以至基本消失。而多数发展中国家在城市化过程中片面强调城市的扩张而忽略农村的发展，造成城乡差距扩大，二元结构显著，并导致大量农村人口涌向城市。由于缺乏科学的城市规划，城市建设和管理相对滞后，因而使得“城市病”问题变得更加严峻。

表2 发达经济体与发展中国家城市化道路比较

四、探索具有中国特色的“新型城镇化”道路

国外城市化发展的历史经验表明，走什么样的城市化道路，怎样实现城市化，是决定城市化快慢和成败的关键。只有正确选择城市化道路，才能更好更快地实现高效健康的城市化发展，从而避免或减少由“城市病”引致的一系列社会经济问题。

1.我国城镇化发展道路选择的论争

关于我国城镇化发展道路的学术探讨由来已久，但迄今国内学术界对我国城镇化发展的路径选择尚存在不同的见解，大致可以归纳为以下五种观点：第一，大中城市发展论，认为大中城市的崛起是解决我国城镇化滞后于工业化、消除城镇化发展瓶颈的重要因素。因而主张我国城镇化应以发展大中城市为合理选择，走集中型城市化道路。第二，小城镇发展论，主张我国的城镇化道路应采取以乡镇工业和小城镇建设为中心的乡村工业化和农村人口就地非农化为核心的城市发展模式，并建议对小城镇进行科学规划和合理布局，使之与发展乡镇企业和农村服务业结合起来。第三,城市群发展论，主张我国应将国内稀缺的建设资金集中用于建设和发展特大城市或大城市，形成以特大型、大型城市为中心依托的城市带或城市群，推动以区域一体化为中心的新型城镇化进程。第四，区域差别化发展论，认为城市区位条件影响着城市经济效益，因而我国城镇化的推进要因地制宜，东部沿海与中西部地区应采取不同的区域城镇化模式。具体而言，上海、北京和天津等沿海地区城市已经进入城市化后期阶段，应走扩散型城市化道路，而其他地区仍处在城市化前期阶段，应走集中型城市化道路。第五，城乡统筹发展论，认为我国的城镇化道路应该是乡村城镇化与城乡一体化并存同步的双轨制，因而主张在全国建立包括大中城市和小城镇共同发展的城镇有机体系。

2.具有中国特色的“新型城镇化”发展的战略取向

（1）选择以城市群为载体的大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。鉴于我国地域辽阔，自然条件及资源禀赋的区域差异显著，我国的城镇化道路既要遵循城市发展的客观规律，又要充分考虑不同规模和类型城镇的地区承载能力，构建科学合理的城市格局。因此，我国在城镇化建设过程中，需要发挥东、中、西部各区域中心城市的集聚功能与辐射作用，逐步形成以特大城市和大城市为核心、各级城市及城镇协调发展的城市群和都市圈，实现以城市群带动城镇化的跨越发展。这样才能走出中国特色的“新型城镇化”道路。

（2）形成市场机制与政府推动共同作用的动力机制。以政府为主导的城镇化推进方式，能够集中大量的资本、人力和物力，调动多方面资源，在短时间内实现城镇化的发展目标。然而这种组织方式虽然在发展初期有其相对优势，但随着城镇化的深入推进，城镇化持续发展的动力不足等问题会逐渐凸显。因此，在未来的城镇化过程中我国应当借鉴海外发达经济体政府推动城市化发展的成功经验与做法，即以市场机制为基础，同时注重发挥政府的引导作用，通过政府规划引导城市化健康发展，实现城乡一体化的发展目标。为此，一方面，政府要加快职能和角色的转变，尽快从城镇化的“主角”地位上退出来，将主要工作放在制度建设、法律保障和经济社会服务方面上来；另一方面，市场应该在未来城镇化过程中充当真正的“主角”，让市场机制在资源配置方面发挥决定性的作用，以实现城镇经济社会的最优效应。

（3）构建以人为本的“新型城镇化”发展战略。城镇化的核心是农民转移就业，转变身份。在这个过程中，就业是前提，市民化是结果，无视这个逻辑，便会在城镇化的道路上迷失。而解决这些问题的最大障碍在于制度问题，包括劳动就业制度、户籍制度、土地管理制度、社会福利保障制度、教育制度、城市建设和管理制度等。其中，改革户籍制度及土地管理制度更为迫切，难度也更大。一方面，城市户口尤其是大城市户口蕴藏着巨大的教育、医疗、社会保障等方面的福利，在阻碍劳动力人口流动迁移的户籍制度尚未破局和公共服务投入没有大幅增加情况下，很难真正意义上的“人的城镇化”；另一方面，不改变现行土地管理制度，切断地方政府卖地生财动力机制，“人的城镇化”也永远赶不上“土地城镇化”。

（4）以多元化金融服务支持“新型城镇化”发展。“新型城镇化”发展对金融服务有着独特的需求。目前我国以间接融资为主的融资结构难以适应以长期资金需求为特征的“新型城镇化”发展。同时，我国城镇化水平还存在着空间上的不平衡，主要表现在规模层面及区域层面。从规模层面看，大城市建设速度快、水平高、资金充裕，而中小城镇建设推动速度缓慢、层次相对较低、资金相对匮乏。从区域层面看，我国城镇化呈现出“东高西低”的阶梯状格局。因此，应大力发展适合中西部地区中小城镇建设的中长期直接融资工具，同时大力发展私募股权基金和风险投资基金，让私募与风投等权益性资本成为推动中小城镇建设的重要融资平台。同时，在涉及城镇化的城市基础设施和公用设施方面，可以借鉴国际上常用的金融创新工具，比如资产证券化、市政债等融资工具，形成多元化的融资渠道。

五、结语

具有中国特色的“新型城镇化”发展道路，其“特色”之处在于开创了“农村转变城市”的新路径，形成了城镇化与城乡一体化发展的有机结合，走出了一条以城市群为载体，大、中、小城市协调发展的道路。从“创新”视角看，“新型城镇化”的根本不在于人口集中，而在于解决城乡之间产业、市场、发展方式、设施条件、生活水准、文化精神、公共服务、社会保障、管理方式、治理模式等方面的对接和均等化问题，尽可能缩小城乡“经济社会整体素质”的差距。此外，与传统城镇化最大的不同之处还在于“新型城镇化”更加注重环境保护、注重城镇化质量、注重城镇化的可持续发展。

“新型城镇化”建设是一项复杂的系统性工程，目前面临的各种矛盾、问题大都虽与相应的各项体制机制改革滞后相关，但实际上反映出政府与市场间的关系不合理。为此，下一步推进“新型城镇化”的首要任务是重新界定政府与市场的关系。如何通过政府的简政放权，进一步释放与挖掘改革红利、制度红利与创新红利，并让市场去发挥配置城市发展各个要素的功能。通过允许要素的自由流动和组合，促进资源在部门间、地区间、人群间的有效配置，以期最终实现城乡一体化的发展目标。

尽管，城镇化被视为拉动我国经济增长的重要引擎，但我们需要理性看待城镇化发展对经济增长的贡献，不能过分夸大城镇化对拉动经济所起的作用。同时，在推进城镇化过程中，不能脱离市场选择的原则，应当尊重基本经济规律、因地制宜。城镇化的发展有其内在的运行规律，不应是刻意追求的目标，拔苗助长人为造城，有可能最后会适得其反。

注释

①工业化率是指工业增加值占经济总量中的百分比。②我国“两率”的比值不仅远低于美国（4.10）、英国（4.09）、法国（4.11）等欧美发达经济体，而且也低于巴西（3.22）、俄罗斯（1.97）、南非（1.38）、印度（1.15）等其他“金砖国家”。③据国家统计局公布的数据显示，2011年，我国城镇居民和农村居民人均收入分别为23979元和6977元。

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