西方行政制度改革中的制度性贫困

邱灵敏

[摘 要]本文以英国文官制度为例分析西方行政制度改革中存在的制度性贫困。通过制度间的历时关联和共时关联来揭示英国的文官制度存在的制度性贫困陷阱，从而提出英国文官制度变革的路径。

制度性贫困；文官制度；分析

[关键词]

[中图分类号] D523 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2014）12-0054-04

众所周知，英国是世界上第一个建立文官制度的国家。英国文官制度的形成和建立，满足了政府提高行政效率和进行现代化行政管理的需要，所以很快被当时主要资本主义国家所借鉴采用。本文在对英国文官制度实践路程的历时关联（时间维度）和共时关联（空间维度）进行剖析的基础上，来解析西方行政制度改革中存在的制度性贫困。

一、对英国文官制度的历时关联分析

（一）“恩赐官职制”和“政党分赃制”时期。第一个阶段是“恩赐官职制”和“政党分赃制”时期，在英国文官任用制度先期，普遍采用的是官职恩赐与政党分赃。17世纪中叶以前，英国是一个封建君主专制的国家，实行恩赐官职制。官吏的选用和升迁，不是靠个人的真才实学和政绩，而是凭门第出身和对国王的忠诚。由于官职是国王恩赐的，所以，所有的官员都是国王的臣仆，一切听命于国王。文官任期没有任何限制，只要恩赐者满意，可以连续任职，文官晋升是靠后台。不学无术、游手好闲之徒充斥官场宦海。因此官僚主义盛行，工作效率低下，贪污腐败现象十分严重。18世纪国会对文官制度作了一些改革，把任命文官的权力从国王贵族手中转到各部门手中，规定由他们和高级文官推荐录用。但仍然存在舞弊行贿、唯利是图及赏罚不明的情形。其原因就在于恩赐制是一种垄断性的封建特权。官职恩赐是以人治为特征的资产阶级官员制度发展的最初阶段。

19世纪英国两党制日益成熟，内阁开始由竞选中获胜的政党组成。于是哪一个政党在竞选中获胜上台执政就把各种官职作为胜利果实进行公开分赃，分给他们的支持者。所以每次执政党的更替和内阁的变迁都要引起政府人员的大换班，使政府工作混乱。政党分赃制一方面造成大批官员失业，政纪废弛，削弱了政府职能的正常发挥和工作效率的提高，极不利于政策的贯彻，妨碍官员熟练掌握业务；另一方面，每次换班都会引起周期性震动和社会动乱，影响社会的正常秩序和稳定。政党分赃是一种缺乏公正、民主、平等的徇私舞弊现象。政党分赃取代官职恩赐、以党治取代人治，在某种程度上是一种历史进步。

可见，先期的文官任用制度，无论是官职恩赐，还是政党分赃制度，缺陷其实相同：这两种制度，既不能保证官员的工作效率，也无法保持自身的廉洁。恩赐制和政党分赃制所产生的高费用与低效率，产生了对新的制度安排的强烈需求。这就使先期的文官任用制度陷入制度性贫困，急需新的制度以取代原有的落伍的制度安排。

（二）1870年英国文官制度的确立。第二阶段是1870年英国文官制度的确立时期——实行考试择优录用制。这一时期的文官制度改革很温和保守，一些合理性的改革措施没有全面实施，由于旧有制度安排的路径依赖的存在，使其带有明显的局限性和不彻底性。由于对旧有制度安排的拆除和清理所需要的费用过高，新制度受到的阻力很大，也深刻地影响这次制度变迁的深度和广度。但是，这次改革毕竟是以择优录士的文官任用方式代替官职恩赐制度。进入二十世纪后，英国从自由资本主义阶段过渡到垄断资本主义阶段，工业化和社会化继续发展，政府更广泛地介入到社会生活，社会干预职能也得到不断强化，政府的活动范围和机构设置不断扩大。在这一时期，文官的任用制度进一步改革。公开竞争考试虽然在十九世纪就已经确立，但并不是唯一的方式，“在需要专业知识与技术的专业性职位和某些部门的高级管理人员由部门首脑直接任命，无需通过公开考试”[1]。政府的调查委员会认为这些都是恩赐制的残余。

从中我们看到这种制度变迁模式的缺陷。由于政府强制性制度作用的时间较长，以保守派为代表的利益集团的寻租和各种“搭便车”现象不可避免。第一个枢密院令后，推荐备选文官的权力还掌握在各部门长官手中，他们凭借权力继续安插贵族子弟和亲信，继续为营私舞弊大开方便之门。这是对旧有恩赐制度路径发展的一种依赖，新制度安排很难完全跳出旧有制度安排的路径。由于渐进式强制性制度变迁的强度不够，增加了改革集团与既得利益集团之间的反复博弈次数，增加了利益集团寻租的可能，也使政府的工作仍然很难做到高效、公平、公正。

（三）1870年-1968年英国文官制度的改革时期。第三阶段1870年至1968年英国文官制度的改革时期。我们主要考察英国文官任用制度在二战后发生的变迁，以富尔顿改革和撒切尔夫人时代的改革为典型。二者都属于激进式强制性制度变迁。这种模式是一种“暴风骤雨”式的变革模式。它首先是政府主导的、自上而下的强制性变迁，变迁的时间比较短，并在这较短的时间内实现较大的制度结构变革。尤其是撒切尔夫人的改革，撒切尔夫人以其强硬的领导作风而著称，她所推行的改革强度非常大。在撒切尔夫人改革的压力下，很多议员为了得到职位而表示忠诚，内阁成员往往更是不惜一切以保住自己的官位。有了这样的权力基础，首相的权力表现得较为专横。其次，撒切尔夫人控制了高级文官的任用权，任用的都是政见相同的“自己人”，因此，主导改革集团的力量与反对力量就显得非常悬殊，这也就削弱了反对集团对改革的阻力，使得改革在强大的权力基础上可以顺利推行，不至于像富尔顿改革一样，因阻力过大、强度不够而被搁置。

制度变迁是指制度的转换、替代过程，是以一种效率更高的制度替代原有的低效率的制度的过程。[2]纵观这三个阶段，我们可以看出，一种制度形成以后，往往就会形成依赖于该制度的既得利益集团，他们对现存制度路径有着较强的依赖心理，他们经常为了巩固现有的制度而阻碍选择新的制度路径，即使新的制度比现存制度更有效率。但是制度变迁不仅要克服路径依赖，也要克服制度共时关联带来的制度惰性。

二、对文官制度的共时关联分析

（一）文官终身常任制。十九世纪中期英国近代文官制度形成以来，其间文官数量一再增长。在1881—1914年间，即大英帝国迅速扩张之际，政府活动范围和机构设置不断扩大，文官总数在33年里增加了五倍多；在第二次世界大战期间，4年内增加了三十余万人，到1943年文官总人数达到七十一万多。二战后文官规模虽稍有减少，但由于英国实行文官终身常任制度，即文官一经录用，无过失则终身常任，这样不仅造成文官组织机构臃肿，而且以战时的文官队伍来管理战后百废待兴的社会事务，政府工作效率只能是低下，文官人浮于事，在一定程度上成了政府的负担。同时，在凯恩斯主义的指导下，二战后各届政府一致认为“政府机能必须扩大——这是唯一切实的办法”[3]。为此，扩大国家对经济和社会生活的干预、建成福利国家、掀起社会化高潮等方面的政策和制度不断出台。这些势必造成国家职能的不断扩大，应时而设的公共部门越来越多。文官组织机构臃肿主要表现在三个方面：其一，机构规模太大、人员太多；其二，机构重复，相互掣肘；其三，有些原来设立的机构已失去了功能成为摆设。机构臃肿、冗员太多所造成的巨额行政开支已成为政府面临的一大困难，行政机构工作效率低下也与政府和民众对政府机构的期望值相背。

（二）两官分途制度。英国文官常常参与决策，介入政策制定，这与政治行政二分体制严重不符。每届政府新任命的部长，不熟悉情况，而很多问题又急需决策；事务官当与政务官观点不同时，会以技术问题等借口来影响甚至改变政务官的决心，这两种情况下事务官都参与甚至可能主导了决策。公务员的政治权利日益扩大，对政治中立形成了挑战。过度的政治控制和加强对高级文官的管理使一些国家深受其害，难以保持行政独立，甚至成为政党政治的牺牲品，破坏了政府工作的稳定性和连续性，重蹈政党分赃制的覆辙，使党派利益高于公共利益。政务官和事务官的相互转化易导致腐败，又埋下了以后政治不稳定的种子。

（三）考绩制度。英国于1981年取消了公务员部，将其职能划归财政部和内阁办公室，1983年成立效率小组，并于1984年创立国家审计办公室，从组织上为绩效评估提供保证；并起用大量私人顾问在广泛的公共服务领域进行评估。英国已成为以经济、效率、效益为标准，监督政府政策与管理的评估性国家。改革传统的等级工资制，实行以绩效工资为主的灵活工作制度。英国1989年以来建立绩效工资制，绩效评估的结果不一样，工资额有所差别。实行等级工资制，同级同酬，缺乏成本—收益观念。改革后的绩效评估制度设立了大量可比可测的绩效指标，以科学的方法对公务员的业绩进行有效评价。但考绩制度也存在评估难、目标错位等一些较为突出的问题。

（四）放松规制。效率成为公务员制度改革的中心目标，规制变得次要，而且被认为是妨碍效率的障碍而遭到批评。放松规制有利于克服过度规制引起的浪费严重、效率低下、缺乏创新性和灵活性等弊端，但存在几个突出问题：（1）规制具有不可抹杀的积极价值，它是对有效实践经验的理性总结，可能带来高效率。实践证明，放松规制也有失败的教训。（2）规制体现法治精神，而非依个人意志办事。放松规制后，行政的合法性和合理性很大程度上依赖于官员个人素质和道德修养。这不一定可靠，也容易滋生腐败行为。（3）放松规制，他律弱化。公务员自由裁量权过分扩大，即使在合法的前提下，也可能滥用权力，难以保证公平、正义、合理。这些与对公众的责任价值严重冲突。

由上可见，英国文官制度改革的主要目标是经济效率，而就某些具体措施而言，经济效率是唯一目标。对效率的追求既损及连续性、中立性、功绩性、对公众责任等核心价值，还损及民主、公平、正义、廉洁、法治、权力制衡等重要的甚至是永恒的高层次的政治价值。改革产生的经济效益易于衡量，显而易见，而对政治价值的损害及其负面影响难以测量，但毫无疑问是相当突出的。改革引发的腐败、道德、失控、利益、士气等问题，对经济效率的直接影响也日益凸现。政治价值和经济效率是公务员制度的两大目标，也是灵魂，没有理由认为经济效率比政治价值更重要，因为政府不是企业。相反，政府对政治和社会效益的追求应重于经济效率。改革与价值之间最根本的冲突就在于此。[4]

三、英国文官制度变革的路径

英国文官任用制度是以一种渐进、改良的方式发展起来的，在其改革的过程中，不仅出现过对旧有制度安排的路径依赖，也出现过不同利益集团为了追求自身利益最大化而反复博弈的历史过程。不同集团反复博弈的后果，则主要体现在英国文官任用制度的阶段反复。因此，本文主要采用了制度变迁理论来梳理并分析英国文官任用制度从官职恩赐到撒切尔夫人改革的整个变迁过程。集中探讨了英国文官任用制度的是如何产生，制度路径依赖如何打破。

基于上述分析，我们可以发现，英国文官任用制度变迁所具有的渐进性、灵活性、贵族性和追求廉洁高效等特点，以及变革似乎很难“跳出传统的手心”。可以推断，继承与突破的有机结合将影响并制约着英国文官任用制度未来的发展路径。

由于长期旧有制度安排的路径依赖的存在，使其陷入制度性贫困陷阱，所以英国文官制度变革的方向就是打破这些对原有制度的依赖，建立符合内外环境需要的制度关联。制度关联提示了配套改革的必要性，但是变革制度需要消耗一定的资源，而资源是稀缺的，并且由于制度的互补性，一项制度变革会产生对其他制度变革的需求，从而减少制度变迁的阻力。所以有必要根据英国的实际情况，寻找制度变革的突破点。

制度路径依赖如何打破，制度供给如何提供，进而重新达成制度均衡的循环过程。国内学者张曙光教授对制度均衡进行了定义，他认为：“所谓制度均衡，就是人们对既定制度安排和制度结构的一种满足状态或满意状态，因而无意也无力改变现行制度。”[5]需要指出的是，这种静止状态，并不是绝对的，而是相对的。随着制度环境的变化，出现新的盈利机会后，人们为了捕捉这种新的盈利机会，就会力图改变原有的制度安排和制度结构，选择建立一种新的更有效的制度。因此，制度发展的过程，就是从制度均衡到制度创新，再到制度均衡，又再到制度创新的不断演进的过程。英国文官任用制度的变迁，仍将继续。

参考文献：

[1]程汉大.英国政治制度史[M].北京：中国社会科学出版社，1995.411.

[2]范文超.英国文官任用制度变迁初探[J].硕士学位论文，2007（3）.

[3][英]约翰·梅纳德·凯恩斯.就业、利息和货币通论[M].北京：商务印书馆，1963.322.

[4]魏晓亮.公共行政范式变迁视角下的文官制度改革[J].硕士学位论文，2005（5）.

[5]张曙光.论制度均衡和制度变革[M].现代制度经济学 （下卷），北京：北京大学出版社，2003.244.

作者系江西财经大学现代经济管理学院教师，助教

责任编辑：姚 东