公共政策失灵视角下的安徽民营经济问题分析

戴 春，洪爱华

（1.安徽经济管理学院，安徽合肥230059；2.合肥行政学院，安徽巢湖238000）

我国民营经济是具有鲜明中国特色的经济概念，其产生于经济体制改革和社会主义市场经济建设的大环境中，因此，民营经济的生存与发展与公共政策存在着密不可分的联系。从1982年党的十二大提出“有益补充”开始到“重要组成部分”，再到“重要基础”，从“允许存在”到“共同发展”，再到“两个毫不动摇”，我国民营经济政策逐步明朗、强化和细化。自1997年底，安徽省委、省政府在阜阳召开第一次全省个私经济工作会议开始，1998年、2003年、2005年、2008年和2013年，安徽省委、省政府相继出台加快发展个私经济、非公经济和民营经济的指导意见，民营经济的政策关注度逐步提高，公共政策的制定与执行的针对性与操作性也在逐步增强，客观上促进了安徽民营经济的发展。1985—2002年，全省个体、私营等非公有制经济平均增长率为15.1%，高于同期国内生产总值9.9%的年平均增长速度。[1]2002—2013年，安徽民营经济增加值由1548 亿元增加到10843 亿元，占全省生产总值比重由43.98%增加到57%。

然而，在利好公共政策陆续出台的今天，根据安徽省政协、安徽省统计局的相关调研结果，安徽民营企业家中却出现了“政策疲劳”“政策麻木”现象，这说明安徽民营经济已经出现了所谓“公共政策失灵”的现象。公共政策失灵，是指一项政策的过程或结果偏离了政策制定者实际预想的目标，并给政策对象造成了始料不及的负面影响。[2]公共政策失灵不仅造成政策资源的浪费，对社会经济发展带来了巨大的负面影响，也导致政府公信力下降。因此，以安徽民营经济发展过程中的政策因素为基础，分析公共政策制定与执行过程中的失灵现象，剖析原因，制定矫正措施，对安徽民营经济的发展具有重要的理论和现实意义。

一、公共政策失灵理论研究概述

汤敏轩（2004）提出了公共政策失灵可以理解为一项公共政策的过程或结果偏离了政策制定者实际预想的目标，并给政策对象造成了始料不及的负面影响。[3]叶芬梅（2007）从四个方面即错位性失灵、缺陷性失灵、利益变异性失灵和负面性失灵剖析了公共政策失灵现象，提出了相应的解决策略。[4]胡凯、杨雄辉（2010）以公共政策过程的三阶段为基础，即公共政策制定、公共政策执行、公共政策监督，分析了失灵的主要表现，提出了利益因素是导致公共政策失灵的总根源。[5]米恩广（2012）则从博弈视角思考公共政策执行失灵的问题，认为公共政策制定过程中不同利益主体之间的博弈，最终会导致公共政策执行中的失灵。这其中的博弈包括各级政府间、政府机关与人民群众、政府组织与执行者，以及执行者之间的博弈。[6]李桓促（2014）在分析导致公共政策失灵的内外因素的基础上，从时滞效应的角度研究公共政策制定与执行过程中的失灵现象，并且提出完善公共利益诉求机制、引入第三方决策参考、畅通公共政策反馈渠道等矫正措施。[7]

从上述政策失灵的研究当中，大致可以得出以下结论：从公共政策过程上看，失灵可能存在于制定、执行、监督三阶段；从失灵的根源上看，不同利益主体之间的利益冲突是公共政策失灵的主要原因；从公共政策的执行要素上看,理想化政策、执行机构、目标团体、政策环境这四个政策执行要素中的任一方面出问题,都可能导致政策失灵。[8]

二、安徽省民营经济政策的类型及特征演变

（一）安徽省民营经济政策的类型

安徽省近几年在促进民营经济发展的政策供给方面作出了很多的努力，陆续出台了多项民营经济相关公共政策，促进了安徽民营经济的发展。

表1 安徽省历年来出台的民营经济相关政策一览表

（二）安徽省民营经济政策的特征演变

首先，从促进民营经济发展的政策内容看，政策制定的内容更加细化具体。2006年的《安徽省中小企业促进条例》中的措施较为笼统，2013年的《安徽省委省政府关于大力发展民营经济的意见》中部分条款的表述则十分具体，如“各类金融机构要加大对涉农、小型微型民营企业信贷支持力度，确保两类贷款的增速不低于全省各类贷款平均增速，增量不低于上年”；“禁止银行业金融机构在发放贷款时附加不合理的贷款条件，严禁对小型微型企业收取承诺费、资金管理费，严格限制收取财务顾问费、咨询费等费用。对随意抬高融资成本、存在不规范经营行为的金融机构在年度考核时实行‘一票否决’，政府有关部门会同银监部门依据有关规定予以处罚。”

其次，从促进民营经济发展的政策实施看，政策落实的主体更加明确清晰。例如，2013年出台的《安徽省办公厅关于落实大力发展民营经济意见的有关政策措施》中，关于“个体工商户转为小型微型企业，以及创办并稳定经营的微型企业，可由当地政府给予一定比例的补贴”的问题，明确规定由省财政厅、省经济和信息化委、省工商局等部门负责督促落实；再如关于“2015年底前，对微型企业月营业额未达到2 万元、日（次）营业额未达到500 元的，免征营业税；对经主管部门批准的民间投资兴办的学校、医院自用土地，免征城镇土地使用税”的问题，明确规定由省地税局、省国税局、省科技厅等部门负责落实；还有关于“对建设3 层以上标准化生产性厂房的，在保证设施专用的前提下，由同级财政给予一定补助。对租用政府投资多层标准化厂房的小型微型企业，3年内给予租金优惠”的问题，规定由省财政厅、省国土资源厅、省住房城乡建设厅等部门负责督促落实等。

三、安徽省民营经济政策失灵的主要表现

（一）政策制定失灵的主要表现及成因

1.政策制定失灵的主要表现

公共政策制定方面，其政策供给与安徽民营企业的政策需求之间拟合度较差。根据北京大学民营经济研究院对安徽部分民营企业家调查显示，安徽省民营企业目前最需要政府提供的帮助依次包括：（1）提供融资服务，65%的企业希望政府加强融资服务的力度；（2）减免税收，希望政府提供这项帮助的企业所占比例达到了40%；（3）放宽行业准入，在调整经济结构的形势下，民营企业行业准入面临越来越高的门槛和困难，放宽行业准入也成为25%的企业的迫切需求；（4）优化外贸环境，在国际市场需求萎缩和我国的外贸环境不断恶化、企业出口形势面临较大困难的情况下，不少民营企业在外贸经济中遭受损失，有23.3%的企业希望政府能帮助优化外贸环境，保证这些企业发展的空间；（5）理顺能源等价格机制，价格机制是市场经济最重要的调节机制，良好价格机制的形成是市场活跃必不可少的因素，有18.3%的企业希望政府出面理顺能源等价格机制；（6）扩大内需市场，扩大内需是在全球经济疲软的情况下维持经济发展速度的一个有效方法，也有13.3%的企业希望政府能对扩大内需市场有足够的重视。这与课题组在安徽行政学院“第2 期民营经济发展专题班”发放的问卷结果基本吻合，排在前三位同样是融资、税费和市场准入（如表2所示）。

值得一提的是，税费负担过重一直是当前制约民营企业发展最大的障碍和困难之一。课题组主持人参加2014年安徽省政协“深化行政体制改革，激发市场活力”调研时，在广德、铜陵、安庆和淮南，以及省政协组织的民营企业家座谈会上，多数企业家提出当前制约民营经济发展的重要因素是税费负担过重。不少企业反映，一些地方为完成年度税收任务，频繁到企业查税、挤税，甚至要求企业提前预缴税款或补缴以往的减免税额，让企业不堪重负。

2.政策制定失灵的成因

马特兰德（Matland）认为，政策执行取决于政策明确性与冲突性。政策制定得越具体，地方政府越难对中央政策进行再界定。政策的不完备程度越高，地方政府的可变通空间就越大，地方政府更容易违反中央政策和法律；政策冲突性越大，地方政府需要耗费更多的执行成本或者遭受更多的利益削减，地方政府就越有可能不严格执行。[9]

一是公共政策目标未能与公共利益同步。一方面，公共政策制定的目标是为了满足公共利益，在实践当中，不同的利益主体之间的冲突使得公共利益无法统一，因而以此现实为基础制定的公共政策难以得到广泛的支持与认同。另一方面，公共政策的制定需要以大量的信息为基础，然而信息不对称使得大量公共政策是在决策信息不完全的基础上作出的。

二是公共政策制定缺乏可行性分析。公共政策的可行性分析是其能否有效执行的先决条件，要制定之时就应随之进行。主要包括对执行公共政策的机构与人员是否足够，相关社会资源是否充足，以及执行环境、执行成本等内容的分析。[7]

（二）政策执行失灵的主要表现及成因

1.政策执行失灵的主要表现

在政策执行过程中存在以下问题:一是政策知晓率比较低。据安徽省统计局《我省民营经济发展问卷调查统计报告》，对《意见》的熟知率仅为27.1%；二是存在政策疲劳现象。由于近年来省里出台促进民营经济发展的政策较多较频繁，有些又没有能够全部落实到位，存在层层递减、“跑冒滴漏”现象；三是政策支持不平衡。存在“经常用户”与“偶然用户”现象，一些企业经常获得政策支持，甚至重复获得支持，而另外一些民营企业则很少获得支持；四是政策环境仍然存在较多障碍。北京大学民营经济研究院对安徽部分民营企业家调查显示，有83.64%的安徽省受访民营企业家觉得企业在开设新项目、进入新领域时存在很大困难，其中36.36%的企业家认为存在很大的困难。

2.政策执行失灵的成因

一是政策执行部门因素。政府的政策主要靠各个部门去执行，但一些职能管理部门工作人员没有树立依法行政观念，受部门利益驱使来对待政府的政策，在具体执法中越权越职，对本部门有利的就执行，没利的就抵触，甚至拒绝执行，致使政府的政策成为一纸空文，侵犯民营企业权益的现象时有发生。

二是政策执行人因素。首先，部分政策执行人的思想素质不高，是造成实施环节政策失效的主要原因。尤其是一些部门领导，仍然存在着“重国有、轻民营”“抓国有保险、抓民营危险”等思想。此外，一些基层执法部门对民企“吃拿卡要”已经形成“习惯”，对逢年过节方方面面都要打点，民营企业只能逆来顺受。在企业调研时，某些政策执行部门大多听汇报，去民营企业检查大多事先安排好，下级只报喜不报忧，只对上负责，不对民营企业负责。其次，政策执行人的能力有限，无法对政策内容进行有效落实。民营企业普遍反映与政府及相关管理部门交流的机会很少，有的部门负责人把管辖区内的民营企业当成“下属”，指手画脚，不顾实际不做调研，生搬硬套，制定民营企业的发展目标时仍然采用的是老的层层分解的形式，难以按照企业的“个性”提建议抓发展。

三是管理体制因素。一是多头管理。对民营企业的管理涉及多个部门，部门之间职能交叉，造成行政执法不规范、效率低，各种规章不能相互衔接，使基层无所适从，难以落实。二是职权范围不明确。一项工作部署了却没有明确哪个部门负责落实，或者明确了哪个部门去落实，却没有授权给这个部门，各机构之间的职责划分不合理不明确，有些事多个机构管，有些事没有机构管；有利的争着抢着管，无利的谁都不管，出了问题相互推诿、扯皮、拆台、指责，使问题久拖不决。三是干部责任追究制落实不到位。由于管理体制不顺，干部职责不明，责任不到人，政策落实或不落实不考核、不追责，久而久之，使一些干部对政策形成了无所谓的麻木不仁的状态。

四、安徽省民营经济政策失灵的矫正对策

1.政策宣传方面，营造良好舆论氛围

营造全社会维护民营经济合法权益的舆论氛围，在创新发展观念上狠下功夫。要使各级党政领导和部门领导真正认识到发展民营经济的重要作用，用新思路发展民营经济。要大力引导广大群众和企业经营者，克服小农思想，树立干大事业、求大发展的进取精神。形成各级政府放胆抓、坚决抓，职能部门真心扶、热心帮，广大群众大胆干、敢大干的浓厚发展氛围。

2.政策制定方面，创造公平市场环境，积极引导产为转型

一是切实取消市场准入限制，营造公平市场环境，拓宽投资领域和范围。在制定和实施发展规划时着力扩大民间投资在投资项目中的比重。同时建立健全民间投资信息服务平台，及时公开产业政策、发展规划、投资项目、优惠措施、资金安排等投资信息。允许民间资本进入垄断行业、市政公用事业和基础设施、社会事业、金融服务以及国防科技等领域；大力推进垄断行业改革，鼓励民营企业通过参股、控股、资产收购等多种方式参与改制重组，构建国企与民企共生共荣、互利双赢的企业生态。二是利用财税杠杆，引导产业转型。政府要通过财政、融资和设立国家专项资金等措施支持、帮助、促进中小微型民营企业发展。进一步加大财政资金对民营经济直接的支持力度，把民营企业技术创新和研发作为财政支持的重点，政府向民营企业提供部分财政研发费用，并积极为民营企业的技术研发提供现场服务，包括投资意见、法律咨询、协助获得政府批文等。同时政府要公平分配各类社会资源，使民营企业在土地使用、信贷、进出口等方面处于公平竞争的环境之中。

3.政策执行方面，强化政府和管理部门服务职能，建立健全监督制度

一是进一步推进规范化服务型政府建设，加大政府对民营经济发展的服务和引导，加快转变政府职能，为民营经济发展营造一个良好的行政环境。二是明确政策执行的监督机构，督促检查、确保各项政策落到实处，尤其是对已经在文件中明确分工的责任部门，要定期检查其责任落实情况，并及时反馈或通报。三是进一步清理、精简行政审批事项，完善审批程序性规定，简化程序，缩短行政审批时限，所有政务服务中心和办事窗口都要对外公开办事依据、办事程序、办事时限、收费项目、收费标准和违规处罚措施，提高审批效率。此外，切实加强行政执法队伍建设，建立高素质的公务员队伍。要加强对行政执法人员的定期考核，对不合格人员，应组织离岗培训或进行调整。建立必要的奖惩制度，对执行政策好的管理部门和人员给予表彰奖励，对违法违纪的管理部门和责任人依法依规严肃处理，为民营经济发展创造良好的行政环境。

[1]吴成贵，司应武，查全胜.安徽省民营经济发展形势分析报告[R].2003.

[2]陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003：52.

[3]汤敏轩.公共政策失灵：政策分析的一个新领域[J].中国行政管理，2004，（12）：79-83.

[4]叶芬梅.公共政策失灵类型划分及矫正新思路[J].理论探讨，2006，（6）：132-136.

[5]胡凯，杨雄辉.公共政策失灵及其矫正对策[J].云梦学刊，2010，（5）：72-74.

[6]米恩广.博弈视角下对公共政策执行失灵的思考[J].大理学院学报，2012，（1）：55-58.

[7]李桓促.时滞效应与公共政策失灵分析[J].长春理工大学学报，2014，（4）：7-14.

[8]T.B.Smith.The Policy Implementation Process.Policy Sciences，Vol.4，No.2，1973，p203.

[9]万江.政策失灵：基于执行的视角[J].法学杂志，2011，（S1）：15-21.