人的城镇化：小昆山镇的实践特色

○中共上海市松江区委党校新型城镇化课题组

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”由此可见，新型城镇化的核心是以人为本，强调人的主体性发展，从“物的城镇化”走向“人的城镇化”，而人的城镇化包括生产方式、生活方式、文明素质和社会权益等全方位立体式进入现代文明体系的过程。2008年3月，小昆山镇被列为全国第二批上海市第一批小城镇发展改革试点，2011年9月试点建设实质性启动，在传统城镇化理性反思的基础上坚持以人为本，始终围绕人的现代化物质和文化生活需求，不以牺牲粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会的良性发展。

一、坚持以人为本，立足生态和宜居优势，打造特色小城镇

上海作为特大城市，具有节约土地、劳动生产率高的优势，而小昆山镇作为小市镇，具有农村人口转移成本低、宜居乐业条件好的优势。因此，“城市与人、宜居、发展”成为小昆山镇集镇规划的主题。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》提出：“走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”，正式确立了新型城镇化概念。新型城镇化是人的城镇化，基于社会公平和正义理念的制度变革，涉及到人口聚居、就业、生态、环境、公共设施、经济和社会发展及政府服务等各项因素。与传统城镇化相比，新型城镇化在传统城镇化内容的基础上，更加注重以人为本、生态文明、城乡统筹和提质转型，着力打造以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。小昆山镇立足地域优势，试点建设坚持以人为本、绿色低碳发展，发挥自身优势，努力打造宜居乐业的生存环境。

一是坚持以人为中心。根据新一轮上海市土地利用总体规划，松江区基本农田保护任务重，城镇建设用地指标少，随着镇域工业和旅游业的发展以及新农村建设的不断推进，土地资源尤其是耕地逐年减少，耕地后备资源不足，土地问题已经成为制约小昆山镇乃至松江区经济发展的瓶颈。在这种背景下，小昆山镇开展小城镇试点工作坚持以人为中心，以发展为动力，以“五区五山建设”（即建设产业经济集中区，打造实力小昆山；建设集镇建设示范区，打造魅力小昆山；建设人口转移集聚区；打造宜居小昆山；建设文化旅游发展区，打造人文小昆山；建设农田设施规模区，打造生态小昆山）为抓手，经过三至五年的努力，力争打造成为与松江新城定位要求相适应的发展格局，从而改善居住环境，使老百姓真正得到实惠，土地资源重新整合利用，促进经济良性发展和社会和谐稳定。小城镇建设为了让农民进得来、留得住、生活有尊严，对中心城区市民有环境优美、悠闲观光的吸引力，积极开发利用清洁能源，发展低碳、环保产业；不断完善生活污水和垃圾处理等基础设施，加强空气、水源、土壤生态环境保护，提高绿化覆盖率，建设方便生产生活、富有文化特征、环境清新怡人的特色生态宜居小城镇。

二是坚持城乡一体化。小城镇试点建设是一项造福地方、惠及百姓的系统工程，然而试点工作涉及到城镇50%以上的地域范围和户籍人口，项目投资大，社会反响强烈。小昆山镇按照“尊重民意、节约土地、循序渐进、资金平衡、全区全力支持”的原则和总体要求稳步有序地推进试点建设。传统城镇化实行城市偏向政策，甚至不惜牺牲农村环境、农民利益发展城市，导致发达城市与凋敝乡村并存，形成城市建设像欧洲、农村发展像非洲的畸形局面。小昆山镇在城乡规划、基础设施、公共服务等方面全方位推进城乡一体化，坚持城镇人力资源和经济资源开发的协同性，注重产业结构发展布局和人口素质条件的协调性；推动城乡互补协调发展。

三是坚持“阳光动迁”。新市镇建设面临巨大的动迁任务，涉及到村民具体利益，是大家关注的焦点和矛盾的汇聚点，针对实际动拆迁工作特点，小昆山镇摸索了一套行之有效的动拆迁工作方法和程序，组织人员起草并出台相关文件，作为动（搬）迁安置补偿标准和依据。2013年8月，启动了建新安置区首批80户农民动迁工作，本着“不强拆、不强搬”的态度，坚持依法、公开、公正、公平的原则，积极实施“阳光动迁”，实行依法依规操作，确保动安置方案、迁补偿公开透明，赢得了老百姓信服。截止2014年6月底，5个村超过九成的村民在搬迁协议上签了字。整个过程中没有发生集体上访，建新出让区动迁工作有序稳步推进。

二、以规划为龙头，集约利用土地，凸显小城镇区域辐射功能

小城镇建设是一个复杂、系统、艰巨、长期的工程，一定要坚持战略谋划、蓝图引领、统筹长远、分步实施，切忌急功近利，更不能盲目、无序乱为。小城镇建设不是凭空打造一个新市镇，而是优化与调整现有的空间结构和功能布局，按照区域一体化的理念细化规划。小昆山镇试点建设按照新型城镇化的理念，将小城镇目标确定为具有较强承载能力、人居环境优良、资源节约、功能完善、社会和谐的郊区示范镇。所谓试点的“试”，主要内容包括统筹规划、发展特色经济、提高公共服务水平和深化相关制度改革。试点工作至今，面临着各种政策制约，能否满足群众利益诉求等诸多困难，小昆山镇党委从维护和发展群众利益出发，敢于带头尝试改革、不断攻关破解难题，正稳步有序地推进试点建设。坚持小城镇规划和基础设施建设的高起点，坚持长远考虑，不计较眼前利益，保持小城镇高端产业格局，促进土地集约利用和产业转型升级，不急功近利地盲目开发房地产，为今年后发展留下空间。

一是坚持规划先行。为完善规划体系，突出规划的指导、引领作用，小昆山镇按照“一镇三心两翼”谋篇布局新市镇，根据实际情况编制和报批了区域总体规划、集镇控制性详细规划、经济社会发展规划、“二规合一”暨土地利用总体规划、城乡建设用地增减挂钩项目区专项规划及城乡建设用地增减挂钩项目区实施规划。加强不同规划之间衔接，确保各类规划与总体规划在总体要求、空间配置上相互协调一致。规划涉及战略和统筹、高屋建瓴，起点要高，立足长远，形成广泛共识。小昆山镇聘请国际机构开展高水平规划，坚持量力而行、分步推进、循序渐进，确保小城镇建设在科学有序的轨道上运行。小城镇规划的主要内容包括：人口发展规划、土地开发利用规划、市政建设规划和产业发展规划等。由于规划期有十几年的跨度，因此必须考虑到未来城镇的发展动力和潜力，为将来的可持续发展留有空间。充分考虑环境保护，避免项目的重复性建设，留有发展改造的余地，而且将重建、扩建项目也作为规划的一部分纳入其中。

二是明确功能定位。在新型城镇化背景下，上海按照“中心城—新城—新市镇—中心村”的规划格局，立足自然文化条件和产业发展布局。松江新城作为“一城九镇”中的一城，建设规划起点高，城市功能完善、环境优美、充满活力、适宜人居，而新城、新市镇和村庄发展不均衡、城乡差距较大、城镇发展滞后、迟缓等现象比较突出。由于中心城区人口密度过高，郊区新城和新市镇将成为上海新型城镇化发展的重点，小昆山镇作为第二批全国小城镇发展改革试点和沪郊试点建设的先行者，积极推进试点建设，是加快松江新城功能完善及解决上海农村地区城镇化“灯下黑”的重要措施。明确功能定位，关键是找准中心镇位置，确定发展战略和方向，因地制宜发展特色镇域经济。小昆山镇通过国际招标邀请知名企业进行总体风貌设计，已完成了重点区域258公顷的城镇风貌设计。

三、传承历史文脉，培育特色主导产业，探索文化型小城镇发展道路

城镇化包括城镇人口数量在人口总量中的比重、城镇的数量和规模状况，这只是量的、较为直观的一面，展示为一个平面；更为重要的在于其质的、深层的变化，如内涵的成长、个体市民角色的确立、文明素质的提高及城乡协调发展与融合，整合为一个立体。新型城镇化不是提速而是提质，注重内在发展质量。传统城镇化质量不高，千城一面，缺乏特色，小昆山试点建设注重历史文脉的传承、功能结构的完善、景观形象的打造、文化内涵的塑造，突出特色与品位，体现发展有活力、街道有景致、建筑有风格、旅居有情趣、文化有品位、民生有保障的城镇特性。

一是突出文化特色，提升城镇品格。特色小城镇都具有鲜明的文化遗迹，文化型城镇化是传统政治型和经济型城镇化的升级版，是以文化资源和文化资本为主要生产资料，以服务经济和文化产业为主要形式，以人的知识、智慧、想象力、创造力等为劳动者的主观生产条件，提升人的生活质量，促进个体自由而全面发展，推动城市全面发展的理念和模式。乡土文化是中华民族得以繁衍发展的精神寄托和智慧结晶。松江被誉为上海之根，小昆山又被称为松江之根，小昆山镇有“二陆”的独特历史文化资源，这正是该镇极力打造的汉晋历史风貌及发展书法文化产业的文化基因。一方面，塑造有形的建筑风貌特色，彰显风格独具的吸引力。突出本地建筑风格，借助汉晋风貌的建筑符号，使用具有地方文化的建筑材料，着力创造具有时代特点和地域特征的特色风貌，实现天人和谐。另一方面，传承历史文脉，培育小城镇的文化软实力。历史文化是特色小城镇的灵魂，在注重历史的原真性、可读性和可持续性的基础上，传承文脉、彰显个性，保护、挖掘、弘扬小城镇在自然、经济、历史、文化等方面特色，反映小城镇的历史演变和文化传承，提升知名度和文化软实力。小昆山镇结合历史人文、山体河道等自然资源，以“跳出松江、立足上海、面向全国”为目标，努力打造以书画文化体验为主的汉晋风貌小镇，建设产业经济集中区、集镇建设示范区、人口转移集聚区、文化旅游发展区。

二是充分挖掘本地资源，培育主导产业。小城镇的可持续发展必须有主导产业支撑，特别是有特色的主导产业，否则将失去可持续发展的动力和活力。著名经济学家缪尔达尔的城市发展积累因果理论认为，当城市发展到一定水平时，决定城市增长的能力取决于城市能否形成一种繁荣的主导产业。小昆山镇明确将高附加值、低能耗、绿色无污染的产业作为支撑，为小城镇发展不断积聚能量，避免传统的高投入、低效益、高污染的发展模式，这是走中国特色新型城镇化道路的基本规律。一项主导产业的确立将会派生出新的产业，而新的产业又能形成一种繁荣的主导产业及其派生出的新产业。这种累积和循环的产业发展过程将推动城市不断向前发展，最终确立特色主导产业，培育产业核心竞争力。小昆山镇有发展现代农业、先进制造业和高端服务业等多种选择，关键是根据其资源禀赋和独特发展规律，合理规划产业结构和产业布局，高起点整合和盘活现有各类资源，明确发展思路，发挥后发优势，确定特色产业的发展方向。