不动产登记能否“逼开”官员财产公示——本刊专访中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任毛昭晖

访谈执行_本刊记者 夏镇龙

不动产登记能否“逼开”官员财产公示
——本刊专访中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任毛昭晖

访谈执行_本刊记者 夏镇龙

早在七八年前，官员财产公开的呼声就已经很高，此后一些地方也曾经做过试点，但要么夭折无果，要么停留在“内部试点”的阶段，离公众期望值还差距甚远，官员财产依然属于“秘密”。在不少国家将官员财产公开被作为有效反腐手段的国际背景下，我国的官员财产公开进程却显得步履蹒跚，这不得不让人深思。如今，不动产登记工作已经确定了时间表，且已经开始试点推进，这被解读为官员财产公开的前奏。多年来，官员财产公示为什么这么难？不动产登记制度出台对官员财产公开又能起到什么样的作用？对此，本刊记者（以下简称“记”）对中国人民大学公共政策研究院教授毛昭晖（以下简称“毛”）进行了专访。

没有行之有效的审查机制，财产公开如空中楼阁

记：有人说，要在中国真正实现财产公示，难度太大了。您认为到底难在哪里？为什么？

毛：首先，应当明确什么是真正意义上的官员财产公示制度，我理解应当有三个核心标准：第一，国家领导人是否率先公开家庭财产；第二，对违法申报行为（不报、漏报、瞒报和虚假申报）是否采取三管齐下的严厉的资格罚、财产罚和刑罚；第三，社会民主监督是否成为审核官员财产真实性机制的重要力量。

基于上述关于财产公开制度的构成要件，该制度在推行中必将遭遇的主要问题有两方面：

一方面，是否会对执政党的政治合法性产生挑战。财产公开制度使得社会民众能够知晓官员阶层基于现行体制获得的诸多收益，如福利性房产、子女的职业便利等，财产不公示，容易加深社会民众对官员群体的不信任，官民矛盾进一步恶化，在没有缓冲制度且无法满足民众需求的情况下，可能会引发对政府的不信任，甚至质疑执政党的政治合法性。而中央政府精心打造的权威形象因此很可能受到削弱，政府调控能力下降，政策执行力不足，进而影响经济发展。

另一方面，财产公开制度的建立并不意味着所有官员都会如实公开自己的财产，在违反公示规定、处罚力度较小和惩治腐败概率小于50%的双重条件下，已腐败的官员均会选择虚假申报。可见，甄别官员是否存在不报、虚报、漏报、瞒报和故意提供虚假信息伪造法律文书，是该制度的关键环节，没有行之有效的审核机制，官员财产公开制度似空中楼阁，很多国家的财产公开制度实践也证明了这一点。

记：有的人将中国官员财产公开迟迟无法实现归咎于诸如不动产登记、官员财产登记联网等技术性的“难题”。您认为真的难在技术性方面吗？还是另有其他隐情？

毛：为使得财产公开制度发挥真正功效，必须建立一支庞大的审核队伍。据保守估计，我国公务员人数不低于800万人，假设其中有不低于500万的公务员应当率先实施财产公开，那么，我们就要对500余万人的三倍（包括其配偶和子女）即1500多万人的关联性财产进行真实性审核，无疑，其审核的工作量与难度是难以估量的。同时，财产公开制度的全面推行是否会使得广大官员处在一种较不稳定的履职状态下，在压力环境下，官员队伍是否会产生一种消极不满乃至怠政，进而影响到政府效能，波及到经济恢复与发展。

故此，就目前而言，我们应当克制源自于民粹主义的冲动，秉承制度理性，选择风险较小、见效更快、效果更好的反腐败政策。如深化作风建设，强化中央巡视，增强反腐败机构的独立性等政策。对官员财产公开制度采取循序渐进的做法，加大抽查核实的比例，对新提任领导干部实行财产公开等等。由此可见，官员财产公开制度的“难点”并不在于技术层面，而是政治层面。全面、充分的官员财产公开制度对执政党所产生的负面影响有可能大于财产公开正面收益的担忧，并非是没有道理。

记：时至今日，愿意主动公示个人财产的官员仍然只是个例，且有的被官场视为“另类”。为什么会出现这样的局面？那些不愿公开甚至极力阻扰财产公开的官员，他们是心怀鬼胎不敢示人还是另有别的原因呢？

毛：我们知道，在西方国家，官员财产公开制度属于以政治伦理为价值的法律范畴。政治伦理，是指官员在公共行政中进行道德判断所依据的标准，这一判断基于两个主体的认知，一是官员由心而发追求高尚的自我要求，二是公权力委托人对官员履职的政治伦理要求，即官员应当成为社会道德的表率和引领者。在西方国家，公职人员财产公开的核心价值在于它是面向选民的一种自我表白，主动公开其财产是证明其清廉和不存在利益冲突的重要方式，以此赢得选民的信任。从这一意义上说，财产公开制度在西方与在中国是不一样的：在西方，更多的是源自于选举政治制度所产生的选民压力。在中国，官员是否公开财产的意愿主要源自执政党的压力。只有当不公开财产所带来的惩罚性后果远远大于公开财产可能遭遇的惩戒时，具有理性经济人特质的官员才会选择主动公开财产。同时，我们应当清醒地看到，并不仅仅是家庭财产存在问题的官员反对公开财产，而是相当多数的官员均具有不希望财产公开制度实施的内在愿望，因为这项制度的属性是设定义务和予以惩戒，其政策效果始终是否定性的。更何况，今天的官员对自己今后是否会出现财产不当行为，是不能预测和难以控制的。从官员的视角，认为财产公开制度副作用是大概率事件的情况下，官员们的“心理契约”就产生了作用，相当多数的官员必然会采取柔性方式阻碍财产公开制度的出台，而那些作为“另类”的官员在有限理性影响下，要么趋同，要么保持沉默。

不动产登记制度对反腐的作用是间接的、微弱的

记：据报道，2014年3月，国土部选择南京、宁波、郑州等几个城市作为不动产登记试点。2014年4月21日，国土资源部在其官网上发文表示，将在2016年全面实施不动产统一登记制度。公众对不动产登记寄予厚望，认为这一措施能有效推进官员财产公示。您认为不动产登记对官员财产公示的效果究竟有多大？

毛：现在社会上乃至理论界有一种错误的观点，认为通过建立不动产登记制度，将迫使官员将其不动产向有权监管机关登记，通过公开和监管，发现官员以不动产方式体现的违法所得。甚至有人认为不动产登记制度可以代替财产公开制度，只要加快不动产登记制度的推行，就能够实现财产公示制度相同的功能。我个人认为将不动产统一登记制度的某些功能加以放大，冠之以反腐败制度的名义，不是缺乏基本常识，就是别有用心。

首先，不动产登记制度立法宗旨是“更好地落实物权法规定，保障不动产交易安全，有效保护不动产权利人的合法财产权”。不动产登记制度的价值取向是保护不动产的物权，是围绕着不动产权利保护为核心进行制度安排。而官员财产公开制度是围绕官员财产公开义务的惩戒性制度，是解决官员利用公共产权收益模糊性而产生的腐败行为的发现机制。我们假设官员及其家庭的个人财产中有可能存在不属于自己的收益，通过对官员设定公开财产及其有关事项的义务，由官员举证证明其财产来源的合法性，是鉴定公共产权收益和保障公共利益不被侵害的重要方式。

其次，官员腐败产生的要件是腐败动机，而不动产登记制度能做到的，是发现官员不动产中的腐败所得，是一种事后发现机制，而官员财产公开制度的一项重要功能是强化官员的政治伦理，通过不断的财产公开，使得官员的内心产生一种自纠自省心理定式，化解其腐败的动机。不动产登记制度不能解决权力的滥用问题，对反腐败的作用是间接的、微弱的。

记：不动产登记被诸多网友认为是一招反腐杀手锏，您认为它真的能担起反腐重任吗？

毛：切忌将不动产登记制度与反腐败制度的关联性过于拔高，这样必将会影响反腐败核心政策，如财产公开制度的推进。从2014年3月开始，我们在几个省会城市和副省级城市进行不动产登记试点，而试点的理论周期估计也要1～2年，期间还不包括对不动产登记规则的政策分析、政策评估和政策修正，在2016年能否真正实施不动产全面登记是不容乐观的。

最大的问题是，不动产的主管机关涉及国土资源部门、林业管理部门、矿产资源管理部门、海洋管理部门、城市建设部门和各级地方政府等诸多监管机关，我们虽然提出了不动产登记的“四个统一”，但是真正要落实到位，必然面临着诸多利益集团的利益博弈，其结果无非两个：利益博弈的结果使得不动产全面登记成为一场走过场的权力游戏，热热闹闹地在2016年推行了不动产登记，但对财产公开并无实效；在充分认识到不动产登记中所产生的利弊参半的现实问题，甚至是弊大于利的政策效果而达成暂缓全面推行不动产登记的共识，导致不动产登记制度的流产。我认为前一种可能性更大。那么，将官员财产公开维系在这样的一种不确定、不知何时才能真正出台的制度上是极不明智的。

可以说，不动产全面登记制度对官员财产公开制度所产生的作用主要是负面的：一是延误了官员财产公开的最后时机，用一个似是而非的“议题”代替对问题的解决，在催生官员抛房热的同时，为非法获利获房的官员“洗钱”打开了操作空间。如果说不动产登记对官员财产公开有现实意义的话，主要作用也就是对官员房产的确认上，但由于不动产登记真正要落实到位，产生实效，应当在2020年左右，到那时，官员因为不动产登记而在房产问题上落马将是小概率事件，更何况不动产仅仅是官员财产的一部分。由此可见，以不动产登记制度取代官员财产公开制度是一种危险的言说，更别说担起反腐重任了。

人物简介》》

毛昭晖，浙江宁波人，中国人民大学教授，现任中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任，兼任中国监察学会常务理事、国务院行政审批改革领导小组专家组成员等。主要从事反腐败政策的有效性评估、预防腐败体系的建构和效能监察等研究与教学。

因势利导、实事求是才是治本之途

记：您认为站在官员的角度，官员怎样才能接受官员财产公开制度？

毛：对任何一个官员来说，如果这一制度推行对其只能产生负收益，官员的排斥心理是必然的。除非我们在官员财产公开制度的设计中嵌入正向激励措施，例如将财产公开制度作为公职人员涨薪的前置性制度安排，将财产公开作为官员选任的前置性条件等等。财产公开的正向激励性，能产生对冲效果，有可能是破解财产公开阻力的一种有效路径。

记：结合新一届中央领导的高调反腐，您认为我国如何推进和深化官员财产公开制度？

毛：世界上没有一个国家是单靠财产公开一个制度就能实现清廉的。值得指出的是，权力结构不改革，政治生态不改善，仅仅靠财产公开制度，有没有用？肯定有用，但是有多大用，值得怀疑。俄罗斯搞财产公开已经4年了，普京、梅德韦杰夫2009年就带头公布了自己的财产，但是2012年“透明国际”的清廉指数中俄罗斯排在133位，比我们还低53位。

只有政治体制改革才能治本。当然，政治体制改革应当循序渐进地进行。可见，对官员财产公开制度能否有效推进，应放在党的十八届三中全会所确立的国家治理体系和治理能力现代化的大视野下进行考量。党的十八届三中全会确立的反腐倡廉建设战略可划分为两个阶段：第一阶段是重在治标，以查办案件和作风建设为主线，重点解决腐败的存量，抑制腐败的增量。随着大量的腐败者不断被查办，我们发现贪腐者“前腐后继”的现状是源自于制度层面的缺失。基于问题导向的反腐败策略，反腐倡廉建设必然应当进入到第二个阶段，即以制度反腐为主线，通过顶层制度、中观制度和具体制度三个层面的制度创新，实现治本。

因此，在顶层制度设计上，在人大和党代会的组织体系内建立惩治与预防腐败指导委员会，履行对惩治与预防腐败工作的全面领导，在委员会下面成立公职人员职业伦理指导与监督委员会，负责官员财产公开工作；在中观制度建设上，建立健全社会民主监督机制，成为社会民众监督审核官员财产真实性的制度平台，并完善人大代表、政协委员和党代表行使审核监督权的有效机制。在具体制度层面，抓紧新提任领导干部财产公开制度的实施。