从少数特权到全民普权：加拿大联邦选举权的扩大

王建波

（内江师范学院 四川省廉洁文化社科普及基地，四川 内江 641110）

选举是民众政治参与的主要形式，选举权是每个成年公民应有的基本权利。加拿大早在法属殖民地时期就有了选举的萌芽①法属殖民地时期就有民众选举殖民地会议代表的制度。由魁北克、蒙特利尔和三河镇的居民选出市政代表，出席在魁北克城召开的殖民地会议。市政代表还不是今天承担立法职能的议员，他们只是充当中介，将选民的意见提交给会议，并向选民传达会议的决策。1648年后，殖民地会议选出两名代表作为常驻代表，1657年，规定由广大民众选出四名会议代表——“通过自由投票获得多数”——实际上就是现在的每一位都由多数选出的制度。但是，此间殖民地会议仍向法国国王或新法兰西总督负责，而不是向民众。1674年，市政代表席位撤销，法属殖民地会议代表选举制度被废除，因为负责殖民地事务的法国国务秘书批评和谴责了殖民地的代议制度。，但现代意义上的选举还是由英帝国于18世纪中期引进。加拿大联邦选举权的扩大经历了从少数特权到全民普权的历程。殖民地时代的选举权，只是少数男性有产阶级的特权；加拿大联邦建立之后，加拿大的选举权开始明显扩增；经过约一个世纪，直到20世纪60年代才真正实现普选。加拿大联邦选举权的扩大，历经相当复杂的过程。国内学界侧重对加拿大当代政治参与的评介，对其选举权扩大的历程只有简略地勾勒[1]。本文试图对此进行比较详尽的分期梳理和总结，以促进国内对加拿大政治更加深入的认识和研究。

1 殖民地时代（1750—1866）

在加拿大联邦建立之前，即加拿大的殖民地时代，议会选举权一直为英裔效忠派所掌控。效忠派是原居美国十三殖民地的英国移民，因为在美国独立战争期间效忠英王、支持英国而受到打击和迫害，所以大批逃往北邻加拿大。他们是加拿大最早的大规模英裔移民，在伦敦当局的扶植下，主导了加拿大早期的政治。效忠派推崇英国的文化和制度，信奉政治特权和社会等级制，尊崇英国国教。[2]在政治参与方面，他们通过相对高额的财产资格、信仰和国籍等限制，将大多数居民排斥在外。

总体情况如此，但具体到加入联邦的各殖民地，情况并不完全一样，甚至相差很大。

新斯科舍是政治参与扩大方面的领头羊。早在1758年，新斯科舍就举行第一届议会选举，任何年满21岁的新教徒、只要拥有自主财产的居民都可以投票。这些条件比当时的英国还宽松和开明。[3]美国独立战争爆发后，大批效忠派从十三殖民地迁到新斯科舍，英裔人口逐渐超过原来的法裔，成为多数人口。1789年，立法委员会修改了选举规则，一方面要给予新来的效忠派选举权，任何拥有带土地住宅的人（不管土地多寡）和拥有100英亩以上土地占有许可证的人得到了选票；另一方面对其他族群也采取比较开明政策，取消了新教宣誓规定，天主教徒和犹太人得到了选票。1854年，新斯科舍实行了男子普选，这是英属北美第一个、也是唯一在自治领建立以前实现成年男子普选的殖民地。

新布伦斯维克则保守得多。主政的效忠派倾向于严格选举权制度，将选举权只给予大地主。1791年，新布伦斯维克通过了第一部选举法：选民个人必须是年满21岁的新教徒，在该选区拥有自主且价值25英镑或以上的财产，或在另一选区拥有类似价值50英镑或以上的财产。1810年，信仰宣誓规定被取消，天主教徒、犹太人才获得选举权。1855年通过新的选举法，个人年收入加上个人不动产价值总数在100英镑及以上的居民获得了选举权，选民总数有所扩增，但广大下层民众依然被排除在外。

魁北克（1791—1840年叫做下加拿大）是一个特殊的殖民地。法国在七年战争失败后，将其在北美的大部分殖民地割让给英国，其中位于中部的加拿大殖民地领土面积广阔，是最大的法国移民聚居地。效忠派移居后，不接受、也不肯适应原来的法国庄园制和大陆民法，于是伦敦当局为了安置效忠派并同时安抚法裔多数居民，通过了《1791年宪法法案》，将原加拿大殖民地西部（大致相当于今天的安大略）分出，安排效忠派集中定居，叫上加拿大；原法裔聚居地称为下加拿大，依然实行大陆民法和法国的社会制度。但在上、下加拿大建立英国模式的议会制度，《1791年宪法法案》规定了选民资格的条件：年满21岁，生来或在加拿大殖民地割让给英国时已是英国公民，符合一定的财产条件。与其他殖民地不同的是，魁北克合乎财产条件的妇女也获得了选举权，因为宪法法案没有明文排除妇女，而魁北克又不实行英国民法，因而她们也同男子一样去投票。

安大略（1791—1840年叫做上加拿大）是效忠派的重镇。安大略与魁北克同时于1791年建立议会选举制度，但上加拿大通过了比《1791年宪法法案》更苛严的投票法律：妇女和少数教派如贵格会教徒 （Quakers）、门诺派教徒（Mennonites）,莫拉维亚教徒（Moravians）和德美浸礼会教徒（Tunkers）被排除在外。大约1800年之后，美国的西进运动潮流溢出边界，流入五大湖北部的安大略，新一带移民大多支持和倾向变革效忠派的保守统治。效忠派控制的立法委员会则通过法案，规定必须居住上加拿大满7年且宣誓效忠英王的移民才能成为选民。1812年美英战争后，越来越多的英伦诸岛移民选择定居上加拿大，但效忠派为了维护既得权势，通过了更苛严的法律，使得大批新英裔居民也没有选举权。

1840年上、下加拿大合并加拿大联合省，两个部分在新的联合议会中享有同等数量的代表权，很大程度上两个地区仍各自为政。1849年加拿大联合省立法委员会统一上、下加拿大的选举法律，新的选举法基本承袭1791年的规定，但下加拿大的妇女失去了选举权。1853年制定了更加苛严的法律，相对1849年大幅提高财产资格，农村增加了250%，城镇增加了150%。但是在安大略，一些人仍然认为条件过于宽松，1866年决定改变财产评估方式，结果在工人众多的选区，很多人失去了选举权。

从上述组成加拿大联邦的最初四个殖民地的情况来看，加拿大殖民地时代的选举权基本为效忠派所掌控。效忠派根据习惯法拒绝给予妇女选举权，因为妇女不是法律上的“一个人”，魁北克的妇女选举权只是曾经的例外；因为尊崇国教，所以排斥法裔天主教徒、犹太人和其他少数教派；为维护等级秩序而排斥多数下层民众。总之，在联邦建立之前的四个殖民地，只有一小部分人有权决定殖民地的政治事务，大多数人只能接受既成事实。

2 从自治领建立到一战结束（1867—1919）

1867年英国议会通过《英属北美法案》，宣告安大略省、魁北克省、新斯科舍省和新布伦斯维克省以联邦方式组成加拿大自治领。1870年马尼托巴、1871年不列颠哥伦比亚、1873年爱德华太子岛、1901年阿尔伯达和萨斯克彻温相继建省并加入联邦。至一战结束，加拿大联邦选举权实现了大幅扩增。

在联邦建立之后的近 20年（1867—1885），加拿大联邦选举权的管理仍归各省。所有省的基本条件是：年龄（满21岁）、性别（男子）和公民资格（出生或归化而成为英国公民）；除了不列颠哥伦比亚，各省的主要限制是财产，但差别很大，安大略和新布伦斯维克还将选举权与最低年收入联系起来（见表1）。

表1 联邦选举权最低财产和收入条件（1867-1885）

从加拿大联邦建立到世纪之交，促使加拿大联邦选举权扩大的主要因素是伴随着工业化而来的工人运动、政党政治发展的关联作用和国家政策（National Policy）刺激的经济繁荣。首先，1850到1870年，加拿大制造业迅速发展，工人队伍快速壮大。加拿大产业工人从诞生之时，就追随英国的先例，积极参政。[1]19世纪70年代，加拿大工人运动虽然主要限于提高待遇和改善工作条件（争取九小时工作时），但已经要求将选举权扩增到低收入阶层。随着1881年加拿大开始修筑太平洋铁路，加拿大工会进一步壮大，到90年代要求普选权。

其次，从19世纪50-60年代到90年代是加拿大政党产生到政党政治形成或基本成熟的阶段。正如亨廷顿所指出，从宗派政治向政党政治的转变是直接与政治参与的增长联系在一起的。[4]值得注意的是，从加拿大联邦建立至世纪之交，加拿大之父约翰·麦克唐纳（John Alexander Macdonald）的保守党扮演了扩大和引领民众政治参与的主要角色。麦克唐纳是一位奉行实用主义的政治家，虽然他内心对民众政治参与抱有深深的反感，但在保守党建立之初，麦克唐纳急需从正在壮大的产业工人队伍得到支持，所以麦克唐纳资助工人办报，与工会领导人交朋友，扩大工人选举权，后者则帮助保守党竞选。[5]

最后，经济发展使得普通民众收入提高。1879年加拿大开始推行国家政策，包括大规模西部移民以开发西部、修筑横贯东西大陆的太平洋铁路，于是19世纪80年代加拿大出现了西部带动的经济繁荣，民众的就业和收入水平有了大幅提升。所以，虽然1885年《联邦选举法》提高了财产条件的绝对数额，但选民人数还是有了明显的扩增。

19世纪70年代末，加拿大联邦选民所占总人口比例从自治领建立之初的11.2%猛增到19.3%（见表2）。1885年联邦政府通过了 《联邦选举法》，将联邦选举权的管理权收归联邦政府，新选举法延续了以往的基本条件，但是新法案给了一些新阶层的人选举权，包括渔民、财产拥有者的儿子和有些租客。1898年自由党通过新法，将联邦选举权的管理仍划归省，此时财产要求只在爱德华太子岛、新布伦斯维克、新斯科舍和魁北克四省存在，其他五省已经基本实行了男子普选。

加拿大联邦选举权资格的性别歧视的实质性消减即妇女选举权的获得，则是另外一种情况。自治领建立后不到10年，在魁北克除外的所有省都兴起了妇女争取选举权运动，而且和工人运动相互声援和支持。但是使得妇女获得联邦选举权的决定性因素还是一战。

一战进行到1917年时，加拿大在前线的志愿兵供不应求，保守党政府决定对成年男性公民强制征兵。但是大选临近，种种迹象表明保守党可能因征兵问题被击败，保守党遂修改选举法来改变选民结构。1917年9月20日，保守党政府动用终止辩论直接表决的程序促使联邦议会通过了两项选举法案。《军事选民法》使得大约2000名随军护士成为加拿大第一批获得联邦投票权的妇女公民，几十万军事人员在联邦大选后31天内从海外回来投票也有效。《战时选举法》使得军人的直系亲属都获得了选举权，没有任何财产条件。保守党的举措奏效显著，90%以上的随军护士、军人亲属投票支持保守党，保守党因为调整选选民结构而获增至少14个席位。[3]1918年，得以连续执政的保守党出台了法案，给予妇女联邦普选权，加拿大联邦选民增加了近一倍（见表2）。

然而，加拿大原住民、一些少数移民族群和少数教派信徒仍被排除在外。印第安人从加拿大联邦建立就在加拿大大部分地区享有理论上的选举权，但前提条件是放弃《印第安法案》（Indian Act）规定的身份和地位，实际上没有几个印第安人愿意这么做，所以从1867年至1920年，在整个加拿大只有250个印第安人享有选举权。“蒙古和中国血统”的人也没有选举权，1898年自由党通过的新选举法，曾明令禁止种族歧视，但歧视亚裔最严重的不列颠哥伦比亚规定选民必需能够阅读英文的省选举法，所以仍将绝大多数亚裔加拿大人排除在外。一些少数教派成员，如门诺派教徒和杜霍波尔派（Doukhobors）教徒，因为其教义禁止教徒服兵役，所以被《战时选举法》明确排除在外，尽管自由党联邦政府曾于1873年和1898年赦免他们服兵役。

总之，在工业化和随之而来的工人运动促动下、政党政治的关联作用下和一战的客观影响下，加拿大联邦选举权资格实质性地消减了阶级限制和性别歧视，选举权实现了实质性的扩增。但在此期间，联邦政治参与中的种族歧视和宗教歧视问题凸显。

3 一战结束到20世纪60年代（1920—1960）

战争对加拿大联邦选举权的扩大的影响是复杂的，战争引发了对来自加拿大敌对国家的移民的不信任和敌意。但是经过二战的磨难和洗礼，种族主义理念被唾弃，加拿大迎来了对少数族群和宗教信徒有利的政治环境。

加拿大对亚裔政治歧视自联邦建立就存在，其中不列颠哥伦比亚等西部省尤其严重。不列颠哥伦比亚有着根深蒂固的种族歧视，1872年第一次举行联邦选举时，占总人口61.7%的亚裔和印第安人全部被排除在选举之外。即使是一战期间服兵役也没有使亚裔加拿大人获得选举权。萨斯克彻温也排除了亚裔，但受影响的人数大大少于不列颠哥伦比亚。

以不列颠哥伦比亚为代表的加拿大西部政治排外的主要根源在于种族主义和间谍阴谋论。在麦克唐纳看来，不应该授予“蒙古和中国血统”的人选举权，因为他们“没有不列颠特色或不列颠情感或志向”。[3]有人公开宣扬，“这是一个白人的国家。我们要求他们离开白人的国家”。[3]1936年，一个日裔加拿大人代表团向加拿大众议院请愿，要求将选举权给予他们。一些联邦议员公开反对，来自不列颠哥伦比亚的议员托马斯·雷徳（Thomas Reid）宣称，日本移民完全是一个日本政府在加拿大培植间谍的阴谋计划。[3]日裔团体请愿的结果可想而知。

二战以后，由于华裔积极参战并勇于流血牺牲的突出表现和公众观念的转变，加拿大政府于1947年废除了 1923年出台的 《排华法》（The Chinese Immigration Act），华人从此享受平等的投票权。与此同时，大多数激烈排日的议员丧失了席位，1948年，联邦议会取消了选举权中对日裔加拿大人的种族歧视。

少数教派的政治命运相差很大。一战结束不

久，门诺派的联邦选举权于1920年被恢复。相比之下，杜霍波尔派教徒遭遇较严重的敌视。他们受政治歧视的主要原因是其社会习俗和政治立场，而不是兵役。保守党议员、后来的加拿大国防部长格罗特·斯特令（Grote Stirling）说，杜霍波尔派教徒“举止下流，行为龌龊”，他特别愤恨杜霍波尔派教徒在头领的指令下“集体投票支持自由党”。一位独立议员表示，只有“令人作呕的多愁善感的”议员们才希望给予杜霍波尔派教徒选票。[3]直到1955年，随着加拿大社会趋于对差异和多元的宽容，加拿大联邦选举法中宗教歧视的最后残余才被清除。

表2 1867-1965年加拿大联邦选举或全民公投在册选民[6]

原住民的政治待遇也不尽相同，其中印第安人的选举权问题直到60年代才得到解决。加拿大的原住民包括印第安人或称第一民族、因纽特人（Inuit）或爱斯基摩人和法国殖民者与印第安混血——梅蒂人（Métis）。梅蒂人绝大多数散居在全国各地，很长时间内一直不被承认是土著民，直到1982年。没有法理根据将他们排除在外，因而在选举方面与其他加拿大人享有基本同等的权利，梅蒂人最早参与联邦选举可追溯到1873年。

因纽特人长期以来一直处于加拿大政府的管辖之外，直到1939年才被正式纳入联邦政府的管辖权内，但因纽特人并不知情，依然过着世外桃源般的生活。[7]冷战伊始，加拿大政府出于保卫其北极领土的战略考虑，于50年代向北极深处迁徙了相当一些人口，同时于1950年将选举权和公民权无条件地给予因纽特人，以“整合爱斯基摩人入加拿大主流社会并为他们提供其他加拿大人已经享有的权益。”。[8]

印第安人是加拿大政治参与中遭受歧视和排斥历史最长的族群。给予印第安人选举权的提议可以追溯到1885年，当然这样的提议遇到强大的阻力。究其原因，首先是当时盛行的家长式的种族主义态度，议员伊萨克·布尔比（Isaac Burpee）的态度很具代表性，他非常鄙夷地评价印第安人对政治的了解“不多于两岁的孩童”。[3]另外，反对的声音中还包含党派政治利益的竞争和冲突因素：担心印第安人被反对党政客所利用，来自新不伦斯威克的议员吉尔摩（A.H.Gillmor）曾指责麦克唐纳政府提议给予印第安人选票，是“堂而皇之的政治流氓行为”。[3]另外，印第安人本身并不欢迎欧洲人带来的选举制度，因为其一，印第安人在欧洲人踏上北美大陆之前，早已形成了自己的选举治理制度。在加拿大选举制度中投票，显得相当多余。其二，加拿大选举制度是一套与印第安人的传统、风俗和习惯差别很大的治理制度，他们需要额外的学习和适应。其三，他们视白人带来的选举制度为结束对他们作为独特民族的承认、同化他们的开始。因此，在加拿大政府无条件地将选票给予他们之前，加拿大当局几乎没有受到来自印第安人诉求的压力。

二战以后，纳粹法西斯主义的暴行使得欧美根深蒂固的种族优越论受到强烈和普遍的质疑和批判，而且大批加拿大印第安人在二战中表现突出：至少有3000法定印第安人（包括72名妇女）参加过战争，其中有17人因为作战勇敢而获得奖章。他们有的参加过两次世界大战，有的整个家庭在二战中流血牺牲，这不能不令加拿大人心生敬意。所以战后加拿大社会多数人开始改变土著民族是劣等群体的观念。[9]1958年，保守党总理约翰·迪芬贝克（John George Diefenbaker）任命了第一位印第安人参议院议员，1960年3月10日，加拿大联邦众议院一致同意无条件地给予印第安人选举权。至此，经过一战以后近半个世纪的时间，加拿大联邦选举权中的宗教歧视和种族歧视得到实质性消减，亚裔移民、门诺派等少数宗教信徒和土著民先后得到了联邦选票，加拿大联邦层面才真正实现了普选。

4 结语

加拿大从18世纪50年代建立议会选举制度、选举权只是少数人的特权，到20世纪60年代真正实现加拿大联邦普选，历经200多年的时间。促动加拿大联邦选举权扩大的因素主要是工人运动、战争的客观影响和不可阻挡的多元民主化趋势。总的来说，加拿大联邦选举权的扩大呈现出不平衡和渐进的特征。

从加拿大联邦选举权发展阶段的横切面来看，加拿大各地的选举权五花八门，很不平衡。例如，新斯科舍早在1854年就实行了男子普选，而中部的安大略同期却大幅提高财产限制条件，取消了众多工人的选举权，西部的不列颠哥伦比亚从1871年加入联邦就在选举权问题上存在臭名昭著的种族歧视，魁北克早在下加拿大时期一度因为不实行英国民法而允许妇女有选举权。加拿大各地在同一历史阶段差异巨大的联邦选举权情况，反映了加拿大多样化的地理环境、经济方式、种族文化和地方历史。

在两个世纪的复杂过程中，加拿大联邦选举权总的趋势是扩增，扩增的幅度有渐进，也有飞跃，但以渐进为主。由此可见，加拿大作为英帝国的殖民地，引入了英国的议会制度，其联邦政治的发展深受英国的影响，很大程度上也沿袭了英国的政治风格，即采取渐进改革的方式扩大本国的政治参与。

[1]李剑鸣.世界现代化历程（北美卷）[M].南京：江苏人民出版社，2010：64-66，457.

[2]W.Christian,C.Campbell.Political Parties and Ideologies in Canada[M].Toronto：McGraw-Hill Ryerson Limited.1990：41 .

[3]Chief Electoral Officer of Canada.A History of the Vote in Canada[R].Ottawa：Office of the Chief Electoral Officer of Canada,2007：9，46，58，68，97，98，96，100.

[4]（美）塞缪尔·亨廷顿著，王冠华等译.变革社会中的政治秩序[M].上海：三联书店，1989：386.

[5]J.L.Granatstein,Irving M.Abella etc.Nation：Canada since Confederation[M].Toronto：McGraw-Hill Ryerson Limited,1990：92.

[6]Canada Elections[EB/OL].[2014-03-15].http：//www.elections.ca/content.aspx?dir=turn&document=index&lang=e§ion=ele.

[7]潘敏，夏文佳.北极原住民自治研究[J].中国海洋大学学报（社会科学版），2006，（6）：11.

[8]Bruce Alden Cox,ed.Native People,Native Lands：Canadian Indians,Inuit and Metis[M].Ottawa：Carleton University Press,1991：241.

[9]Douglas,Francis R.,Richard Jones and Donald B.Smith.Destines：Canadian History since Confederation[M].Toronto：Harcourt Brace and Company,1992：378.