刍论以制度建设科学化保障党的建设科学化

2014-12-12侯晋雄

理论导刊 2014年1期

侯晋雄

(中共重庆市委党校党建教研部，重庆400041)

在新的历史条件下全面提高党的建设科学化水平，必须坚持用制度管权管事管人，健全民主集中制，不断推进党的建设制度化、规范化、程序化。这就要求我们从提高党的建设科学化水平的战略高度，深入研究科学制度的内在特性以及在党的建设中的地位作用，认真分析党的制度建设的框架体系，有效提高党的制度化建设水平，更好地发挥制度建设在党的建设中的保障作用。

一、制度建设科学化是党的建设科学化的枢机所在

没有规矩，不成方圆。国家法律是国家生活的规矩，党的制度则是党内生活的规矩，它反映着党自身建设的发展规律。制度建设科学化在党的全部活动和整体建设中具有极其重要的地位和作用。

1．制度建设科学化是党的建设中最具根本性和全局性的问题。邓小平认为，造成“文化大革命”错误的原因固然很多，但最重要的还是党的领导制度、组织制度方面出了问题。“制度是决定因素，那个时候的制度就是那样。”[1]308-309因此，要避免“文化大革命”那样的事情再次出现，就必须解决制度问题。他指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面……不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[1]333这种从制度上总结党的建设的经验教训，在马克思主义建党史上还是第一次。党的制度建设带有根本性和全局性，是因为党的制度是党赖以生存、发展和履行自身职责的运行机制、保障机制和约束机制，是因为党的制度建设关系思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设的巩固和发展。一是制度建设对思想建设的巩固与深入有着重要作用。党要用马克思主义武装全体党员，坚持对广大党员进行长期不懈的思想教育，离不开制度的保证。只有在形成科学的、经常性的制度的基础上，用马克思主义教育人才能落到实处；只有通过制度的运作，思想上的统一才能体现出来。没有执行制度的严肃性和一致性，思想上的统一就是一句空话。二是组织建设的巩固，有赖于党的制度建设来保证。组织和制度是一个问题的两个方面。“对于组织来说，制度愈健全，组织也就愈健全，在一定条件下，制度是组织的保护力量；更为重要的是，制度的健全将给组织带来生机和活力，因为健全制度所形成的制度化规范‘可能有效地将个人的行动结合起来去承担组织的义务。’”[2]制度好，就可以促进选拔上来的干部健康成长，使党充满生机和活力，不断发展壮大；制度不好或制度不健全，就会阻碍干部的成长甚至毁掉一些干部，妨碍党的机体健康。三是制度建设对搞好作风建设和反腐倡廉建设也起着重要作用。要有一个好的党风，党员干部的素质固然重要，但制度往往起着导向作用。克服各种不正之风，反对形形色色的腐败现象，既要解决思想问题，更要解决制度问题，制度的作用在于建立健全一套管用、便利、有约束力的制度和机制，推进作风建设和反腐倡廉建设制度化、规范化、程序化。因此，党的十三大向全党郑重提出：“在党的建设上走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子。”[3]党的十八大提出，要把制度建设摆在突出位置。这表明我们党对制度建设重要性的认识达到了新的高度。

2．制度建设科学化是坚持和发展党的正确路线的决定性条件。科学的、完善的党内领导制度、组织制度、工作制度、生活制度和监督制度，对于坚持和发展党的路线、方针、政策具有十分重要的作用。第一，完善的党内制度是形成正确路线的前提条件。党要制定和完善正确的思想路线、政治路线和组织路线，就必须在党内外充分发扬民主。“没有民主，就不可能正确地总结经验。没有民主，意见不是从群众中来，就不可能制定出好的路线、方针、政策和办法。”[4]要充分地、持久地发扬党内民主，就一定要有完善的党内民主制度作保障。第二，完善的党内制度是贯彻正确路线的可靠保证。党要完成自己每个时期的任务，必须有一整套与之相适应的路线、方针、政策，而要使党的路线、方针、政策得到卓有成效的贯彻执行，就需要党内制度来协调、统一所有党组织和党员个人的行动，令行禁止，步调一致，保持全党行动上的高度一致。否则，各级党组织和每个党员都按照自己的意志和主张行事而不受制度的约束，党就不可能有统一的意志和行动，就没有凝聚力和战斗力，党的正确路线就不能贯彻到底，党的事业就要遭受挫折甚至失败。第三，完善的党内制度是纠正党的工作失误的重要法宝。任何政党和个人都不可能没有缺点和错误，问题是要少犯错误，犯了错误能够及时得到纠正。完善的党内领导制度、组织制度、工作制度、生活制度和监督制度就是保证党少犯错误并及时纠正已犯错误的良好机制，“没有完善的制度，有关党的工作失误的信息、改进工作的建议和意见，就不能及时地、完整地、准确地反映给上级，党的领导机关就不可能及时地认识和纠正失误。”[5]140

3．制度建设科学化是充分发挥全党积极性、创造性的有力杠杆。毛泽东指出：“处在伟大斗争面前的中国共产党，要求整个党的领导机关，全党的党员和干部，高度地发挥其积极性，才能取得胜利。”[6]528党的生命力和战斗力，在于党的组织和党员的积极性、创造性。党的组织和党员的积极性和创造性的保持和发挥，很重要的因素就在于党内生活正常化。换言之，完善的党内生活和健全的党内制度，是发挥全党积极性、创造性的重要保证。党内生活正常化的重要内容和标志就是党的组织生活的和谐有序，党员民主权利的充分行使。“如果没有必要的制度来保证自下而上的民主选举，保证党员对党的决策的了解权和参与权，保证对党的各级领导人的监督和制约，保证全党对党内事务的充分自由的讨论，保证党内广泛的批评权利，党员就不会有党内主人翁的意识、高度的政治热情和责任感，党的各个组织和党员就会变成机械地服从上级意志的工具，整个党内就会死气沉沉，没有什么积极性、创造性而言。”[5]141毛泽东在论述民主集中制时，曾提出，要在党内生活中创造成既有民主，又有集中，既有自由，又有纪律，既有统一意志，又有个人心情舒畅的生动活泼的局面。这种局面的造成，同样取决于党员民主权利的行使程度和党的组织生活的和谐程度。实现党内生活正常化，长期持久地调动全党的积极性与创造性，根本在于完备的党的制度以及这些制度被严格遵守。

二、制度建设科学化的目标是构建科学的制度体系

党的制度体系，从内容与结构上分，包括领导制度、组织制度、工作制度、生活制度和监督制度五大类。不同层次、不同方面的制度的功能不同，构成党的领导和工作运行的全局，各项制度的健全与否对党建科学化的推进都会发生影响。

1．完善党的集体领导制度。毛泽东曾强调，党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度。1949年3月，在党的七届二中全会上，毛泽东又专门论述了《党委会的工作方法》，为实行党的集体领导制度奠定了基础。“集体领导即党在一切重大问题上应由适当的集体而不是由个人作出决定的原则，是党的领导的最高原则之一，是民主集中制原则在党的领导活动中的运用。”[5]147完善党的集体领导制度，第一，要进一步明确重大问题的范围。凡是涉及党的路线、方针、政策的大事，重大工作任务的部署，群众利益方面的重要问题，重要干部的任免、调动和处分，上级机关规定应由党委集体决定的问题，均应根据情况分别提交党委会、党组集体讨论决定，而不得由个人专断。第二，制定工作规则，明确各自职责。明确党委集体与领导者个人、个人与个人之间权限、责任的划分，明确党委的办事程序，按照集体领导原则建立起正常的工作秩序。坚持集体领导并不是降低和否定个人的作用，也不是降低和抹煞书记在党委会中的作用，而是要用岗位责任制度明确地规定党委书记组织党委活动和处理日常工作的职责、规定党委其他领导成员各自的职责，做到人人有专责，事事有人管。第三，党委在决策过程中要充分发扬民主。在集体讨论过程中，要保证每个同志都有时间充分发表自己的意见，真正做到畅所欲言。值得注意的是，要对党委就重大问题进行讨论时的原则、方法和程序作出明确规定，用具体的规定来保证党委在重大决策时，坚持书记和委员在权力上的平等关系，实行一人一票和少数服从多数的民主原则。第四，要严格党的纪律，保证党的决策能够迅速有效的执行。党的纪律，不同于酝酿讨论中的某种意见和建议，可以赞成，也可以不赞成。党的纪律具有强制性和约束力，全党必须毫无例外地加以遵照执行。“决策一经作出，个人有不同意见，允许保留，但必须服从和执行集体的决定，不能离开决定各行其是。各级决策者都必须对自己的决策及其结果负责。对于决策失误要严肃检查，认真总结经验，分清主要责任。”[7]

2．健全党的组织制度。党的组织制度是关于党的组织原则、机构设置以及干部培养、选拔、任用的准则和规范。中国共产党是在马克思主义指导下按照民主集中制形成的统一整体，具有巨大的组织优势。健全党的组织制度，是提高党的执政能力的组织基础，也是保持党的先进性和纯洁性的重要保证。第一，深化干部人事制度改革。按照组织制度的规定，干部的培养、选拔、任用等重大事项，均应由党委严格按规定程序和权限做出决定，坚持党委集体选干部、用干部、管干部。党的十八大提出：“全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针，扩大干部工作民主，提高民主质量，完善竞争性选拔干部方式，提高选人用人公信度，不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利。完善干部考核评价机制，促进领导干部树立正确政绩观。健全干部管理体制，从严管理监督干部，加强党政正职、关键岗位干部培养选拔，完善公务员制度。”[8]52健全党的干部制度，特别需要解决好两个问题：一是责任要明确。建立严格的推荐、考核、决策责任制和用人失察失误追究制，明确选拔任用过程中各个环节的责任主体，对各种违规操作依照有关法规追究责任。二是程序要规范。在干部选拔任用工作中，要坚持自下而上推荐、职能部门考察、党委集体决策的程序，通过多级把关，确保选人用人的质量。第二，坚持和完善党的民主集中制。民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度。从民主集中制本身的内涵来看，民主和集中是矛盾的，又是统一的，少数服从多数，个人服从组织，下级服从上级，全党服从中央。在民主集中制的所有基本原则中，都体现了民主和集中两个方面，在贯彻民主集中制的时候，既不能离开民主讲集中，也不能离开集中讲民主，而是要坚持二者的有机结合。从实际需要来看，处理民主和集中的关系可以有所侧重。根据党的地位、环境和任务的变化，在不同时候，强调民主多一些或强调集中多一些是必要的。

3．优化党的工作制度。“党的工作制度是民主集中制原则运用于党的管理事务中的体现，主要包括各级党委职责权限的规定，党委的工作规划，讨论重大问题的原则、方法和程序，重大决策的表决以及其他有关的工作制度。”[9]健全和完善党的工作制度，第一，制定和健全各级党组织的工作规范。党的各级组织应对实行党政分开的具体方式，以及各自的职责范围，领导方式与工作制度等，进行深入具体的研究，逐步制定出明确的规范。机关党组织、农村基层党组织、“两新”党组织、科研院所党组织等如何开展工作，党的宣传工作、组织工作、纪检工作、统战工作、信访工作、政策研究工作、党校工作等怎样做得更有成效，都需要拟出明确具体、操作性强的方案。第二，充分发挥全委会的作用，常委会应对全委会负责并报告工作。不能颠倒两者的关系，不能用常委会代替全委会，不能用书记办公会或碰头会代替常委会。加强党的工作制度，必须保证党的各级委员会按时召开，并发挥其应有的作用。第三，建立健全党委领导各个领域工作的制度。党领导各个领域工作的制度，包括党对国家政权的领导、党对军队的领导、党对统一战线的领导、党对民族与宗教工作的领导、党对工青妇等群众工作的领导、党对经济工作的领导、党对科教文卫工作的领导等制度。如建立健全党对经济工作的领导制度，就要对党委在社会主义市场经济条件下领导经济工作的职责、任务、领导方式等作出明确规定，涉及全局利益的大事上党委要进行有效的决策，严格与行政部门的具体业务管理区别开来。第四，建立党的工作目标管理责任制。在党的工作中引入目标管理这种现代化管理方法，依据党章的基本精神，结合本单位的实际情况，确定党务干部在日常工作中应担负的具体责任和应达到的具体目标，并加以考核，以此来全面考评党务干部工作实绩，增强其责任心。

4．改进党的生活制度。党的十八大提出：“保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度，开展批评和自我批评，营造党内民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权。”[8]51党章规定，每一个党员都必须参加党的一个组织并在其中工作，党员要定期参加党的组织生活。而健全党员权利保障制度是改进党的生活制度的实质。为此，一是要保障党员的知情权。“要建立党内情况通报制度，通过会议、文件、媒体等多种形式，及时向党员通报党的代表大会的决议、党的各级组织对重大问题的决策，坚持重大事项党内先知道，重大问题党内先讨论，重大决策党内先传达，重大任务党内先发动。”[10]二是保障党员的参与权。按照马克思主义原则，党内的一切事务，由一律平等的全体党员直接或通过代表来处理。党员既可依照规定程序参与党内事务的决策和管理，又可通过规定程序进入党的决策层，直接介入党内事务的运作。三是保障党员的选举权。党章规定，党员行使表决权、选举权，有被选举权。党的各级领导机关，除了它的派出机关外，都应由选举产生，从而使党员真正享有掌握领导干部政治命运的权利。第四，保障党员的监督权。党章规定：党员可以“在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部。”[11]对于这一权利的实施办法应作出具体规定，确保党员行使申诉、控告、检举之后不受打击压制，并使违法乱纪行为受到应有制裁，使坚持原则的党员得到应有表彰。对侵犯党员民主权利和党的生活制度的人和事，要坚决查处。

5．强化党的监督制度。在我国，目前实行的是一党领导的多党合作制，中国共产党是执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。强化执政党的监督制度，反映出我们党的一种清醒与自觉。因此，一方面，要用制度保证党内监督渠道的畅通。要用制度将领导干部的职责、权限和相互关系以及领导活动的方式、规则和程序确定下来，使领导干部的权力行为有法可依、有章可循。另一方面，适时改革党的监督体制，切实履行纪检工作职责。“监督机关和执行机关的排列结构是并列式还是从属式，其效能将大相径庭。”[10]作为党内专门监督机构的各级纪委，目前实行的是同级党委和上级纪委的双重领导，但实际上只有同级党委对纪委具有真正的领导权，上级纪委的领导权事实上变成了工作指导，可以说只是名义上的，因为日常工作以及纪委成员的提名、任命、调动和待遇等个人切身利益都掌握在同级党委手中，使各级纪委依附于同级党委及其领导成员并受其意志的制约和左右，纪委监督的有效性往往取决于同级党委的态度，而同级党委的态度又取决于主要领导的素质。很多时候监督者受制于被监督者。党章规定的同级监督只明确纪委的监督责任，未赋予监督足够的权力，使同级监督在实践上很难操作，监督的力度和强度大大削弱。这种体制上的局限性，决定了各级纪委对同级党委及其主要领导的监督很难到位。因此，对于强化党内制约监督来说，适时改革党的监督体制，确保纪检机构的独立性与权威性是必由之路。

三、以制度建设科学化保障党的建设科学化

1．坚持制度建设与其他方面建设相配套。党的建设是一个全面、复杂的系统工程，任何一个方面都不可偏废，制度建设是党的建设系统中的重要内容，与其他方面的建设互为依存、相辅相成。一方面，党的制度建设为党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设提供规范有序的体制机制。党的其他各方面建设都需要规范有序地进行，需要得到长期稳定的保障。另一方面，党的制度建设对党的其他各项建设也具有较强的依赖性。比如，党的制度建设能否顺利进行，要受党的政治建设的制约。正确的政治路线的制定与实施，能够对党的制度建设起促进作用，而错误的政治路线对党的制度建设则会起妨碍作用。“党的组织建设相对党的制度建设来说，相当一部分内容是在为制度建设提供基本要素。这些要素质量的好坏，对党的制度建设的成功与否是起着决定性作用的。从党的作风建设讲，良好的党风是进行制度建设的可靠保障，而党风不正，官僚主义盛行，乃至消极腐败现象泛滥，则会使制度难以建立，或者只能以扭曲形式出现。”[12]党的十八大报告提出，反腐倡廉建设要“健全反腐败法律制度”，把党的制度建设与从严治党、惩治与预防腐败结合起来，不断提高反腐倡廉的制度化水平。正是从这个意义上说，必须把党的制度建设科学化同党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设科学化结合起来，统一于党的整体建设，这也是改革开放以来推进党的建设科学化一条重要经验。

2．坚持党内法规与国家法制建设相衔接。早在党的十五大就提出了依法治国的重要思想，党的十六届四中全会进一步指出依法执政是我们党执政的一个基本方式。中国共产党是执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，党内政治生活的制度化、民主化水平对国家法制建设意义重大。一方面，国家的法律是在党的领导下制定和执行的，如果党的活动没有制度来规范、保障，党内生活不能实现民主化、科学化、规范化，党内生活的无序状态就直接导致国家法制的紊乱。另一方面，党的制度又不能凌驾于国家法律之上。国家法律是全社会成员的行为规范与准则，执政党更应当以自己的模范行为去带动、影响广大民众遵守和执行法律法规。党的制度建设应具有自己的独特性，不是被动地适应国家的法制建设，党的制度建设对国家法制建设的引导作用，应该体现在制度本身的科学性和先进性上。这就要求我们党必须把党要管党、从严治党的方针，全面贯彻于党的思想、政治、组织、作风与反腐倡廉建设等方面，切实体现在对各级党组织、广大党员和干部进行教育、管理、监督等环节；党章必须符合宪法的精神，党的其他规章制度必须以国家的法制建设为依据，“以法制来保护和调节制度的正常运行，使制度治党与依法治国紧密结合起来，避免离开国家的法制建设孤立地进行党的制度建设，同时避免以党的制度建设代替国家的法制建设”；[13]广大党员干部必须懂法、守法、护法，把党的活动规范在宪法和法律的范围内，依法办事，依法执政。只有这样，党的建设才能真正走上制度化、规范化、科学化的轨道。

3．坚持制度建设与总结经验教训相结合。深刻总结和自觉运用正反两方面历史经验，在坚持真理、修正错误中努力提高党的制度建设科学化水平。民主革命时期是党的制度建设的探索起步阶段，制度建设尚未提到党的建设的重要日程，党的注意力更多地集中在思想和作风建设方面，幼年的中国共产党先是经历了右的错误，又连续经历了三次“左”的错误，使党的制度建设和革命事业受到严重挫折。这一时期，党对制度建设的思考与实践，主要集中在：一是提出了党的建设是一项“伟大的工程”；[6]602二是逐步确立了党的组织领导体制；三是确定民主集中制为党的根本组织原则；四是逐步形成了一套较为系统的适应革命战争需要的干部制度。新中国成立之后，我们党在探索社会主义道路和制度建设中出现了一系列“左”的失误，致使社会主义事业和党的制度建设遭受了严重挫折。党的十一届三中全会后，我们党及时总结历史经验，恢复马克思主义的思想路线，在改革开放的实践中开辟了中国特色社会主义新道路，确立了党的建设要“走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子”[14]的历史命题，党的制度建设不仅在理论上不断深化，而且在实践中也取得了重大进展，初步形成了一个较为完整的党内制度体系。上述历史彰显了我们党善于顺应时代发展，在坚持真理、修正错误中总结经验的优秀政治品格。全面提高党的建设科学化水平，必然要求我们坚持制度建设与总结经验教训相结合，这是长期以来推进党的建设科学化的一条基本经验，也是日后推进党的建设科学化的一个基本方向。

4．坚持制度建设与借鉴国外经验相统一。积极吸收和借鉴一切对我们有用的东西，是加强党的制度建设的内在要求。当今世界是开放的世界，“各国文明相互学习，相互借鉴，在竞争比较中取长补短，在求同存异中共同发展，这是人类发展前进的规律，也是政党发展前进的规律。”[15]在党的制度建设上，我们既要充分发挥自身优势，坚持党的根本制度不动摇，同时也要善于吸收、借鉴他人的某些体制和机制，不能固步自封、盲目排外。毛泽东曾说过，像斯大林严重破坏社会主义法制的事情，在英、法、美这样的国家不可能发生。刘少奇在谈到“要防止领导人员特殊化”的问题时提出可以参考“资产阶级的有些制度”。邓小平在谈到党和国家领导制度的改革时，指出“这需要认真调查研究，比较各国的经验，集思广益，提出切实可行的方案和措施。”[1]336在讲到干部制度、人才制度时，他更是感慨：“我们说资本主义社会不好，但它在发现人才、使用人才方面是非常大胆的。它有个特点，不论资排辈，凡是合格的人就使用，并且认为这是理所当然的。从这方面来看，我们选拔干部的制度是落后的。”[1]225这些论述都充分肯定了通过借鉴国外经验来加强我们党的制度建设的极端重要性。因此，我们要进一步解放思想、实事求是、与时俱进，在坚持党和社会主义根本制度的前提下，大胆吸收和勇于借鉴国外执政党制度建设经验中的共性规律，尤其是在一些具体制度建设方面的成功经验。只有这样，才能开阔胸襟和视野，从更高、更远、更深的角度去认识问题，丰富党的制度建设科学化的内容，全面提高党的建设科学化水平。

[1]邓小平文选(第2卷)[M]．北京:人民出版社，1994.

[2]林尚立．党内民主——中国共产党的理论与实践[M]．上海：上海社会科学出版社，2002:215.

[3]中共中央文献研究室.十三大以来重要文献选编(上册)[M]．北京：人民出版社，1991:54.

[4]毛泽东著作选读(下册)[M]．北京:人民出版社，1986:819.

[5]范平．新时期党的建设教程[M]．北京：中共中央党校出版社，1995.

[6]毛泽东选集(第2卷)[M]．北京:人民出版社，1991.

[7]甄小英．党的建设理论[M]．北京:中国青年出版社，1992:242.

[8]胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[M]．北京:人民出版社，2012.

[9]杨邦荣．以改革创新精神推进党的建设新的伟大工程学习读本[M]．北京：人民日报出版社，2008:121.

[10]王寿林．加强党的制度建设的几点思考[J]．新视野，2009，(3).

[11]中国共产党章程[M]．北京:人民出版社,2012:25.

[12]卢先福，端木婕．中国执政党建设研究[M]．上海:上海人民出版社，2002:356.