试论民主党派内部监督机制建设

◎张林鸿

（张林鸿，贵州大学法学院教授，法学博士，民革贵州省委会常委/责编 卢淼）

改革开放以来，随着我国政党制度的恢复和发展，民主政治建设也得以逐渐加强。尤其是近些年来，民主党派的发展势头，达到建国以来的最好水平，在国家的政治生活和多党合作制度中发挥的作用也达到前所未有的程度。从民主党派的组织发展和国家政治长远健康发展的需要来看，当前政治民主大发展的良好机遇与民主党派自身发展尚待完善所带来的一系列新挑战之间的矛盾，决定了民主党派加强内部监督机制建设的规范化、制度化成为必然。

一、民主党派内部监督制度发展的历史沿革

民主党派的内部监督制度建设相对中共有所落后，这是历史所造成的。以民革为例，从建党之初到 “文化大革命”以前，这一阶段包括民革在内的民主党派当时都处于稳步发展状态。但是因刚起步，基本上没有党内监督的理论，更没有形成体制机制。 “文化大革命”期间，反右斗争的扩大化导致了各民主党派发展中断、成员流失。这一时期组织都危于维系，更难提党内监督的发展。 “文革”结束之后，民主发展回归正轨，尤其是进入新世纪以后，民主党派的自身发展提上日程。从2002年民革章程专设一章 《干部》以规定领导干部的相关要求和任期，到2007年章程的修改中增加了一些党内监督方面的内容，再到2008年通过的 《中国国民党革命委员会内部监督暂行条例》，民革的内部监督制度才正式建立起来。从民革的发展历程可见，民主党派的党内监督制度相对起步较晚，且有待进一步发展。

二、民主党派内部监督机制建设相关理论及中共内部监督机制的经验与启示

1、理论界关于内部监督机制建设的讨论

美国政治学家亨廷顿认为，一个正在走向现代化的国家需要政治安定；政治安定需要国家公共权威来保障；国家公共权威又根植于强大的政党；强大政党以强有力的组织力量确保了权力运作的权威。因此，凡是掌握权力的人，不分执政党抑或参政党，不分领导干部抑或普通党员，都应受到监督。

李美玲在 《论民主党派内部监督的理论基础》中指出， “要保证权力的公正行使，就必须对权力进行监督和制约”。民主党派内部监督机制建设的目标针对的是 “权力”，即民主党派中少数代表性人物 (包括领导班子成员及骨干成员)所拥有的权力。“民主党派利益是为生存与发展、地位的坚持与巩固和部分成员掌握的国家权力。民主党派的利益=民主党派的生存和发展+民主党派地位的坚持和巩固+部分民主党派成员所掌握的国家权力。”因此，民主党派推动内部监督体系建设的根本目的就在于推行广泛的民主监督和有效的民主形式。

2、中共关于内部监督机制的经验及启示

中国共产党自成立以来，就对党的建设进行了不懈的规范和完善。通过长期的探索与发展，中国共产党内部监督机制已形成了一套系统的规范体系。总的来说，体现在如下几个方面：

第一，对党的内部监督机制的内容进行了完善的规定。 《党章》是中共党员的行为准则和党的内部监督机制的主要内容。其内容涵盖了党的组织、党的干部、党的纪律等方面，其中， “党的纪律”、 “党的纪律检查机关”等详细规定了关于内部监督机制的内容。

第二，对党的内部监督机制的具体措施进行了完善的规定。2004年中共中央颁布了《中国共产党党内监督条例》，对党的监督职责、监督制度、监督保障等进行了全面而细致的规定。同时，对于共产党的内部监督，在国家法律层面上也有所体现。 《宪法》作为国家的根本大法，是中国共产党领导并参与制定的，作为一个党员，必须以身作则遵守宪法、实践宪法。 《宪法》对于全体中国公民具有约束力，对于共产党员更加有约束力。因此，《宪法》从原则上保证了党的内部监督机制的运行。 同时， 《刑法》、 《行政法》、 《行政诉讼法》从法律上也规范了中共的内部监督机制。 《刑法》、 《行政法》、 《行政诉讼法》 为《中国共产党党内监督条例》及 《中国共产党纪律处分条例》的实施奠定了基础、加上了保险。党内成员违反法律，不仅要受到党组纪委的处罚，还要受到法律的制裁，这在法律上保障了党的内部监督机制的顺利运行。

第三，对党的内部监督机制的违规、违纪处罚进行了完善的规定。1997年，中共颁布了 《中国共产党纪律处分条例》，对党的纪律规范进行了系统的规定。 《条例》共15章，对党员违反政治纪律的行为、违反组织人事纪律的行为、违反廉洁自律规定的行为、贪污贿赂行为、破坏社会主义经济秩序的行为、违反财经纪律的行为、失职渎职行为、侵犯党员权利、公民权利的行为、严重违反社会主义道德的行为、妨害社会管理秩序的行为等都作出了详尽的规定。

建设民主党派党内监督机制，应当借鉴中国共产党的经验，从内部监督机制的内容、具体措施以及违规、违纪处罚三个方面着手。在内部监督机制的内容方面，要对各民主党派《党章》进行完善， 《党章》是党的根本大法和内部监督机制的具体体现，目前各民主党派《党章》大多是对党内成员一些原则性的要求，其内容不够完善，规定也不够细致。因此，对于中共党章中 “党的组织”、 “党的纪律”等方面的内容的借鉴是十分必要的。在内部监督机制的具体措施方面，可以借鉴 《中国共产党党内监督条例》，对民主党派党内的监督职责、监督制度、监督保障等内容进行规定。在内部监督机制违规、违纪处罚方面，可以借鉴 《中国共产党纪律处分条例》，对可能违反党纪的行为进行列举，并对违反党纪的后果、应当承担的责任进行规定，在制度上杜绝这些行为的发生，从而完善民主党派党内监督机制。

三、民主党派党内监督机制发展现状及问题分析

1、党内监督制度层面上的系统性欠缺

相比中共，民革党内监督条例的有关规定许多都不具体，真正要执行起来恐将遭遇理解上的模糊。比如中共的条例有关于集体领导和分工负责方面专门的议事规则和表决等规定，而民革的条例仅仅是提及到了这个原则而已。再如，中共的条例在内部监督的内容上，也有像民主生活会、质询询问等专门的规定，而民革的体例就仅有第14条：“各级组织应当坚持领导班子成员谈心会制度，届内召开谈心会应不少于三次”的规定。另外，民革的监督机构一般只会设到省级组织就打止了，而中共在各个级别的党委都设置有监督机构。照此下去，恐今后工作将出现监督范围狭窄和 “走形式”等现象，以致党内监督的实效不佳。

2、党内监督体系上的不完善

首先，监督的主体与对象合一。虽然在2008年以后，各民主党派相继成立了专门的监督机构，但由于种种原因，当前民主党派党内监督机构的领导与工作人员均属于兼职。一直以来，民主党派内部监督的职能均由各级委员会来承担执行。而监督的对象也本应该就是这些各级委员会的领导干部。从某种程度上来说，监督的主体与对象基本重复，监督名不副实，无法达到预期的效果。

其次，监督机制的运行呈单向性。一方面，民主党派目前还没有实行纵向的管控，所以自上而下的监督往往会因监督链过长和成本较高等因素而难以达到预期的效果。另一方面，制度上的缺失导致了自下而上的监督机制难以运行，也导致了上下级监督委员会之间不能互相监督的现象出现，并将最终使得内部监督失控、失效。

再次，缺少外部监督机制。实践中，对于党内的权力，往往强调的是自我的约束。外部监督的缺失，最后只能靠个人和组织的自我约束来实现内部监督。同时，外部监督的缺失，导致民革党内违纪违法成本过低。实践中，即使是那些严重违法乱纪的人员，也会因其民革成员的特殊身份，而被组织内部 “睁一只眼闭一只眼”，给民革组织长期健康发展带来隐患。

四、民主党派党内监督体制机制建设的几点建议

邓小平曾经说过： “我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度，工作制度方面的问题更为重要。”因此，民主党派的内部监督机制必须要以制度为保证，必须要有一套具有约束力的、可行的制度体系，才能真正达到预期目的。至此，笔者就民主党派内部监督的体制机制建设提出以下建议：

1、主观上，应自上而下地形成自我约束的意识，不断强化内部监督的自觉性

现实中，民主党派里真正掌握权力的就是各级领导班子及其成员。作为掌握权力的民主党派领导、干部，自己就要以身作则，增强自己的自我约束力，目的是使领导干部学会领导科学，善于科学领导。实现的途径主要就是党务公开、透明，即：一是要强化公开内容。凡是能够公开的用权行为，或者与党员利益密切相关的事项，都应向党员公开，以确保权力运行的公开透明，从而减少自由裁量可能引发的 “权力寻租”。二是要强化公开程序。要明确规定党务公开的内容和方式，增强党务公开的约束力。要按照公开程序，及时规范地公开领导所决定的重大事项、决策规划和人事任免等事宜，以便普通干部和党员知情并监督。

2、完善各民主党派内部监督条例

目前，我国各民主党派内部监督条例规定并不完善，一些民主党派其内部监督条例仍是暂行性条例，其对于党内会员的内部监督只是停留于原则上的规定，并没有加以细化。因此，加强民主党派内部监督，必须完善内部监督条例，在制度上保证内部监督的有效实施，才能杜绝一些对于民主党派内部违规、违纪行为处罚 “走过场”的现象。可以借鉴中共 《中国共产党党内监督条例》及 《中国共产党纪律处分条例》，对民主党派的监督职责、监督制度、监督保障等进行制度上的规定，从而为内部监督机制奠定基础。同时，将会员违纪、违规的处罚制度纳入内部监督范围，例如对会员违反政治、人事纪律的行为，违反廉洁自律规定的行为，贪污贿赂行为，破坏社会主义经济秩序的行为，违反财经纪律的行为、失职渎职行为等行为进行列举，并作出相应的处罚规定。

3、参照中共建立巡视组巡视机制

巡视组巡视，即是指定期或不定期地对下级组织进行监督的制度。与中共类似，巡视组是由上级组织派出的，对上级组织负责并汇报工作。因此在其监督职权的过程中，就解决了同级监督不利的问题，同时加强了对 “一把手”的监督，能发现和督促解决问题，使得上级委员会的职权范围得以进一步延伸及扩展。这一制度在近期的 “中共打虎潮”中颇有成效，是反腐倡廉和内部监督机制的不二选择。在此过程中，还要将巡视组的巡视结果及处理意见进行通报，同时完善通报程序，将通报结果向党内和社会公开。如此可以有效防止巡视组巡视时的 “走过场”现象，减轻各民主党派接待工作的压力，避免 “走形式”现象的发生。

4、设立中央和地方各级专门的监督机构

目前，民主党派虽然已经有了专门的内部监督机构，但只局限于中央层面，而大多数党派成员集中于地方基层组织，其只在中央层面设立监督机构，控制链太长会使得监督的效果难以达到预期目的。因此，笔者建议可在中央和地方各级组织设立专门的监督委员会。中央和地方各级组织可以采取专职和兼职相结合的方法，推选一些德高望重的老同志进入各级监督委员会。设立专门的监督机构，不但能保证各民主党派事业的健康有序发展，更是对全体成员及领导干部的负责。

5、建立新数据时代的内部舆论监督机制，并不断完善外部监督体系

新数据时代，网络等新媒体的大发展为民主党派内部监督机制建设提供新的可用平台。而舆论监督有着较强的预警作用，往往能达到较好较快的效果。笔者以为，在民主党派党内监督过程中，可以依法创办自己的报刊、杂志和网站，依法举办新闻发布会，组织监督工作经验交流会，充分发挥民主党派内部的舆论监督作用，一方面大力宣扬先进；一方面对各位违法违纪案件及行为及时曝光，以充分达到警示作用。与此同时，当前加强民主党派内部监督，需要结合各方面的力量，包括来自外部的。如中共的监督、社会舆论的监督等各种形式的监督，可以有效促使民主党派履行其职能，发挥出其应有的作用。党员和领导干部都应该要接受来自人大、政协以及舆论媒体的监督。

五、结语

民主党派的内部监督，并不局限于机制制度的设计，某种程度上来说，也应该属于政治文明和政治文化问题。就像小平同志说的， “制度好可以使人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事”。所以，综上笔者以为，钢铁般的制度和逐渐强化的意识，应是 “两手都要抓，两头都要赢”，才能做好民主党派内部监督的体制机制建设工作，进而才能促进新时期我国民主政治的深度再发展！