多层次、多形式、大范围——社会主义协商民主在广东

◎熊水龙

（熊水龙，广东省政协提案办公室主任，民革广东省委会常委/责编 卢淼）

进入新时期以来，广东的协商民主建设在探索中发展，在发展中前进，取得较好成效。2010年，中共广东省委制定颁发首部政治协商规程，各级党委、政府和政协认真开展的政治协商和提案办理协商，特别是省委、省政府主要领导督办政协提案，开展提案办理协商，已实现全省省、市、县三级党政主要领导督办提案全覆盖，在全国引起较大反响。中共十八大和十八届三中全会的召开，更为广东协商民主建设指明了方向，提供了广阔空间，协商民主正在朝广泛多层制度化方向发展。

一、着力推进政治协商制度广泛多层发展

广东于2010年5月制定颁发了 《中共广东省委政治协商规程 （试行）》 （下称《规程》）。 《规程》对政治协商的主体、形式、内容、程序、成果运用等作出了详细规定。省政协抓住 《规程》实施契机，在实践中不断规范政治协商运作机制和操作程序，努力推动政治协商这一最具中国特色的制度安排有效转化为民主实践，广东省的协商民主建设得到切实的制度保障，突出体现在：在政治协商中党委的主体地位更加明确；政府和职能部门的支持参与更加主动，政治协商活动的组织运作更加规范；政协组织和政协委员协商议政积极性更加高涨；人民政协的政治协商更加切实有效。

《规程》颁发实施以来，广东省各级党委、政府、政协和各民主党派严格按照文件要求，积极推进各项协商活动更加规范扎实有效地开展，多党合作和政治协商事业日益显示强大的生机和活力。

各级党委切实把政治协商纳入决策程序。 《规程》颁发后，中共广东省委迅速举办了 《规程》专题培训班，组织省直单位负责同志开展学习讨论，帮助省直单位负责同志掌握开展政治协商的基本要求和工作程序，增强开展政治协商的主动性和积极性。省委、省政府坚持 “重大问题在决策前和决策执行中进行协商”重要原则，围绕科学编制广东 “十二五”规划和中长期人才发展规划纲要、建设文化强省、幸福广东指标体系建设、加快产业转移园建设等重要议题，在省政协与省八个民主党派和各界代表人士进行平等、真诚协商。省委、省政府及职能部门领导把政治协商当作自己份内事，主动参加协商会，就相关问题与政协委员展开协商讨论。高度重视协商成果办理落实，重要协商成果列入省委常委会议、省政府常务会议进行研究，作为决策的重要依据。与此同时，省委加强同各民主党派的协商，内容不断充实，程序逐步完善。 《规程》颁发以来，省委、省政府及委托有关部门召开协商会、座谈会、情况通报会等达16次，与省各民主党派、无党派人士围绕 “十二五”规划纲要、树立和践行社会主义核心价值体系等重要内容进行协商，不少意见和建议转化成省委、省政府的政策措施，产生了良好的社会效果。

在省委、省政府示范带动下，全省各级党委政府认真贯彻落实 《规程》，围绕事关本地区民生和经济社会发展全局的重要决策部署、党委全会重要文件和市领导班子成员建议人选等，主动与政协委员和民主党派进行协商，广州、深圳、汕头、韶关、梅州等市相继颁发市委政治协商规程，对本市的政治协商工作进行了细化和规范。 《规程》实施以来，广州市已开展和准备开展的政治协商活动35次。韶关、中山、东莞、清远等市，坚持定期召开市政府领导班子与政协委员的协商座谈会，围绕全市各个时期经济社会发展的重要问题开展协商讨论，使各项决策更加符合人民群众利益。

各级政协和民主党派积极探索政治协商工作机制和工作程序。全省各级政协组织和民主党派紧紧抓住 《规程》实施契机，积极探索完善政治协商工作机制和工作程序，推动协商活动更加扎实规范有效地开展。省政协和各市政协把 《规程》的学习宣传、贯彻落实作为关系我省政协工作全局和事业发展的一项战略任务来抓，召开政协党组会议、主席会议、常委会议进行专题学习。省政协还成立了由秘书长挂帅的宣讲小组，赴全省宣讲 《规程》，帮助各级领导和政协委员准确把握 《规程》的精神实质，掌握开展政治协商的具体程序和工作要求。严格按照 “平等协商、互动协商”要求，不断改进会议文件和程序安排，对政治协商的每个环节、每个细节进行反复推敲，力求做到科学合理、严谨规范。为配合 《规程》的贯彻实施，对政协履行职能的各项规章制度进行梳理，与 《规程》要求相抵触的予以废止，不够明确的予以明确细化，与 《规程》要求不相适应的进一步修订完善，同时还制定出台了一系列配套文件对各项协商活动作出具体规定，使政治协商的各项工作更加符合 《规程》要求，更加顺应协商民主的发展趋势。

各民主党派将贯彻实施 《规程》与加强党派自身建设有机结合起来，将 《规程》的本质要求贯穿于履行职能的各项工作中。 《规程》颁发后，各民主党派通过召开常委会、座谈会、报告会等形式，及时组织党派成员进行学习，深刻领会文件精神实质和重要内容。各民主党派对照 《规程》要求，积极探索完善参与政治协商的相关工作程序和工作机制，更加重视深入调查研究，更加重视做好协商前的各项准备工作，力求每次政治协商所提意见建议更具针对性、创新性和可操作性，充分体现集体智慧和党派特色。不少民主党派还配合 《规程》贯彻实施，进一步规范完善党派成员参与政治协商的具体办法，明确细化党派协商意见的征集程序，极大提升了民主党派协商议政工作的科学化水平。

认真开展提案办理协商和其他形式协商，丰富协商形式和内容。从2008年开始，中共广东省委和省人民政府主要领导分别牵头督办省政协提案。在省主要领导的示范引领下，目前，广东已经实现了省、市、县三级党政主要领导督办政协提案的全覆盖，60多个省提案办理单位主要负责同志都领办了政协提案。通过党政主要领导的督办和领办，提案办理协商工作在全省全面铺开，协商氛围正在形成。2008年，省委主要负责同志在其主持的提案办理座谈会上讲话指出：在这样的座谈会上，如果提案人是民主党派，该党派的主要负责同志都要出席，可以坐在显眼的位置，省委、省政府及部门负责同志应该以商量的口气，而不应该以命令式的口气与提案人及民主党派对话，这样，才能体现一种协商的精神，一种民主的精神。2008年至今，省委、省政府主要领导和省政协领导围绕粤港澳合作、促进自主创新、加快发展现代服务业、实施珠三角地区规划纲要、支持广东中小企业发展、产业结构调整、城市旧楼加装电梯、提高城乡居民收入、食品安全、区域协调发展等问题，召开了近50场提案办理协商座谈会，每场座谈会都有督办领导、提案人、主会办单位负责人和新闻媒体参加，由督办领导主持或发表讲话，提案方和办理方开展互动协商，充分发表意见，形成再办理落实意见，对确实难度较大一时难以解决的，办理方作出解释，提办双方达成谅解。目前，广东省党政主要领导督办政协提案已形成制度，2011年，出台下发 《广东省党政主要领导督办政协提案暂行规定》，省委办公厅、省政府办公厅会同省政协办公厅每年对市、县党政主要领导督办政协提案情况进行抽查，以促进党政主要领导督办政协提案工作落到实处，以此带动提案办理协商工作广泛深入发展。2008年至今，由省不同部门召开的不同规模不同范围的提案办理协商座谈会更是达到300多场（次）。这些提案办理协商会均取得了较好的社会效果，不仅充分体现了协商民主的精神，推动民主政治在广东的发展，而且通过协商，一大批涉及经济社会发展和民生问题得到解决。2013年，中共中央政治局委员、省委书记胡春华同志亲自牵头督办“关于加快我省区域协调发展”系列提案并主持召开提案办理协商座谈会，通过提案办理协商，省财政安排专项资金加大对粤东西北公共服务投入，并拨款13.1亿元给予全省山区教师每人每月500元岗位津贴。一些提案所涉问题，通过办理，或引起重视，或取得共识。

中共十八大召开后，广东提案办理协商得到进一步加强，协商力度更大，协商频率更密，协商形式更加多样，各级政协和各办理单位把民主协商贯穿于提案提出、交办、办理等各个环节。各级政协更加重视专题协商，对口协商和界别协商也已提上议事日程，每年初，政协办公厅 （室）和各专门委员会在听取各方面意见基础上，提出协商计划，制定协商方案，报政协党组会议审定，发各相关单位，做好协商准备，形成协商共识。

二、 广东开展政治协商存在的问题

广东在政治协商方面虽然作了一些探索，政治协商工作虽然取得了一定成效，但与中共十八大和十八届三中全会的要求，仍然有一些差距，仍然面临一些实际问题，需要在实践中进一步探索解决。

一是部分党政领导政治协商意识仍不强。一些部门负责人参加政治协商会议时准备不充分，或自说自话，或答非所问；有的市县在口头和形式上很重视，但实际措施不够到位，甚至将某些必须协商的重要内容视为禁区和雷区；有的认为政治协商是件 “麻烦事”，对开展协商热情不高；有的以情况通报代替政治协商，存在着一定的随意性。有基层政协反映，事关全局的政策措施在党委常委会议讨论后才征求政协的意见，一些重要的人事安排，匆忙进行协商推荐，往往流于形式，政治协商仍然存在 “上热下冷”、 “党外热党内冷”等现象。

二是 “重要决策”、 “重要问题”、 “重大建设项目”等的界定仍比较笼统，不易操作。虽然有关规定对政治协商的主要内容作了较为详细规定，但何谓 “重要决策”、 “重要问题”、 “重大建设项目”等，没有明确界定，在实践中不好把握。现在，拿到政协协商的大多是经济社会发展中一些比较具体的问题，或执行过程中的问题，真正的重大问题，如重大人事问题，重大建设项目问题等很少拿到政协协商，决策前的协商也不多见。

三是协商程序有待进一步规范完善。例如，协商议题如何产生，协商会议如何召开，如何使协商议题得到充分讨论，如何合理设定协商时间并保证参加协商的各方得到充分的交流互动，如何推进协商成果的落实，提高协商成果的转化利用率，等等，都有待进一步探索完善。

四是政协和各民主党派自身建设难以完全适应协商民主形势发展需要。政治协商的发展，对人民政协和各民主党派的政治协商能力提出了新的更高要求。目前政协委员队伍建设和政协界别设置还难以完全适应民主协商发展需要，人民政协作为社会各界政治协商的制度平台作用有待进一步发挥。有些政协委员参加协商发言讲不到 “点子”上，有民主党派反映，由于党派成员结构较为单一，人才储备不足，对一些涉及面较广的协商议题，感到力不从心。如何主动适应新形势新任务新要求，切实加强自身建设，是人民政协和各民主党派共同面临的一个紧迫的现实课题。

五是提案办理协商中的提案质量和办理质量有待进一步提高。提案办理协商是所有协商形式中最经常、最直接的协商形式，它具有广泛、多层和制度化的特点。但是目前看来，仍然存在着提案质量不高，有些提案没有经过调查研究而提等问题；在提案办理工作中存在着深入调查研究不足，与提案人沟通不充分，重答复轻落实、重许诺轻解决、重形式轻行动等问题。这些都影响了提案办理工作的深入开展。

三、 完善和发展人民政协协商民主的几点建议

中共十八届三中全会指出： “发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。……完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。”这是十八届三中全会关于人民政协开展政治协商，发展协商民主的重大命题，为人民政协开展政治协商提供了思想指导和理论依据。在国际舞台风云变幻，世界格局深刻调整变革的时代背景下，中国特色协商民主制度日益彰显其巨大优越性和强大生命力。协商民主建设只能加强，不能削弱。

一要加强对人民政协协商民主的培训、宣传和研究力度。要把在人民政协开展政治协商的有关内容列入各级党校、干部学院、社会主义学院干部培训内容，帮助各级领导干部培养协商意识，更好地掌握和运用协商的办法和途径，促进决策科学化和民主化。要在各大媒体开设专栏、专题节目，重点宣传各地在开展政治协商、推进协商民主建设方面的好做法好经验。通过广泛深入的宣传，培育公民精神和民主意识，引导公民有序政治参与。各级政协、各研究机构、各院校要大力开展政治协商的理论研究，总结经验，将好的做法上升为制度理论，用以指导实践。

二要进一步明确细化政治协商内容，规范政治协商程序。建议今后在制定有关政治协商的规章制度时，对 “重要决策”、 “重要问题”、 “重大建设项目”等，进一步细化、量化。要改变过去 “关注经济建设较多，关注政治建设和政治体制改革少”， “决策前的协商少、执行过程中协商多”的现象，在高度重视重大经济和民生问题协商的同时，更加关注群众的政治诉求，更加关注民主政治制度发展问题，更加注重决策前的协商，真正把重大人事问题、重大项目投资建设问题等纳入协商范畴，不断推进决策的科学化民主化。要进一步规范协商程序，对协商议题的确定、协商材料的准备、协商会议如何召开、协商成果的报送运用等都要作出详细的规定。

三要大力推进人民政协和民主党派自身建设。人民政协是实行政治协商制度的重要政治形式和组织形式，政协委员是协商民主的主体。要充分发挥人民政协在发展中国特色协商民主中的重要作用，必须建立起一支与之相适应的高素质委员队伍。要探索完善政协委员产生机制，将协商推荐与公开竞选相结合，增强政协委员产生过程的民主性和透明度，确保当选委员有较高的协商议政能力和广泛的代表性。要主动顺应经济社会和民主政治发展新要求，适当吸收两新组织和新的社会阶层代表人士加入政协，进一步扩大团结面，增强包容性。要科学合理设置政协界别，畅通界别渠道，引导社会各界通过政协积极有序参与国是。要重视支持民主党派加强思想、组织、制度建设，加强学习培训，提高整体素质和协商议政能力，为政治协商工作的开展打好组织人才基础。