国有土地供应中腐败问题及治理对策

◎雷爱先

（雷爱先，民革中央 “三农”委员会土地制度研究中心专家组成员，国土资源部土地利用管理司用地处处长/责编 刘玉霞）

1988年通过的 《中华人民共和国宪法修正案》明确 “土地使用权可以依法转让”后，以有偿使用和市场配置为核心的国有土地使用制度改革蓬勃开展并不断深化，确立了以出让和划拨为主要方式的国有土地供应制度。由于土地供应领域涉及面广、资金量大、产权关系复杂、关联利益巨大，近年来腐败行为呈易发多发态势。本文拟对国有土地供应过程中易产生腐败的环节、表现形式及形成原因进行分析，就治理土地供应中的腐败问题提出政策建议。

一、国有土地供应中易产生腐败的八个主要环节

土地供应领域腐败行为具有存在广泛、形式复杂、金额巨大、隐蔽性强等特点，主要发生在八个环节。

1．供地方式确定环节

我国国有土地供应具有明显的 “双轨制”特征，土地供应主要包括划拨和出让两种方式。国有土地划拨，是国家将土地提供给用地者，用地者缴纳补偿、安置等费用，或国家将土地无偿提供给用地者使用的行为。国家机关用地、军事用地、国家扶持的能源交通水利设施用地、城市公共设施和公益事业用地、保障性住房用地等，一般采取划拨方式供应。国有土地出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地出让金的行为。其中出让方式包括招标拍卖挂牌方式 （简称“招拍挂”）和协议方式。经营性的科教文卫体用地，采取协议出让方式供地。工业、商业、旅游、娱乐、商品住宅用地，实行招拍挂的市场竞争方式供地。在这种土地供应体系中，划拨方式是无偿的，没有价格形成机制。协议出让是在公开的条件下，意向用地者通过采取与国土资源部门协商确定价格的方式，取得具有一定限制的土地；而招拍挂出让则是在公开、公平、公正的市场条件下，通过市场竞争机制形成价格，进而取得土地。

通过对比可以发现，划拨土地价格远远低于出让土地价格；而从地方实践来看，出让价格中的协议出让价格通常会低于招拍挂出让价格。这种土地供应体系中不同方式存在的价格差异，就是土地供应领域腐败行为的根本利益驱动。因此，一宗地在确定供地方式时，是采取无偿划拨还是有偿出让，是采取双方协议出让还是通过土地市场以招标拍卖挂牌方式出让，就成为一些开发企业和个人进行商业贿赂、以便以较低地价获取土地的关节点。从近年来曝光的腐败案例看，确实存在有决定权的部门和官员收受贿赂，违法确定供地方式，将本应有偿出让的土地采取了无偿划拨方式，本应招拍挂方式出让的土地采取了协议出让方式。从土地供应整体看，供地方式确实是产生腐败的一个高发环节。

2．土地价格评估环节

土地价格评估是土地出让的重要环节和基础性工作，地价评估结果是土地出让的主要交易依据。地价评估与确定底价、出让价格数量等关系十分密切，进而直接影响出让人和受让人的经济利益，因此容易出现腐败问题。比如，在房地产抵押时，高估土地价格，而套取更多的抵押贷款；而在处置国有企业土地时，低估土地价格，从而向国家少缴出让金。实践操作中，地价评估腐败产生的方式具体表现为：（1）评估机构通过向有关单位和个人支付回扣、佣金、介绍费或者恶意降低价格等方式招揽业务，搞不正当交易，破坏公平竞争秩序； （2）迁就委托方的意见，抬高或者压低评估价格，使得评估结果有失客观公正，给国家、单位和个人利益造成损失； （3）在评估过程中为了得到较高的评估费或者为了捞取个人好处，向潜在的土地使用权人做出不应该有的承诺，更有甚者以评估结果相要挟索贿受贿； （4）个人利用信息不对称的便利捞取好处； （5）为了谋取不正当利益，故意向有关方面泄露商业秘密或土地出让底价； （6）有关行政机关或者工作人员为谋取利益，指定评估机构或者干预评估行为。

3．公开出让环节设置排他性条件限制竞争

法律规定经营性用地必须实行招标拍卖等竞争性方式公开出让，其核心是扩大市场形成土地价格的范围。国土资源部也明确规定，招拍挂公开出让时不得对申请人设置排他性条件限制竞争。但在实际操作过程中，一些地方在出让公告及相关出让文件中将资质等级、授权许可、经营业绩、建筑业绩、行业排名、品牌影响、原土地或建筑物产权人同意、建设用地票证类指标等，作为参加竞买土地使用权或竞买成交的排他性条件，凭借 “门槛”限制和“量身定做”、排斥其他潜在竞争者，进而导致土地价格的市场竞争不充分，甚至达到为个别申请人低价取得土地的目的，不仅严重影响了出让活动的公平和公正，破坏了土地市场秩序和市场环境，也成为腐败产生的土壤和温床。由于土地出让制度越来越规范，国家对土地划拨、招拍挂出让、协议出让在范围、用途、方式等方面规定越来越严格，地方政府已不能像以前一样根据自己的意志简单指定土地受让人。因此，在公开出让前，设置申请人条件也开始成为腐败的重要环节。近年来公开的重大房地产用地腐败案件，多与违法设置条件限制竞争有关。

4．土地信息公开环节

土地使用制度的建设目标是公开、公平、公正，也是土地出让活动遵循的原则。因此，国土资源部曾发文明确要求，在国有土地出让过程中，必须向社会公布出让计划，公布出让公告或公开出让信息，公开组织招拍挂活动，公布出让结果等，诸多公开措施的目的是让参与买地的人及时全面掌握土地信息，做到土地买方与卖方、买方之间的信息对称。但如果这些公开措施在实施过程中执行不严格，就容易为商业贿赂提供便利，同时产生腐败。调研显示，一些地方在具体操作层面，仍有单位和个人通过信息公开环节来影响土地出让的市场竞争，为部分单位、个人谋取好处。如有的地方为了人为限制土地出让公告信息的公开范围和程度，减少私下已有倾向性的用地申请人的竞争对手，降低竞争难度，通过违规改变公告媒体、缩小公告范围、缩短公告时间等手段，为个别申请人创造条件；有的地方在出让公告中将某些用地条件模糊化，或将一些并不存在的所谓瑕疵 （如尚在进行征地、拆迁等）对外公开，影响其他竞争者的判断，造成竞争不充分，从而以较低的价格取得土地；也有的地方利用挂牌方式的特殊性，在挂牌出让的时间、地点上做文章，人为倾向于某些竞买人。总体上看，在土地供应信息公开环节采取不规范手段的成本要小于在地价评估、供地方式确定等重要环节。虽然这个环节对土地出让成交结果不具有完全的决定性作用，但由于其隐蔽性较好，逐渐成为土地出让领域腐败产生的环节之一。

5．土地出让活动组织实施环节

土地出让活动的组织实施是土地出让程序中的关键环节，土地出让价格则最终是通过土地出让活动组织实施中价格形成机制来确定的，所以保证出让活动的公开、公平、公正，将直接影响到土地出让价格。因此，这一环节也是土地出让领域易产生腐败的重点。产生寻租和腐败的具体形式主要有以下两个方面：

一是在土地出让活动中，竞买人通过对土地出让活动的组织单位或有关人员进行贿赂，使其泄露出让底价等保密信息，或直接对行贿人在权限自由度内进行倾斜，进而影响出让结果。具体表现：在协议出让中，意向用地者通过贿赂得知协议出让底价，或进行虚假谈判，从而低价获取土地；在招标出让中，招标人在公开开标前，开启标书，并将投标情况告知个别投标人，或者协助投标人撤换标书、更换报价，或者向投标人泄漏标底，或者投标人与招标人商定，在招标投标时压低或者抬高标价，中标后再给投标人或者招标人额外补偿等；在拍卖或挂牌出让中，通过贿赂使土地招拍挂主持人在竞价过程中采取对行贿人有利的不正当行为，如行贿人报价后，主持人不给予其他竞买人充分的考虑计算时间而匆忙落槌成交或宣布挂牌成交等。

二是在土地出让活动中，竞买人之间或投标人之间私下互相串通，通过虚假竞价获取土地，损害其他主体的经济利益。如在竞买人之间或投标人之间相互约定，一致抬高或者压低报价，或在招拍挂中轮流以高价或低价中标，或先进行内部竞价，内定竞得人或中标人，然后再参加招拍挂活动。这种现象在一些中小城市或偏远地区较为突出，由于出让地块本身受关注程度就小，加之地区内潜在的竞买人或投标人屈指可数，所以容易出现此种类型的贿赂和腐败。

6．土地出让合同签订及监管环节

一是出让合同签订环节。在国有土地出让活动结束后，出让人与受让人应签订 《国有土地使用权出让合同》，明确土地的面积、用途、缴款时间、容积率、开发建设时间。在这一环节中，有的受让人会通过贿赂与出让人达成协议，在合同中改变或调整部分约束条件，如提高或降低容积率，改变用地条件，或延缓土地出让价款的交付期限，甚至有的则偷偷变换出让地块，致使国家和其他土地需求者的经济利益受损，甚至造成国有土地资产流失。

二是出让合同履行监管环节。对合同签订的后续监管上也可能产生腐败问题，如收受贿赂的单位或工作人员对已出让地块出现未按时开发建设、擅自改变土地用途和容积率等问题监管不力，甚至刻意隐瞒，或私下允许受让人拖欠出让价款，或对受让人对违反土地出让合同约定的行为采取变通方式以逃避法律处理等。

7．规划条件调整环节

按照现行的法律规定，每一宗国有土地在供应之前，城乡规划部门都要先出具规划建设条件，这些规划条件包括拟供应土地的面积、位置、用途、建筑密度、容积率等。有了规划条件，政府才能确定土地价格。规划条件不同，地价也不同。同一宗地，规划为房地产用途和城市绿地，地价上差异巨大。如果土地供出后，又调整了规划条件，会对土地价值产生巨大变化。所以有 “规划就是地价”的说法。正因为如此，规划条件确定及调整环节成为土地出让领域出现腐败的重要环节。尽管规划条件的确定和调整是规划管理部门的职能，但属于房地产开发链条上关节点，修改规划条件专业技术性强，腐败具有隐藏性。土地出让后，将土地用途由工业改为房地产，将低容积率改为高容积率，从中收受巨额贿赂，已成为近年来房地产领域腐败的多发环节。如原青岛市规划局长张志光、原昆明市副市长胡星、规划局局长曾华就在收受贿赂后违规批准房地产公司提高容积率。从实践来看，土地出让后调整规划条件也是新形势下房地产领域反腐败的重点区域之一。

8．土地出让金返还环节

国家规定土地出让金由财政部门征收管理，按照国家规定的方向由政府决定使用。部分地方政府为招商引资或其他目的，在不能直接降低出让地价、减免出让金或定向指定受让人的情况下，往往与土地需求者暗中协商交易条件，让土地需求者先参与拿地，以高于其他竞买人的价格来取得土地并按照法定程序签订合同并支付地价款，然后地方政府再通过财政返还、补贴或以某种不存在的市政工程建设的名义变相返还土地出让金。在变相返还土地出让金时，返还金额数量的决定权通常由少数领导掌握，表面上土地是以市场价卖出了，实则低价取得，拿地者通常会对部分决定返还出让金数量的领导进行贿赂，从而达到地方政府定向确定受让人、土地需求者低价取得土地、部分官员从中非法获利的 “三盈”局面，但作为代价的却是国有土地资产的流失和土地市场秩序的被破坏。

二、土地供应领域腐败问题的成因分析

1．现行土地供应 “双轨”制存在寻租空间。我国现行法律规定，国有土地主要采取划拨和出让两种供地方式。对国家机关、国防军事、能源交通水利基础设施和城市公共设施项目，实行划拨供地，国家不收出让金。对各类产业用地实行出让，出让又分协议出让和以招标拍卖挂牌等公开竞价方式出让，协议出让时主要由政府定价，招标拍卖挂牌出让在土地市场公开进行、通过竞争方式确定用地者和出让金。这种划拨与出让并存、协议出让与招拍挂出让并存的 “双轨制”制度设计，客观上存在寻租空间。如果实践中不依法规范运作，将应当出让的土地划拨供应，将应当市场配置的土地实行协议出让，就容易产生权钱交易和腐败。比如，经济适用房供地与普通商品房供地的 “双轨制”问题。国家为解决中低收入普通百姓的住房问题，推出了经济适用房政策，经济适用房用地均采用划拨方式供应。但由于出让和划拨土地之间存在着巨大的土地价格差异，如果房地产开发企业以划拨方式取得土地，就意味着其不用支付土地成本而赚取房地产开发利润，资金流量也较其他商品房开发少。在完成经济适用房开发建设后，再变相地将部分经济适用房转为商品房进行销售，不仅规避了经营性土地必须市场配置的政策要求，谋取了巨大的经济利益，同时也扰乱了房地产市场。在我国，由于土地供应制度中划拨与出让、协议与招拍挂并存，这种供应方式上的差异直接导致了土地价格的巨大差异，而由于这种差价在不同的土地供应制度、不同的土地供应方式之间形成了巨大的寻租空间，任何与土地开发有关的贿赂活动，在本质上都会在这个寻租空间中牟取一定的经济利益，从而成为土地供应领域贿赂主体的根本利益驱动。

2．土地供应审批程序复杂，环节多，为腐败提供了滋生环境。以房地产开发为例，土地出让领域从编制出让计划、报批出让方案、招拍挂取得土地，到后期开发建设，涉及国土资源、建设、规划等政府部门以及评估、测量、信贷、登记、出让金征收等众多机构，每一个环节的指标、参数、时限稍作变动，都会导致土地开发利润绝对值产生巨大差异。因此，对于在土地供应管理审批等环节中掌握一定权限范围的政府官员，由于其权限范围内的差异会使得土地使用者的土地成本发生巨大变化，进而影响其土地开发的利润，所以这些环节也成为土地出让领域滋生腐败的重点环节。

3．国有土地供应中的行政干预权力过于集中。在土地领域的腐败案例中，一个值得重视的问题就是地方政府及有关部门的党政领导行政干预、 “权大于法”。在供地计划拟订、供地方式选择、供地方案编制、确定底价、供应活动组织实施、签订合同等环节中，都需要政府及有关部门领导签字批准，甚至在具体环节中组织进行集体决策。而在集体决策中，由于参与决策主体的党政地位不平等，所以通常党政级别高的领导在集体决策中 “定调子”，往往会出现其他参与决策人员不能发表自己意见，或发表自己意见后在以后的工作中受排挤等情况、从而影响了集体决策机制的公平和公正。因此，这样的领导一旦成为贿赂对象，则在土地供应具体操作中，很容易出现利用集体决策机制表达个人意志的 “权大于法”问题，通常还会披上 “集体决策”的合法化外衣。

三、防治土地供应领域腐败的对策建议

通过以上分析，笔者以为，治理土地领域的腐败，至少应当从四个方面加大力度。

1.大力推行土地供应市场化，消除腐败产生的制度根源。要逐步缩小划拨供地范围，扩大土地有偿使用和市场配置覆盖面。加快形成充分反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的土地市场价格机制，让市场机制充分发挥资源配置的决定性作用。政府要健全完善主体平等、规则一致、竞争有序的市场规制，营造土地市场规范运行制度环境，消除腐败滋生的土壤。

2.全面完善土地供应公示制度，禁止房地产等经营性土地量身定做。全面建立、完善土地供应的公示制度，提高社会对土地出让工作的监督能力。划拨供地的位置、面积、用途、开发程度、土地级别、容积率以及双方名称、拟划拨时间等内容，在划拨前必须向社会公布，接受社会监督，公示期间无异议方可进行划拨。供应房地产用地时，严禁在出让公告及相关出让文件中为特定竞买人设定涉及经营业绩、建筑业绩、行业排名、品牌影响、建设用地指标等限制市场公平竞争的排他性条件。建设和规划部门在土地出让前必须明确出让地块的规划用途和各项建设招标，一经确定不得随意擅自改变规划技术指标的内容。

3.进一步细化相关技术规范，消减人为决定权限。进一步细化、完善土地出让环节的技术标准和规范，制定科学合理的量化指标，在具体环节中通过量化技术指标来进行裁量，减少人为决定的自由裁量权空间。要进一步完善土地供应中的集体决策机制，通过规范流程或技术手段，保证集体决策结果的公正性，防止行政权力干预市场。

4.加大监督检查力度，坚决查处各类腐败行为。结合中央反腐工作的部署，加大土地供应领域反腐败工作力度，对干扰土地市场秩序，侵吞国有土地资产，败坏政府信力，危害党纪国法的官商勾结、权钱交易等腐败案件，从严重查。通过治理土地供应领域的腐败行为，为依法治国、经济建设和土地资源管理提供良好的制度环境。