民主离不开法治——剖析衡阳“贿选门”

■傅达林

在发展民主政治、建设法治中国的大背景下，湖南衡阳的贿选事件是一个“样本”，从中我们能够看出民主选举在中国的种种症候，分析这种病灶的体制性原因和深层文化根源，可以借此找到通往民主选举的法治化通道。

贿选背后的民选生态

2012年12月28日至2013年1月3日，湖南省衡阳市召开第十四届人民代表大会第一次会议，共有527名市人大代表出席会议。在差额选举湖南省人大代表的过程中，发生了严重的以贿赂手段破坏选举的违纪违法案件。初步查明，共有56名当选的省人大代表存在送钱拉票行为，涉案金额人民币1.1亿余元，有518名衡阳市人大代表和68名大会工作人员收受钱物。

在省一级人大代表的选举中，发生如此大面积贿选案件，且涉案人员之多、涉案金额之大、社会影响之恶劣，史所罕见。对此，湖南省纪委已对涉案的431名党员和国家工作人员进行党纪政纪立案，湖南省人民检察院也已依法对衡阳破坏选举案立案调查。法纪责任的严格追究，旨在肃清人大选举制度中的弊病，重塑中国选举法的权威。而从深层次剖析，出现这样的贿选大案，折射出当地民选生态堪忧，背后还有着更为普遍性的根源。

现代国家，经由民主选举产生的代表(议员)进入政治生活，本质上乃是基于选民的利益，而不能为了追求个人私利。中国并未实行人大代表专职制度，当初就是为了保持人大代表的广泛代表性。遗憾的是，由于缺乏足够的制度安排让选民对代表形成实质性约束，使得现实中不少人将人大代表视作一种身份资格，而不是代表人民参政议政的公共义务。一个显著的例证是，近年来很多民营企业家都对人大代表表现出强烈兴趣，这样的身份被看作是一种快速得到“回报”的“投资”。因为人大代表在融资、纳税上有诸多好处，在工商、公安面前也有“保护”作用，且“最大的好处是有利于争取项目”。

完全扭曲的功利性目的，让人大代表的选举成为一场利益争夺战。早在2007年，衡阳就发生过大面积的贿选事件，从县选市代表开始就如此。对祁东县民营企业家的贿选过程，《瞭望东方周刊》曾经做过专门的报道，其中一位竞选者向309位县代表中的280位送出了红包，每个500元。然而，最后仍然没能当选。2006年，中纪委、中组部公开通报了云南省德宏州梁河县153名人大代表中，竟有2/3、百名人大代表卷入贿选案；2009年巢湖市委书记周光全因收受贿赂被判处无期徒刑，一大批官员受牵连，众多企业主涉嫌因全国人大代表资格行贿。

从这些案件信息来看，贿选中有很大一部分是民营企业家。一些省市在人大代表构成上，民营企业家往往占据20%～30%的名额，仅次于官员群体，有的地方甚至超过了官员群体。这种结构现象，本身透露出令人不安的隐忧。当人大代表变成一种特殊身份的象征、一种特权的享有资格，或是一种接近资源的便利条件，而不是一种公共议政的责任体，不是一种真正向选民负责的代表人，那么对资源与利益的竞夺必然会产生腐败，选民也会对选举失去兴趣，任由代表们设计自己的一套游戏规则，在利益勾兑中把玩着自己的头衔与名号。

贿选对民主政治的源头性败坏

选举是民主政治的源头。在代议制国家，人民代表的品德、素质与责任，直接影响着民主政治的实质状况。很难想象，经过贿赂当选的人大代表，能够真正“代表”人民。所以说，贿选乃是对民主政治的源头性败坏，因为其污染的是民主政治的“水源”。

在制度设计上，人大代表的层级选举，是在中国这样一个人口众多的国家实现民意的层层代表。这决定了最为基层的直选至关重要，因为只有基层直选的代表真正负有公共责任，才有资格代表选民去选举更高层级的人大代表。在每一个链条当中，选举都不能出现不正当利益的干扰，否则就难以确保最高层级的人大代表能够胜任职责。

但是，就是在基层选举领域，直选的效果并不是很好，一些地方的百姓对这种选举的事宜并不是很感兴趣。在学术的视野中，无论是讨论公民不履行选举权的问题，还是讨论由公民选举懈怠产生的悲哀，都已经没什么新意可言。美国宪法起草人之一亚历山大·汉密尔顿注意到，“在行使如此宝贵的公民权利时出现了令人惊讶的冷漠”。美国学者茱迪·史珂拉在其著作《美国公民权：寻求接纳》更直言不讳：“许多人觉得政治制度与自己的利害关系无关紧要，或者认为参加对自己的生活毫无影响的仪式没有意义，对这些人而言，投票仅仅是一个没有任何意义的姿态而已。”

这种与自身利益联系不紧而导致的“冷漠”，使得基层直选很容易出现“卖选票”的事情，从而构成对国家民主政治的基础性损毁。反过来，大面积贿选现象的发生，又直接伤害了选民对于选举的积极性，甚至促使人们将选举当做一种“有钱人的游戏”，将真正有志于参政议政的优秀公民阻挡在外，加剧选举中的“冷漠症”。这种对选民心理造成的恶劣影响，直接败坏民主政治的根基。

在更宏观的层面上，间接选举中的链条上一旦出现贿选，挑战的是公民选举权与被选举权的基本政治权利，动摇的是中国人民代表大会这一根本制度，冲击的是宪法和选举法的权威与尊严。在中国的民主政治运行体系中，宪法规定的选举权与被选举权构成国家权力的政治基础，由此组成的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，是人民行使国家权力、进行重大公共决策的制度枢纽。而贿选的发生，不仅使金钱利益左右了选举人的意志，侵犯了公民平等自由的选举权和被选举权，破坏了国家选举制度的公平与公正性；更严重的是，它腐蚀了权力机关的纯洁性，影响到人民代表大会制度的正常运作，打乱了民主政治的常态秩序。

民主选举亦需法治护航

如何防范民选中的失范现象?如何避免民主选举中的“冷漠症”？这是我们在分析湖南衡阳“贿选门”背后的生态、危害与根源之后，必须回答的问题。而这一问题的答案，直接关系到国家民主政治的健康发展。

无论是在政治理论的预设当中，还是基于对政治实践的运作观察，民主选举都不可能脱离法治的保障。分析所有民主选举出现的种种失范现象，包括最为败坏的贿选，最终要么是在选举制度中缺乏足够的法律规制，要么是在选举制度之外缺乏配套的法治机制。就中国当下而言，良性的民主选举不是争论在多大范围内推行直选，而是如何将现有的选举机制纳入法治化轨道。

首先，应当健全民主选举的程序规范。程序法治是防范行为失范的最重要机制，也是确保民主选举有序开展的前提，对中国这种层级式的选举更是如此。美国学者洛伊在《自由主义的终结：美国的第二共和国》一书中，针对利益集团无视正式的程序要件而作出的种种破坏民主的弊病，提出了“依法的民主主义”概念。这带给我们的启示是，应当通过各种法律手段明确选举各个环节的规范和责任，以防范特权性利益团体妨碍多元社会中的民意输出，实现人民代表选举的真正广泛性、代表性。只有在程序完善并得到严格遵照的情况下，才能保证权力的角逐者遵守基本的游戏规则，使民主选举过程得以和平、健康、稳定地进行下去。

其次，应当从法律上确立代表受选民监督的有效机制。民主政治需要的不是人们单纯的默认，而是积极的参加，其中包含了对代表的有效监督。茱迪·史珂拉指出：“选票一直是社会正式成员的一纸证书，其主要价值在于它能将最低限度的社会尊严赋予人们。”但如果一纸选票并不能承载起赋予最低尊严的功能，其在实际生活中就可能变成一张废纸，与其浪费不如出售换几个零花钱。我们无法坐待支持民主习惯和宪法秩序的好公民出现，却可以为提高选票的含金量做些事情。其中重要的一点，就是确保“我能把你选上去，也能把你拉下来”。因此，在完善各级人大代表自下而上选举的正当程序同时，还必须建立起一整套人大代表自上而下的负责机制，明确各级代表向谁负责、如何负责，保障选民能够自下而上的实施监督。

另外，还应着力形成民主选举制度的内在凝聚力。民主政治的关键在于民心，健全民主选举制度最重要的，是考虑在利益多元的背景下如何凝聚人心，让公众在忙于奔波的同时能够积极参与“众人之事”。勒尼德·汉德大法官曾经说过：“我当然知道，自己的选票将会决定一些事情这一信念是多么虚幻；但是，不管怎么说，每当我走向投票站的时候，我都有一种我们大家都在参与公共事业的满足感。”从某种程度上说，良性的选举制度就是要保障选民从中得到这种“满足感”。为此，不仅要让选民能够监督代表，更要在民主政治生活的各个层面构建起充分而畅通的表达机制，从制度上打通选民与人大代表、人大代表与公共决策之间的沟通障碍，使得选民意见能够顺畅进入决策程序，公共决策能够充分借助人大代表尊重并吸收到选民意见。

总之，民主与法治是这个时代的世界潮流，二者虽然可能发生冲突，但根本上是相辅相成的。法治须以民主为基础，民主也须以法治为前提。法治对保障民主选举过程的合法性、正当性、程序完整性发挥着至关重要的作用。综观域外良性民主的经验，无不基于法治的框架，在其中可以允许竞选营销，但却绝对不能贿选拉票。可以说，正是法治的权威与严密，保障了民主的健康与有序。