2014年值得期待的几部法律

■刘武俊

十二届全国人大常委会公布的五年立法规划，也是未来五年沉甸甸的“立法清单”，其中备受社会关注的环境保护法的修订、大气污染防治法的修订，以及与落实“税收法定”原则密切相关的税收征收管理法（修改）、增值税法等若干单行税法等，都被列入条件比较成熟、本届任期内拟提请审议的第一类项目，有望在2014年完成或者取得重大进展。

2014年，多次征求民意多轮审议的新环保法能否真正长出“牙齿”来，大修后的“大气法”能否打造中国版的“清洁空气法”，税收立法权能否被全国人大真正收回，不动产登记条例能否起到保护物权和遏制房产腐败的作用，这些立法都值得我们共同期待。

正在长出“牙齿”的新环保法

备受关注的环保法修正案草案已经两次公开面向社会征求意见、三次常委会会议审议。中共十八大报告明确提出，完善最严格的环境保护制度。最严格的环境保护制度，必定是长满牙齿的有相当威慑力的法律制度，这就要求通过加强环境制度的顶层设计和修改完善环保法，对污染者产生足够的威慑力。

之所以两度公开征求意见和多次审议，就是要制定一部高质量、有威慑力的“长牙齿”的环境保护法。惟有广泛征求民意并大刀阔斧地修改环保法，让新环保法长出有威慑力的牙齿，才能为环境保护事业撑开强有力的保护伞。

让新环保法长出牙齿，就要求环保法修法要“大改”而非小改，有“大动作”而非打几块补丁了事，更加强调全局性、系统性、前瞻性和可行性，大刀阔斧地修改完善现行环保法，打磨出有威慑力的锋利牙齿。现行环保法是1989年通过的，那种主要靠行政罚款解决环境污染问题的环保制度在实践中已经显得苍白无力。20多年过去了,当时的立法思想过于陈旧,在计划经济模式下建立的制度带有浓厚的行政管理色彩,不适应当前市场经济发展的需要。修正案草案在原法基础上修修补补,不能完全适应当前经济社会发展需要,也不能解决当前环境被严重破坏的问题。环保法修改要更新立法理念，创新制度设计。在草案中要突出谁污染谁付费的原则；对污染企业与个人的处罚要重；对行政部门违法的官员处罚要严；要建立环境保护目标责任制,进一步增加环保部门的法律责任。

让新环保法长出牙齿，就要将法律条文更加细化，法律条文越细越具有可操作性，环保法的牙齿也就越锋利。根据“能细则细”的立法原则,有必要将当前老百姓最关心的几件大事在法律中予以明确规定,如水污染问题、医疗垃圾污染问题、重金属污染问题、空气污染问题、电子垃圾污染问题等。规定得越细越具体，环保法也就越管用。

让新环保法长出牙齿，就要从法律责任上加大对环境违法犯罪的惩处力度。三审版本的《环保法》修正案对增加环境保护财政投入、建立土壤环境调查、监测、评估和修复制度做出原则规定，并且加大了环保部门的执法权，规定县级以上环境保护行政主管部门可依法查封、扣押企业事业单位的设施、设备。而在此前，各级环保部门并不拥有查封污染企业的权力。建议进一步确立和完善环保规划制度、环境治理制度、防治污染制度、监测制度、信息公开制度等一系列刚性的环境保护制度。

2014年，期待正在修订之中的环保法有更大的动作，条文更具体、制度更严格、罚则更明确，加大对环境违法犯罪的惩处力度，真正让新环保法长出牙齿来。

修订后的大气法能否成为驱散雾霾的法宝

2013年我国华北、华东地区都发生了多次严重的雾霾天。环保部污染防治司有关负责人在2013年12月东亚大气污染治理与环保产业国际合作峰会上表示：《大气法》的修订已经形成初稿，2014年年初将报国务院。这实际上意味着《大气污染防治法》的修法进度有所迟延。根据《国务院2013年立法工作计划》，《大气污染防治法》的修改属于2013年的一档立法计划，属于力争2013年完成的立法项目。加快推进《大气污染防治法》的修改势在必行，我们期待2014年修订后的《大气法》能够早日出台，为驱散雾霾提供重要的法宝。

作为大气治理的基本法，制定于1987年的《大气污染防治法》已经启动第三次修改。考虑到大气污染防治的形势非常严峻，国家要求此次《大气污染防治法》的修法要彻底修改，新的立法思路将着力从市场化手段进行调整，不再单纯依靠行政命令，而是将更多考虑从更宏观的角度去立法，从改善经济结构和经济发展方式角度去看大气污染问题，多使用经济手段。

现行《大气污染防治法》修改草案在2010年1月由环保部报国务院法制办后，一直处于“排期”状态。自2000年最近一次修改至今已达13年之久，《大气污染防治法》已远远适应不了治理空气污染的严峻现实需求。用13年前修改的法律治理当下的大气污染，已明显不合时宜。同时，规定的处罚力度较轻，最高额也仅为十万元以下，难以遏制愈演愈烈的环境违法行为。另外，现行法律有些条款陈旧过时，只规定二氧化硫、大的颗粒物、PM10、燃煤、酸雨等是重点防控对象，而如今PM 2.5、氮氧化物、扬尘已经成为新的污染物控制的重点。大气污染防治法没有明确规定政府关于保护大气环境的责任，导致大多数地方政府优先发展经济，“先污染、后治理”的现象时有发生。

法律才是治理大气污染和对付雾霾的最有效的法宝，大气污染防治亟待实现常态化、制度化和法治化。2014年，期望《大气法》的修订进一步提速，制定出更加科学和管用的中国版的《清洁空气法》。

税收立法将以税收法定为准绳

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“落实税收法定原则”。落实税收法定原则，就必须由全国人大收回授权给国务院的税收立法权，必须有明确的时间表和路线图。十二届全国人大常委会立法规划将增值税法等若干单行税法、税收征管法（修改）列入第一类项目，这是全国人大收回税收立法权释放的明确信号。

“税收法定”是各国税收立法普遍奉行的“帝王原则”。在建设法治中国的背景下，“税收法定”原则必须得到不折不扣的贯彻落实，把税收的权力关进法律的笼子里，而不是收进政府的网兜里。全国人大应该尽快收回授权给国务院的税收立法权，立即终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例，任何税收都必须以法律的形式设立，任何税种的开征均应“一税一法”、“于法有据”，真正实现依法治税，用法律管住政府如何“收钱”。

目前我国税收有18种，其中除了个人所得税、企业所得税以及近年修订的车船税这屈指可数的3个税种是由全国人大立法征收的之外，其他全部都是国务院颁布的征税条例和暂行条例。换言之，我国绝大部分税收的开征，都不是由全国人大立法决定的，而主要是授权国务院独自决定。税收立法权的下放，固然适应了特定历史时期经济开放和税制改革的需要，但由于权限过于宽泛、缺乏有效监管，必然衍生出行政权力过度膨胀等负面效应，尽快收回税收立法权迫在眉睫。

2014年，期待“税收法定”原则真正在中国落地，全国人大真正收回税收立法权，把税收的权力关进法律的笼子里。

《不动产登记条例》能否遏制房产腐败

2013年4月，国务院明确提出2014年6月底前出台《不动产登记条例》。《不动产登记条例》将由国土资源部、住房和城乡建设部会同国务院法制办、国家税务总局等有关部门负责起草。

2013年国务院决定整合不动产登记职责，将分散在多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担。这意味着不动产统一登记制度的建立将进一步提速。今后，将由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。行业管理和不动产交易监管等职责继续由相关部门承担。各地在中央统一监督指导下，结合本地实际，将不动产登记职责统一到一个部门。

保障公民物权、保护不动产权利人的合法财产权利，这是不动产统一登记的核心目标。其他诸如保障不动产交易安全，遏制公职人员房产腐败等目的，都是从这一核心目标衍生出来的。不动产登记是法律行为而不仅仅是单纯的行政行为。不动产登记具有法律效力，是判断不动产物权归属的重要依据，也是不动产交易安全的重要保障。否则，不动产登记的混乱和不统一，将给不动产交易安全和物权保护带来潜在风险。

此前，不动产登记比较混乱、各行其道。住建部、国土部、林业部门、农业部门、渔业部门、海洋部门都负责相应领域的登记，都有自己在相应领域的登记办法。住房和城乡建设部门有《房屋登记办法》；国土资源部门有《土地登记办法》；林业部门有《林木和林地权属登记管理办法》；农业部门有《农村土地承包经营权证管理办法》；渔业部门有《水域滩涂养殖发证登记办法》；海洋部门有《海域使用权登记办法》等。不动产统一登记后，将一切以《不动产登记条例》为准依法统一登记。

不动产统一登记也具有遏制房产腐败的特殊意义。近年来媒体曝光的“房姐”、“房叔”、“房嫂”、“房婶”事件屡有发生，影响恶劣。陕西神木龚爱爱事件就暴露出我国在不动产登记方面还存在管理混乱、分散登记等问题，房管局登记房屋产权证,土地管理部门负责登记国有土地使用权证，分散登记导致信息难以统一。该登记的没有登记、该公开的没有公开、该互通信息的没有互通信息，登记和管理、运行与监控完全脱离，导致“房姐”、“房叔”之类事件频发。从这个意义上讲，不动产登记制度具有不可小觑的倒逼功能，倒逼着公职人员廉洁从政、如实申报房产信息，把自己的房产置于社会的监督之下。

实施不动产统一登记制度，需要抓紧制定《不动产登记条例》，从立法层面实现不动产统一登记的规范化、制度化和法治化。以行政法规的形式立法明确登记的主体、程序、条件，明确申请资料的形式审查、错误登记的后果及赔偿责任、公众的查询、公民个人隐私的保护、公职人员信息公开的特别规定等。

不动产统一登记制度的建立，归根到底要落实到立法层面。2014年，期望有关部门如期出台《不动产登记条例》，为充分激发不动产统一登记保护物权和遏制腐败的正能量提供法律保护伞。