以人大为平台的协商民主问题初探

文/彭勃

以人大为平台的协商民主问题初探

文/彭勃

一、现代治理的复杂性呼唤协商民主

人类解决公共治理问题，可以遵循不同的逻辑。包括以契约和自由市场为核心内容的“市场逻辑”，以及“科层官僚制”的“行政逻辑”。现代公共治理问题日益复杂化，市场逻辑与行政逻辑均面临失灵的困境。治理运行的第三种逻辑“政策网络”开始兴起，它将社会运行看作是各种相互关联的平等主体，在资源依赖、权力分享基础上的互动结果，这种逻辑要求主体间的平等“协商”。

随着改革进入深水区，我国公共治理日益面临复杂化局面。这些复杂问题体现为政治复杂性、管理复杂性、社会复杂性三个方面。这些复杂性产生的治理难题不能简单依靠票决、等价交换，更无法通过行政命令和强制解决问题。这些深层次的治理难题，伴随治理结果的不确定性和治理风险，要求创新治理机制，运用包括协商机制在内的多种治理逻辑，实现治理体系和能力的现代化。在此背景下，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：“要推进协商民主广泛、多层、制度化发展，深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。”

二、我国当前协商民主创新中的问题

我国有多种形式的协商民主实践，具体包括国家体制层面的政治协商会议，地方治理层面的基层民主治理、听证会、公共论坛等。但是，从实证经验看，我国的协商民主还存在不足，具体表现在以下几个方面。

1、地方协商机制创新出于自发的分散状态

当前，我国地方协商民主创新处于分散状态，在一些重要文本的阐述中，关于协商民主的制度安排还是“列举式”的，缺乏逻辑性、系统性。例如浙江的协商民主实践称为“民主恳谈会”、上海闵行的协商民主实践称为“预算听证会”，其他还有各类听证会、恳谈会等。因此，我国协商民主当前面临的一个重要课题就是深入研究我国这些协商民主创新实践的共同规律和相互差异，并对这些协商创新进行类别化、系统化、程式化，为实现协商民主的创新机制进行知识准备。

2、协商流程设计尚未定型化

目前，我国地方治理中各种类型的协商存在的共同问题是协商流程设计没有固化、定型，其结果是很难对各种类型的协商民主进行机制化研究和评估。马克斯·韦伯将人类实践理性分为根据道德、伦理判断行动的价值理性和根据目标选择工具、手段的目的理性，也叫工具理性。工具理性促进了社会进步，但也造成了道德体系的沦丧。哈贝马斯在批判工具理性的基础上，提出了“交往理性”，表现形式为协商民主。哈贝马斯认为协商在规范意义上是一种程序，这种程序要求协商必须广泛公正，不具排他性；没有内部和外部压力；协商者身份平等；协商议题不受限制等。我国协商民主流程设计心态各异，很难对其进行规范意义上的评价和研究。

3、协商民主尚未有效嵌入国家治理的主流场域

在我国，协商民主不是一个硬的制度设计，而是软的实践形式，具有随意性，很多时候地方政府对协商所有方面拥有决定权。实际上，还没有办法嵌入到主流治理话语体系中去，比如协商民主与我国的权力机关人民代表大会制度的嵌入和兼容问题。

三、以人民代表大会为平台的协商民主体系

全国人民代表大会是我国最高权力机关。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，要推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用；构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关的协商渠道。这个指导性文件为人大引入协商制度、充分发挥人大功能提供了依据。具体来看，完善以人大为平台的协商制度，发挥人大的协商功能，应该从四个方面入手。

1、政治层面的人大协商

在我国的国家机构体系中，人民代表大会处于核心地位，其他国家机关都由它产生，对它负责，受它监督。以人大为平台的协商机制重点应该包括两个方面。首先，政治任命中的协商机制。人大的人事任免权主要是“一府两院”的领导任免。根据政党政治的传统，党委向人民代表大会或者常委会推荐领导干部人选，以实现执政党的政治领导、思想领导、组织领导作用。但是，执政党是推荐干部，而不是任命干部，推荐的干部要经过人大选举任命这一法定程序成为正式领导人。人大选举过程可以嵌入协商机制，以在党管干部的原则下，提高人大人事任免科学性。其次，大政方针中的协商。人民代表大会及其常委会在审查和批准大政方针之前，也可以充分应用大会协商或者小组协商，提高信息交流和应用程度，提高表决质量。

2、决策层面的人大协商

要完善中国特色的社会主义法律体系，人民代表大会及其常委会必须严格使用立法权，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量。尽管各项立法草案都是经过各部门严格论证的，但是仍难以保证各项立法建议中不存在地方保护和部门利益法制化的可能性。所以，人民代表大会及其常务会在立法过程中需要设立协商、咨询机制。人民代表大会及其常委会由于自身知识和立法内容复杂化、专业化的限制，不可能完全掌握立法后产生的影响。所以，立法决策中可以引入社会中立第三方，比如专业的律师事务所、知名专业智库等方面的专家参与立法前的审查和协商工作，避免决策出现重大偏差。

3、行政层面的人大协商

法律上讲，人民代表大会是权力机关，政府是执行机关。政府出台重大决策前都必须提交人民代表大会及其常委会审议，只有审议通过的决策才能进入实施环节。但在实际运作中，也存在人大及其常委会功能缺位，政府职能越位的现象。人民代表大会召开有时间限制，所以要实现人大对行政事务的监督，必须要加强人大常委会的作用，在人大常委会工作流程中嵌入协商机制。人大常委会协商机制包括人大常委会内部制度化协商机制和人大常委会与行政部门、司法部门的外部制度化协商机制。只有通过内部和外部制度化的常委会协商机制，同时加强人大常委会和人大代表的联系，才能保证人大对行政、司法部门的监督。

4、社会层面的人大协商

要充分实现人大功能，必须提高人大代表在基层中的履职效能。人大代表在基层履职工作中可以创新工作方式，嵌入协商机制，通过座谈、听证等途径扩大公民有序参与，通过协商中的意见表达和辩论积极回应社会关切，比如浙江温岭的民主恳谈会。温岭市下辖的众多乡镇通过在预算初审环节中引入协商机制，即参与式预算，以实现人大预算审查工作的形式探索和创新，规范基层政府的财政工作。另外，上海市闵行区人大也创新了预算审查方式，在预算初审中设立“预算听证会”，以提高社会参与，加强人大和社会公众的联系。

四、发展人大协商的几个问题

协商民主是众多民主形式中的一种，这也就决定了它本身效能存在限度。协商民主本身的限度要求在建设以人大为平台的协商机制过程中，把握好几个问题。

首先，以人大为平台的协商民主和投票民主之间的关系。投票民主因为“选项有限”、“投票时的民主”等弊端而遭受批评，协商民主成为投票民主的补充应运而生。但是，协商民主也面临社会规模、复杂性、多元性、不平等等因素的制约，所以协商民主并不能取代投票民主，而只能是对票决民主的一种补充。实际上，协商民主理论家对这一点有共同认识，比如协商民主代表乔舒亚·科恩认为为了达成一致，协商中的少数服从多数原则和投票原则必不可少。值得借鉴。

其次，如何通过议事规则规范协商的功能。以人大为平台的协商机制是一种对话性机制，它必须具备协商所要求的平等、非专制和包容性等基本条件。在这些基础条件上，以人大为基础的协商民主还必须具备一定的规则。亨利·马丁·罗伯特的《罗伯特议事规则》提出了详尽的协商规则。罗伯特的会议主要是协商会议,是指由人组成的集体,它有权通过自由充分的讨论,以整个会议组织的名义,自主地决定一致的行动。根据罗伯特议事规则，提议、讨论与表决是会议的构成要素，提案是会议的缘由,讨论是会议的过程,决议是会议的结果。以人大为平台的协商流程可借鉴议事规则中的平等、对领袖权力制约、辩论等根本原则。

再次，如何在战略上认识以人大为平台的协商机制。协商机制有助于人大代表和常委会充分交流信息，达成理性共识，从而提高决策合法性，因此建立人大为平台的协商机制具有必要性。我们必须从战略高度上认识这一问题。以人大为平台的协商机制的嵌入客体是人大制度这一主流治理场域，其功能发挥与人大制度本身紧密相关。因此，要实现人大协商机制的效用，必须要强化、落实人民代表大会本身在立法、预算中的作用。从规范角度看，正确处理人大监督与纪检监察部门的关系、完善县以上人大撤销本级政府不当决定制度安排、加强人大预算审查监督职能、健全人大讨论决定重大事项的制度安排，是强化人大的地位和作用的条件，也是人大协商机制作用得以发挥的重要条件。（作者系上海交通大学国际与公共事务学院副院长，教授，博士生导师，上海交大公共政策与治理创新研究中心主任）