上海探索村民自治的有效实现形式

○杜学峰

随着市场化和城市化的快速发展，村民自治的基础条件发生了很大变化。由于制度设计本身的缺陷以及所受到的外部环境制约和影响，村民自治在实践过程中，经常面临着诸如动力衰减、能力不足、支撑不够、议行无力以及长期困扰自治有效实现的“两委”矛盾、自治组织“附属行政化”、村民代表会议召开难等诸多困境，影响并制约着以村民自治为重点的农村基层民主建设。针对现实情况，上海在创新社会治理、加强基层建设的背景下，开始探索村民自治新的实现形式。

一、上海在村民自治有效实现形式方面的探索与实践

上海的探索从一开始就具有强烈的问题意识，许多思路和举措直面现实问题，并力图寻找到有效的解决方案。在上海郊区，近年来，随着城乡一体化进程的加快，农村基层各类矛盾也不断集中显现，特别是涉及村民切身利益的动拆迁、村村合并产生的集体资产管理和使用，以及弱势群体的社会救济补助等问题。在村委会行政化倾向日益严重、村民自治基本缺位的情况下，农村干群关系受到严重挑战。一方面，村干部为百姓做实事得不到理解，缩手缩脚；另一方面，基层群众对干部不信任甚至产生怀疑，造成矛盾加剧，阻碍农村经济社会各项事业发展。为此，上海农村探索建立村民议事中心制度，以此来推进基层民主自治。

这项制度和措施最早是由奉贤区金汇镇开始探索的。2010年底，在推进奉贤南桥东大型居住社区动迁工作中，金汇镇行前村18户动迁区域外的村民向镇政府提出解决镇保的诉求。村两委干部挨家挨户上门做工作、作解释，但有的被拒之门外，有的被骂办事不公等等。有些村民还扬言要到市、区两级部门上访。眼见着工作做不通，矛盾要激化，村党总支邀请部分村老干部、老党员和威信高的村民代表一起来商议对策。会上大家认为，18户村民的诉求没有政策依据，不应该支持，并主动提出他们亲自去做村民的思想工作。经过大家耐心细致地做工作，最终18户村民认识到了自身诉求不合理，承诺不再上访。一起可能引发的群体性上访事件有效处置在萌芽状态。行前村的做法，让村干部尝到了甜头。至此以后，村里对于土地承包、道路修建、资金使用等凡是涉及村民重大利益的事项，村两委在做出决策前，都要先召集有威信、议事能力强的村民代表先期进行商议。这样的协商议事既赢得了群众的支持和理解，又为干部大胆开展工作减轻了压力，过去认为难以解决的事情也变得不难了，干部群众关系也变得融洽了。

2012年，金汇镇党委全面总结行前村经验，开始在全镇范围内推广建立村民议事中心，探索通过在村层面搭建一个开放灵活的经常性协商议事平台，依靠基层骨干力量做群众工作，从而推动基层民主自治发展。具体做法主要体现在四个紧密联系的工作环节：书记兼任议事中心主任，其他成员通过组织推荐、群众举荐相结合方式产生。议事中心成员的选择重点是党员代表议事会代表、村居民代表大会代表、组团式联系服务群众工作骨干，特别是把一些想议事、能议事、威信高、素质强的老党员、老干部吸纳进来。人选产生后，经过村两委酝酿、村民代表会议讨论后正式确定。

二是广征“议题”，汇集民情民智。通过建立定点接访和走访制度、参与组团式联系服务群众工作等渠道，议事中心成员深入村组楼组，广泛听取党员群众意见建议；将个性化的、碎片化的需求和诉求，收集、汇总和梳理后，把大家反映集中的问题形成初步议题，提交议事中心酝酿讨论。村两委根据工作需要，

一是精挑“议员”（议事中心成员），实现有序参与。村议事中心成员一般设10-15人，由村党组织也经常将一些涉及村经济社会发展重大事务的决策，交给议事中心先行讨论商议。

三是规范“议程”，推动科学决策。根据议题内容，对属于村民教育、政策解释类的事项，就由议事中心成员负责做好宣传；对涉及一般问题和矛盾的决议，由议事中心成员发动骨干做好调处工作；对涉及较复杂问题和群体性的矛盾，议事中心商议对策形成方案，提交村两委研究决定，做出工作部署,其中对涉及重大事项需提请村民会议或村民代表会议表决的，还要通过“四议两公开”程序予以落实；对于专业性较强的议题，由村党组织负责联系协调，邀请上级专业部门召开听证会等进行充分论证和酝酿。

四是落实“议效”，健全监督机制。加大事务公开力度，对于议事中心提交的议题、需要决策的事项以及近期推进落实的工作，通过村务公开栏、农信机、村民小组长会议、意见箱、调查走访等形式将议事决定及进展情况向村民公开宣传通报，主动接受村民评议。成立村务监督委员会,对议事中心议题酝酿讨论过程、决议落实情况进行全程跟踪，督促村两委做好工作，确保议事中心所议事项落地见效。

通过两年多的实践，目前，这一制度已在奉贤全区所有的农村推广实施，部分村还结合村情实际，进一步探索把村民议事中心制度延伸到村组，建立村民小组议事分中心，并取得了良好效果。

媒体有评价说，今天的村民议事中心已经成为了奉贤农村民情民意的“集聚地”、群众自我管理、自我教育和自我服务的“主阵地”以及村两委干部科学决策的“智囊团”。村民议事中心的制度形式的确为村民自治找到了有效抓手。大家都深刻体会到，自从各村建立起了村民议事中心制度，干部多了胆量和底气，为民办事的效率高了，基层工作活力强了；群众多了理解和信任，对村两委工作支持多了，干群关系也更加和谐和密切了。

二、进一步探索村民自治有效实现形式的思考

概括地讲，上海农村探索建立的村民议事中心制度将村委会的行政功能和自治职能相对分离，形成在村党组织领导下，村民议事中心议事、村民大会或村民代表大会决策、村委会执行大会决议，而配套建立的村务监督委员会受村民大会或村民代表大会委托，对村委会执行决议的情况进行监督的良性循环，为村民参与村务民主管理提供了保障和便利。探索村民自治有效实现形式是一次成功的实践，但也存在着一些问题，还有很大的改进和创新的空间。

（一）村民自治制度存在内在价值，需要进一步深化和推进

自治作为一种治理力量，对于社会秩序获得和社会进步发展不可或缺。按照学者徐勇的理解，我国之所以选择村民自治制度，在于这一制度内含的自治所具有的特殊价值和力量：其一是社会内在的力量，其二是低成本的社会组织和治理，其三是现代国家治理的基础。相对而言，于建嵘则更看重其民主启蒙和权利觉醒的政治价值。村民自治制度存在着内在的价值，村民自治并非“已经死亡”，而在注入民主力量之后，“失落的自治”将获得新生。正是基于其内在的价值和力量，上海在试图“找回自治”，通过改变外在的实现形式，从而使得村民自治制度在新的历史条件下获得其生命力。

其实，农村工作说难做也难做，说好做也好做，关键要看有没有抓到解决问题的“牛鼻子”。村民议事中心制度之所以能够成功化解农村许多过去一直被认为是老大难的问题，其根源就在于它是在基层党组织领导下，落实村民自治的有效实现，真正让村民坐下来一起共同商量讨论决定自己的事情，因而得到了村民的广泛支持。

有效推进村民自治的价值还远不在于此。村民自治内含着民主的要素，同时也是民主的根基。自治作为通向民主的通道，从自治通向民主，真正夯实现代国家治理的基础，从而保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。显然上海在这方面做了很大努力。

村民议事中心制度的建立，为干群经常性交流和村民参与管理开辟了新渠道，有效保障了村民群众的知情权、参与权、管理权和监督权。通过群众公开质询、群众问干部答，兜了干部“箱底”，亮了群众“心底”，让村民真正成为农村事务的主人。正如不少村民所表示的那样，“村民议事中心这一制度的实施，使我们感到村里办什么事都会尊重我们的意见，而且还有答复，事情办到什么程度，最终结果怎么样，让人看得很清楚，这让我们真正有了当家作主的感觉。”

测试结果显示，根据陀螺奇偶输出的相关性进行零偏抵消之后，其零偏及稳定性得到改善.相比于同等条件下的传统陀螺，本实验中光程倍增光纤陀螺本身已经有较好的精度，并根据其奇偶输出表现出的负相关性，进一步进行零偏抵消，能够进一步把零偏稳定性控制在0.005°/h内.

（二）村民自治可以有不同的实现形式，允许各地创造性地进行探索和实践

为了有效推进村民自治，近几年，全国各地都在结合实际创造性地探索，除了四川全省范围推广的新村发展议事会外，在广东、广西、湖北、安徽等地先后出现了在村委会以下的多种村民自治实现形式。村民自治在形式多样的推进实践中重新焕发出生机和活力，也引起了理论界不同的看法和争论。

上海的实践同上述几个地方不同在于，它注重发挥党组织在群众自治中的领导核心作用，在不改变农村组织体制现有框架的情况下，通过整合农村人才资源，适当引入社会力量，为村民搭建一个协商议事、表达诉求、监督村务的平台，从而达成村民自治功能的有效实现。建立议事中心并配套设立村务监督委员会，初衷就是为村民参与村级事务管理，方便干部与群众经常性交流开辟新的渠道。在议事中心的组织架构中，成员都是村里的老干部、老党员和村民代表，他们基本上都是政治上靠得住、本领上过得硬、群众间威望高、思想素质好、法律意识强的群众；为了加强党组织的引领作用，中心主任一般都是村党组织书记或村委会主任兼任；这些成员是由村党组织和村民推荐产生，最后人选经过村两委会、村民代表会议酝酿讨论确定。有时根据议事需要，聘请在当地有影响力、威望高的区镇干部、市、区级党代表、人大代表、政协委员、企业法人代表、优秀外来务工人员等担任名誉顾问。在议事内容上，规定了议事中心涵盖村务发展规划、资金管理等11个方面的议题，监督委员会涵盖“三重一大”、村务党务公开等8个方面的监督内容。而议事和监督的结果，通过村务公开栏、农信机信息等及时将群众普遍关心、事关群众利益的事项公布于众，从而实现了“让每项决策都能在阳光下执行”。

上海的实践只是村民自治实现形式的一种样态，从其他地方的探索来看，村民自治可以而且应当是多层次多样式的。2014年中共中央1号文件也充分肯定了这一点。不仅如此，它还提出了探索村民自治有效实现形式的命题，并明确指出“农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。”1号文件显然是考虑了多方面因素的结果，同时也反映了对村民自治实现形式的不同意见和看法。

其实，自治的第一要义在于可选择治理模式，真正的村民自治要让村民选择能解决农村问题的治理模式。村民自治到底采用何种形式才是有效的，与一定条件相关。不同农村所处的不同地域、经济发展差异、社会状况、文化传统、风俗习惯等等，要求村民自治形式不能“一刀切”。提倡各个地方结合实际，选择适合自己特点的治理模式和自治形式，只要不违背自治原则，能妥善处理好农村中的利益分配、利益表达、利益救济等问题，就应当允许实验和探索。

（三）上海的制度实践还需要结合实际依法认真改进和完善

以村民议事中心制度为特色的村民自治实现形式的创新实践还刚刚起步，各方面发展还不成熟，还需要进一步规范和在实践中不断完善。从我们现在观察和分析的情况看，以下几个方面的问题还需要进一步思考和研究。

1.合法性问题。作为村民自治的一种新的形式，村民议事中心本身并不具备法律效力，实际运作中也只是一个协商议事机构，法理上不具有决策功能。村民大会和村民代表大会才是受国家法律保护的村民自治的法定机构，依据《村民委员会自治法》的规定，村民会议或者村民会议授权的村民代表会议有权讨论决定村务重大的事项,行使法定的决策权。尽管在实践中,由于村域规模加大、人口流动频繁、居住情况变动多等原因而致村民会议甚至村民代表会议召开的难度进一步加剧，依托村民会议或者村民会议授权的村民代表会议实现的村民自治实际上难以有效运行；而从便利性、可操作性和经济的角度来看，村民议事中心的建立无疑对于村民自治的有效开展不失为一种合理的选择，但其实际运作的合法性难免受到质疑。如果村民议事中心只是议事而不做决定，决定权事实上落到村两委身上，这样的自治是否是真正意义的村民自治就是个问题；相反，村民议事中心承担起村民自治的功能，对村里的重大事项行事实上的议决权，就在法律上面临着架空村民会议或者村民代表会议的指责。这需要进一步研究，并在理论上讲清楚。

2.行政化问题。村民议事中心是在行政村建制范畴内进行的附设性的自治形式变革，这种自治形式的创新本质上仍然没有脱离行政化的老路。因而，它从一开始就注定很难突破以建制村为基础开展村民自治所面临的体制性障碍和困难。比如村委会的行政化倾向严重抑制村民自治的发展和成长，基于政府治理需要而推动的大规模“合村并组”引致的村域规模过大、人口过多和村庄共同体解体等使得村民自治变得十分不便利。此外，农村工作的政府主导惯性和市场经济的发展等外部力量也在某种意义上弱化了农村内生的自我治理能力。这也说明，如果不从农村内部挖掘自治的内在力量，光靠外在建制村组织架构中增加一个新的组织体系试图推进村民自治，恐怕难有实质性效果。

3.民主性问题。我国村民自治制度设计的初衷是为恢复和建立农村的社会秩序，防止“治理真空”，所以开始时是以“三个自我”（自我管理、自我教育、自我服务）为价值目标的；后来，根据国家治理和社会发展的需要，将村民自治置于基层民主的框架下来建构，村民自治制度成为现代民主体系的一部分，“四个民主”（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）便成了村民自治实现形式的重要内容。党的十七大首次把以村民自治为核心的基层群众自治制度正式确立为我国四大民主政治制度之一。因此，村民自治形式是否符合民主化要求，成为考量该制度有效性和价值实现的核心标准。村民自治有效实现实质上就是村民的自治权得到充分行使和切实保障。

作为村民自治新型组织的村民议事中心在民主性的实现方面还存在一些缺陷和不足，在制度设计和实际运作的技术细节方面还有很多需要改进和完善的地方。

一是要按照广泛地体现民意的要求，进一步规范村民议事中心的组织规则。议事成员的产生，要以村民小组为单位，采取“一户一票”的方式，先民主选举产生村民小组议事中心，再从每个小组议事中心推选一定数量的人选组成村民议事中心。议事成员的来源，除了本村村民之外，长期居住在本村的外来人口和到本村发展产业的经济组织成员，也可成为议事中心成员，要为外来人口表达利益诉求提供畅通的渠道。为防止村组干部权力垄断，议事成员的构成严格要求村组干部不超过议事员总数的一半；作为议事中心会议的召集者，党组织书记和村委会主任可以不兼任中心主任。

二是明确议事中心成员的权利义务，进一步规范议事程序，加强过程管理。村民议事中心要代表广大群众的利益，把群众最需要解决的问题解决好，这是成立村民议事中心的题中之意。在具体运作中，要激发议事中心成员的权利意识和责任意识，明确职能职责和权利义务，强化成员的责任感和荣誉感，保证他们能够尽心尽力，为村民公正议事。要充分尊重群众意愿，合理选择议题，规范议事过程各环节的工作，认真走好议题表决和结果评议等关键步骤，确保议事中心运行有序、规范高效。

三是认真借鉴他地经验，进一步完善村民议事中心的议事方法。在村民民主议事的实践探索方面，全国有很多好的经验，比如由河南邓州率先提出，被中央领导批示肯定为“基层建设创新之举”和“村级民主自治机制的有效实践形式”的“四议两公开”工作法以及四川成都全面推进的民主决策“六步工作法”等等，都是行之有效的民主议事方法，值得上海学习和借鉴。其中，成都基层自治实践中探索出来的“六步工作法”包括民主提议、民主商议、民主审议、大会决议、决议公示及监督实施六个环环紧扣的步骤，为村民自治议事决策提供了一套完善的运行程序。相对而言，上海村民议事中心的制度建设特别是在程序和方法层面还欠规范，制度内涵还需要进一步丰富，以便使它更加完善并发挥更大功效。