把握依法治国的基本内容与内在气质——学习党的十八届四中全会《决定》

□海南省中国特色社会主义理论体系研究中心

（执笔人：彭京宜，海南省委党校常务副校长）

党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。这个《决定》以全面推进依法治国为主题，阐释了全面推进依法治国的重大意义、指导思想、总体目标、基本原则、政策措施等，对建设社会主义法治国家作出了科学的顶层设计，是新形势下全面推进依法治国的宏伟蓝图。笔者认为，要准确把握《决定》的主要精神，应当从横向上把握其基本内容，从纵向上把握其内在气质。

从“四个方面”看依法治国的基本内容

《决定》从科学立法、严格执法、公正司法和全民守法四个方面，确定了全面推进依法治国的基本任务。

（一）科学立法。良法是善治的前提，因此，科学立法就成了全面推进依法治国的首要任务。《决定》部署了推进科学立法方面的主要任务，包括健全宪法实施和监督制度，完善立法体制，加强主要领域的立法等。其中，最令人瞩目的是关于健全宪法实施和监督方面的内容。全会确定，要完善人大的宪法监督机制，完善宪法解释程序，把所有规范性文件纳入备案审卷范围，依法撤销或纠正违宪违法的规范性文件。同时确定，设立国家宪法日，设立宪法宣誓制度等。这些举措，有利于树立和维护宪法的权威。事实证明，一个国家宪法权威高，才会有稳定的宪法秩序，反之，就不会有稳定的宪法秩序。

（二）严格执法。《决定》在严格执法，建设法治政府方面也作了全面规定，包括全面履行政府职能，建立健全决策机制，严格规范行政执法等内容。把握这方面的内容，重点要把握贯穿其中的“三为”理念，即“法无禁止皆可为”、“法无授权不可为”和“法定职权必须为”。“法无禁止皆可为”，意指对于私权而言，法律没有禁止，就是可以做的。这个理念与我们要推行的“负面清单”相联系。“法无授权不可为”，意指对于公权而言，法律没有授权，就不能作出对行政相对人产生消极影响的决定，这个理念与我们要推行的“权力清单”相联系。“法定职权必须为”，意指对于任何人来说，凡是法律规定的职权都必须履行，否则就要承担相应的法律责任。显然，建设法治政府，需要我们在“放”和“管”两个方面发力，只有“放”和“管”两个轮子都圆了，法治政府这辆车才能沿着正确的轨道前进。

（三）公正司法。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，《决定》对推进公正司法也作了全面部署，包括人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权，建立领导干部干预司法活动的记录、通报和追究责任制度，优化司法职权配置，建立公益诉讼制度，推进以审判为重心的诉讼制度改革，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，加强人权司法保障等。其中最大的亮点是“两去一问”，即去地方化、去行政化、对办案质量实行终身问责。去地方化，意在排除外部干预，维护独立审判权；去行政化，意在排除内部干预，尊重审判规律；对办案质量实行终身问责，意在落实让审理者裁判，让裁判者负责。这些举措，显示了对司法工作的深刻认识。

（四）全民守法。全民守法是建设社会主义法治国家的基础，因此，《决定》对全民守法要面临的问题作了全面阐述。这方面的内容包括推进全民树立法治意识，多领域多层次依法治理，建设完备的法律服务体系，健全依法维权和化解纠纷机制等。这方面最重要的工作，就是推动全民树立法治意识。我们需要中国特色社会主义法治意识，它要吸取传统法律文化中的精华，却不能一概搬来；它要吸取外国法治文化的好东西，却不能照抄照搬。笔者认为，中国特色社会主义法治意识应当包括如下主要方面：宪法法律为最高权威，职权法定原则，保障人权原则，程序公正原则，高效比例原则等。当这些法治意识融化在公民的血液中，落实到公民的行动上时，建设社会主义法治国家就有了可靠的基础。

从“四个统一”看依法治国的内在气质

《决定》确定了全面推进依法治国的指导思想、总目标、基本原则等，实际上是规定了全面推进依法治国的内在气质。笔者认为，这些内在气质可以概括为“四个统一”：党的领导与依法治国的统一，博采众长与以我为主的统一，法治与德治的统一，坚守与变革的统一。

（一）党的领导与依法治国的统一。习近平总书记指出：“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”实现党的领导、人民当家作主和依法治国的统一，是中国特色社会主义法治最本质的特征。如何实现党的领导与依法治国的一致性呢？《决定》提出了“四善于”，即“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。”其中，第一个“善于”说的是避免以党代法，第二个“善于”说的是避免以党代议，第三个“善于”说的是避免以党代政，第四个“善于”说的是“底线”，即党在维护全党全国团结统一方面的作用不容动摇，也不容怀疑。“四善于”为实现党的领导和依法治国的一致性，提出了富于创造性的路径。

（二）博采众长与以我为主的统一。《决定》对于全面推进依法治国总目标的设定，以及将“坚持从中国实际出发”确定为全面推进依法治国的基本原则之一，显示了一个重要理念：博采众长与以我为主的统一。其要点可以作如是观：其一，要重视吸取中华法律文化精华。中华法律文化既有封建性的糟粕，也有民主性的精华。对于后者，我们要加以吸收。如儒家学说中的“礼仪之道”，其中包括的规矩意识，就可以为今天所吸收。其二，要重视外国法治的有益经验。《决定》提出：“要健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则和法律制度。”其中就有对国外先进法治理念的借鉴。其三，决不照抄照搬国外法治理念和模式。对两院制、三权分立、多党轮替等东西，我们决不能照搬照抄，在这个问题上要旗帜鲜明、毫不含糊。

（三）法治与德治的统一。《决定》鲜明地提出法治与德治相结合的原则，表明我们党对国家治理体系的认识又一次实现了提升。美国作为世界上最强大的国家，有赖于两大支柱：一是宗教，二是法治。前者就是它的“德治”。从这个意义上说，美国靠的是德治与法治相互结合。任何善治都要靠德治与法治的结合，前者是自律机制，后者是他律机制。今天，我们一方面全面推进依法治国，另一方面全力推进社会主义核心价值观落地生根，这就是中国特色的德治与法治相结合。社会主义核心价值观有着丰富的内容和清晰的肌理，其中富强、民主、文明、和谐是国家之德，自由、平等、公正、法治是社会之德，爱国、敬业、诚信、友善是公民之德。上述“三德”生根之日，就是“德治”落实之时。

（四）坚守与变革的统一。《决定》既讲坚守，又讲变革，二者相互结合、相得益彰。整个《决定》可大致分为“总论”、“分论”和“保障论”，其中，“总论”重坚守，“分论”重变革，“保障论”重二者的结合。这样，就使得坚守与变革实现了动态平衡。同样，“四善于”作为实现党的领导和依法治国一致性的方略，也有异曲同工之妙。前三个“善于”重变革，第四个“善于”重坚守，二者相互配合，也实现了坚守与变革的动态平衡。值得指出的是，《决定》在推进依法治国的各项部署中，精确地把握了民主与集中的关系。事实证明，民主是个好东西，但民主过度（这里的“民主”取其形式意义）就会滑向民粹主义；集中是个好东西，但集中过度就会滑向专制主义。善治，永远是切合特定国情的民主与集中的动态平衡。