公共决策中公民的理性参与和非理性参与

李锐 毛寿龙

摘要：公共决策是制定公共政策的过程，此过程有其特定的主体，其中，公民是影响公共决策过程的重要主体之一，对公共决策的影响程度日益增强，公民参与公共决策的强度也在不断加强。但是，公民参与具有不完善性，存在着各种非理性参与的现象，如低度参与和过度参与。各种公民的非理性参与行为对国家的政治生活造成了诸多消极影响，如降低政策合法性、导致决策失误、使政府权威丧失、引发政治动乱及影响政策制定效率等。这些非理性参与的形成有其观念、公民自身、政府措施、社会组织发展及制度背景，为实现公共决策中公民的理性参与至少应采取如下措施，即培养公民的公共理性、培育社会组织、拓宽并完善公民利益诉求渠道并以制度来保障参与者权益。

关键词：公民；理性参与；非理性参与

简单来说，公共决策就是制定公共政策的过程，所关注的是“政策是如何制定出来的”问题。公共决策是一个发现问题、分析问题并解决问题的过程，此过程有其特定的主体，即由谁来制定公共政策。一般而言，政府、政治领袖和执政党能够决定公共政策的产出，是公共决策的直接主体或具官方性质的决策主体。除此之外，还存在着公民、大众传媒和利益集团等对公共决策过程具有重要影响的决策主体，可称之为间接主体或非官方的决策主体，其中，公民是公共决策的重要主体之一。虽然公民在公共决策过程中只能起到影响而不是决定性的作用，但随着一国政治制度的不断健全和公民政治觉悟的不断提高，公民参与的呼声日渐高涨，公民对公共决策的影响程度日益增强，公民参与公共决策的强度也在不断加强，但是公民参与具有不完善性，具有自身局部性，反映在决策实践中即存在着各种非理性参与现象，对国家的政治生活构成一定的威胁，因此，实现公共决策中公民的理性参与值得引起关注。

一、 公共决策中公民的理性参与

所谓公民的理性参与是指公民通过各种合法方式和理性方式参与公共政策制定的过程。在此过程中，公民通过合法的方式和理性的方式来表达自身或其所在组织的利益诉求，以期影响官方的决策。所谓合法的方式指的是表达利益的方式是在国家法律许可的范围之内的，参与者依法表达诉求；理性的方式指的是参与者在付诸参与行动时保持冷静的头脑，而不是凭冲动行事。理性参与的公民是理性公民，其能够主动承担政治参与的公共责任，能够使用理性的方式向政府等公共决策主体表达自身的利益要求。公民的理性参与具有如下几个方面的特点：

其一，理性参与是一种适应性参与。公民的理性参与应和一国的政治制度化水平相适应，不能为提高参与度而拔苗助长。在政治制度化水平较低的情况下，公民的参与意识和参与能力都处于低级状态，公民参与必然是一种低度参与，即消极或被动的参与；在政治制度化水平较高的情况下，公民的参与愿望和参与能力均得到了大大的提高，此时政府应为公民的积极参与提供平台和机会，而不是一味地压制公民的参与，应保障公民的参与权。

其二，理性参与是一种权利和义务的统一关系。参与公共决策不仅是公民的政治权利，同时也是公民的政治义务。一般而言，权利和义务是相统一的关系，是相辅相成的。“没有无权利的义务，也没有无义务的权利”，这条道理同样适用于公民的理性参与。只讲权利不讲义务的公民参与是狭隘的参与，是不负责任的参与；只讲义务而不讲权利的公民参与是形式主义的参与，是不真实的参与。

其三，理性参与者具备相应的政治道德品质。古希腊的先哲们始终提倡公民之为善，公民善，则城邦善。因此，理性的公民参与者应具备相应的道德品质。一方面，具有公共的社会关怀。每个公民都具有个人私利，都有为私利采取行动的权利，但不能因此而漠视公共利益的存在。公共利益的实现是个人私利得以实现的保障和基础，理性参与的公民不仅追求私人利益，还应顾及公共利益的实现。另一方面，具有宽容的精神。公民参与并非总能解决人们的争端，一旦在少数服从多数原则下产生新政策，对那些希望实现自身利益但决策结果却未能反映其愿望的公民而言，要以宽容心态接受。若直接使用暴力或制裁行为进行威胁，甚至以利益为诱惑，则可能会损害公共利益，无益于自身利益的实现。正如孙柏瑛教授所指出的，“公民参与行动绝非规模和范围越大、参与手段越激进、参与过程越复杂，参与行动的效果就越好”。实践证明，理性的公民参与方式往往能够帮助参与者实现自身利益诉求。公民的理性参与不仅能够保障自身的利益，同时也会有利于大众福祉的实现，能够使政府清楚公民之需求从而作出有针对性的回应，也有助于减缓政府和公民双方之间的紧张关系。

二、 公共决策中公民的非理性参与

有学者将公民参与分为三种类型，即低度参与、过度参与和适度参与。低度参与是指公民参与公共决策的程度很低，是一种消极、被动的参与，公民无论是参与公共决策的愿望还是参与的能力都比较低。如在我国计划经济时代，国家对社会事务实行大包大揽，广大人民群众被排除在公共决策过程之外，政府长期宣扬“个人利益服从国家利益，局部利益服从整体利益”的价值理念，使公民处于政治麻痹状态。过度参与是指公民对公共决策的参与过多，参与过于狂热，超出了一定的限度，或是采取过激的手段。这种参与方式影响政府管理绩效，威胁政策质量，导致参与处于无序状态。低度参与和过度参与都是非理性的参与方式，都会威胁国家的政治生活。适度参与是一种理性的参与方式，公民采取适度的参与手段，既不过激也不软弱，在国家制度框架下参与公共决策的过程，得到决策主体的承认和许可。就我国目前的状况来看，还存在着大量的公民低度参与或过度参与公共决策等非理性参与现象：

1. 公共决策非理性之低度参与。参与者没有明确的参与动机，没有确定的利益需求，参与不是出自公民的社会责任感，而是一时冲动、发牢骚，或者仅仅为了维护一己私利，或者对公共决策采取漠视的态度，具体可包括两种类型，即盲从型和冷漠型。盲从型的参与者之所以参与到公共决策中来，既不是出于一定的目的或动机的驱使，也不是迫于某种外在压力，而是源自自身的一种盲目的本能和不自觉，具体表现为“随大流”。参与者并不清楚自己参与的原因究竟是什么，对参与的实际结果也没有任何预期，只是因为从众而采取行动，是一种消极、被动的参与方式。冷漠型的参与者采取一副“事不关己，高高挂起”的态度，对与自身没有直接利害关系的公共决策不闻不问，政治敏感度低，对公共决策的“心理卷入”程度较低。心理卷入程度是指个体在心理上与周围环境、外界事物及其他人等各种信息的关联程度。参与者对公共决策活动不感兴趣，不愿花费时间和精力参与决策活动，对决策活动尽可能地疏远和逃避。

2. 公共决策非理性之过度参与。参与者有明确的参与动机，参与态度非常积极，有时近乎狂热，参与可能为维护自身利益，也可能是出于对公共利益的考虑，具体可包括两种类型，即狂热型和散布谣言型。狂热型的参与者动机十分明确，要么为自身或团体利益，要么为公共利益乃至国家整体利益。狂热型参与者有着强烈的参与愿望，渴望通过自身行动引起政府等公共决策主体的关注从而使问题得到顺利解决。为了达成愿望，参与者有时会不择手段，往往采取激进的方式，此种方式极易使正常的参与活动演变为群体性事件，从而对个人安全和社会安全造成威胁。如我国近期的反日活动，由单纯的爱国热情演变为侵犯私权的打砸性群体性事件。散布谣言型参与者根据特定动机和目的捏造和传播谣言，往往是出于报复心理或者对社会的仇恨心理，谣言往往针对某些政治领导人或社会政治事件。参与者捕风捉影地故意或恶意捏造虚假信息，以期达到把某位领导人搞下台或者使某个政治事件扩大化的目的。近年来随着互联网的兴起，通过网络平台进行造谣中伤的事件层出不穷，加剧了政府与公民之间的紧张关系。

三、 公共决策中公民非理性参与的消极影响

上述种种公共决策中的非理性参与现象对国家的政治生活造成了诸多消极影响。低度参与容易导致政策合法性的缺失。政策合法性来源于民众对公共决策主体及其决策的认可，而在公民低度参与模式下出台的政策不能反映大多数公民的利益要求，不具备合法性产生的基础；低度参与容易导致公共决策失误。缺乏民众参与的决策有闭门造车之嫌，决策不能正确反映利益需求，缺乏针对性，决策容易失误；低度参与容易导致政策执行的困难。缺乏合法性基础的政策必然得不到民众的支持和拥护，增加了政策执行的困难；低度参与还容易导致政府权威的丧失和社会凝聚力的降低，从而导致公共权力的异化和腐败；低度参与也不利于民主政治的发展。民主政治发展水平的评价标准之一即是公民政治参与度，公民的低度参与使得国家公共决策民主化程度处于低水平层次，使民主政治发展停滞不前。

过度参与容易引发政治动乱。参与者的政治狂热若得不到有效控制则极易引发恶性事件的发生。如在制度建设尚未健全、政治社会化程度较低的情况下，如果大量未经组织的公民参与决策，易引发群体性事件。在没有相应制度做保障的前提下进行广泛的政治动员，则容易导致政治动乱；过度参与会影响政策制定的效率，提高政府的决策成本和公民的参与成本。这些成本至少包括：“首先，公共管理者要花时间学习如何去应付公民参与过程提出的问题，例如，学习如何解决公民参与中不完善的代表性问题，这是必不可少的；其次，在公共决策中，公共管理者请公民来参与需要花费更多的时间，因为，在决策前，需要时间让更多的公民对政策感到满意；最后，如果公民对政府制定的政策不满意，那么，他们也许会拖延政策实施的时间……”。过度参与还会影响公共政策质量，甚至导致公共政策的扭曲。

四、 公共决策中公民非理性参与的影响因素分析

公共决策中公民非理性参与的形成不是一夜之间的事情，不是由公民单方面决定的，也不是因政府一方之力所引起的，而是由多种因素共同作用所导致，如观念原因、公民自身原因、政府原因和制度原因，现简要分析如下：

其一，观念原因。我国有着悠久的“家天下”的传统观念，长期奉行“君为民做主”的价值理念，一国之君是所有臣民的家长，为百姓决定一切事务，以至于形成公民对国家对政府的依附心理，公民几乎没有自身的政治要求，也不具备为自己当家做主的能力，因此长期处于政治麻痹、冷漠的状态。这种传统观念的影响是根深蒂固的，以至于到了民主政治大踏步发展的今天，很多公民依然保持着这种严重的依附心理，所有事情都等着政府来解决，而对自身的利益需求又没有清楚明确的认识，存在着大量“搭便车”的公民。

其二，公民自身原因。虽然教育已然得到较高程度的普及，但不等不承认我国公民的整体素质还有待提高。很多公民仍然处于愚昧、无知的状态，根本不知道公共决策是何物，更谈不上积极参与；有些公民有着近乎狂热的政治参与的愿望，有着高度的政治热忱，但是自制力较差，容易受到蛊惑，从而采取一些过激的手段，以致威胁个别公民的安全甚至是整个社会的安全；有些公民有着狭隘的公民自主意识，其参与公共决策完全是为了实现一己私利或是某个小团体的利益，无视公共利益的存在；有些公民的私利若得不到满足，则产生挫折感，对政治参与态度冷漠。

其三，社会组织原因。社会组织是公民反映利益诉求的重要平台，单个公民的力量往往是软弱无力的，利益表达是松散的、无秩序的，无法引起政府等当权者的足够重视，有时还容易引发动乱，因此，组织是比个人相对更有效的利益表达平台。公民通过加入一定的社会组织可以有效整个具有共同利益偏好的公民的利益需求，能够更好地向政府施加压力，对社会的影响力也更强，从而有助于实现其利益。但是，就目前来看，我国的社会组织发展还十分不完善，缺乏独立性，发展不平衡，软弱无力，难以成为公民的有效代言人。

其四，政府原因。政府是公民理性参与公共决策的重要推动力，但我国政府在政务公开、提供参与平台等方面仍存在很多不足，导致公民的非理性参与。我国从20 世纪90 年代以来逐步推行政务公开，但各地在政务公开上进度不同，政务公开还未完全普及，项目公开的范围还比较狭窄，结合决策行为，主要是财务等情况公开、决策事项最初情况公开、决策结果公开，但是具体决策过程完全公开、透明的情况还不多见，不利于公民对决策的全面参与。政府所提供的参与平台也十分有限，如人民代表大会制度、听证制度、信访制度、网络监督等，但这些途径均存在不同程度的不通畅现象。如人民代表不能代表人民，听证流于形式，信访名不副实等。相对而言，网络监督是比较有效的途径，但亦会受到政府的种种限制而难以发挥实质作用。

其五，制度原因。公民合理合法的参与行为得不到制度的保障，甚至被政府等公权者以危害公共安全或散布谣言等罪名实施压制，公民正常的参与行为得不到保护，甚至威胁到自身的生命安全，使得公民缺乏安全感从而失去参与的勇气，或者采取更加激进甚至非法的手段来争取自己的权益。

五、 实现公共决策中公民理性参与的政策建议

公共决策中公民的理性参与不是自发形成的，它需要公权力主体的推动，需要参与者自身的努力，需要社会大环境的培养，同时也需要制度层面的支撑，是一项系统工程。

其一，培养公民的公共理性。公共理性是一种政治思维能力，属于深层次的道德和价值层面，不同于个人的理性，其本质和内容是公共的。公共理性提倡公共的善，而不局限于维护个人私利。每个公民出于实现公共利益的考虑，都具有强烈的政治责任感，都能够积极而有效地参与公共决策。公民公共理性的培养需要有意识的公民教育、正规学校的美德教育和不断的政策实践过程才能真正完成。公民教育能够将政治正义、自由平等和交往理性等观念逐步内化于公民的思想中，推进思想和言语交流；美德教育能够提升公民对权利和义务的认知能力，树立独立人格精神，培养公共价值观和社会责任感；具体的参与决策的行动能够塑造公民理性的思维方式和行为方式。

其二，大力培育社会组织。社会组织是联系政府和公民的重要纽带，是公民整合和理性表达利益需求的重要平台，为充分发挥社会组织的应有作用，政府应给予社会组织更广阔的发展空间，同时放松社会组织的登记管理制度，为社会组织提供必要的财政支持，保障社会组织的独立性。

其三，拓宽和完善公民利益诉求渠道。坚持和完善人民代表大会制度，完善和落实选举制度，适时增加人大代表的数量，使人大代表真正具有代表性，能够听民声、表民意，而不是个人政治作秀的工具；完善信息公开制度，贯彻《政府信息公开条例》，扩大信息公开的范围，公开公民切实关心的政务而不是无关痛痒的广而告之；完善听证制度。听证是国家机关在作出重大决定前，广泛听取利益关系人意见的程序制度，在西方很多国家是公共决策一项必经的程序，在我国听证的范围十分有限，而且因其形式主义的做法而广受诟病。因此，应适当扩大听证的适用范围，扩大听证代表的广泛性，从而扭转“听证会走过场”或“听而不证”的局面。合理合法的诉求渠道能够帮助公民有效表达利益需求，使公民不再采取过激的手段和方式。

其四，用制度来保障理性参与者权益。国家对公民的理性参与缺乏必要的制度保障将极大地挫伤公民参与公共决策的积极性，将阻碍国家民主政治的发展进程，因此，国家应出台相应的制度规定来保障理性参与公民的权益，增强公民对政府的信任感，使公民能够保持参与热情，同时又不失理性，实现公共决策中公民的理性参与。

参考文献：

1. 唐慧玲.对理性公民政治参与的思考——基于消极公民和积极公民理论，内蒙古大学学报，2012，（1）.

2. 孙柏瑛.我国有序参与：语境、分歧与共识，中国人民大学学报，2009，（1）.

3. 程样国，陈洋庚.理性与激情的平衡，行政论坛，2009，（1）.

4. 托马斯著.公共决策中的公民参与.孙柏瑛等译，北京：中国人民大学出版社，2004.

5. 曾国平，王福波.论公民参与视角下我国公共决策机制的完善，云南社会科学，2008，（3）.

基金项目：国家社科基金项目“中国公共管理改革60年研究”（项目号：10BGL081）。

作者简介：毛寿龙，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师；李锐，中国人民大学公共管理学院博士生，郑州航空工业管理学院讲师。

收稿日期：2014-10-19。