中国经济结构调整战略分析

李智永 景维民

摘要：我国经济长期以来存在结构失调，需要转型升级的问题。2008年金融危机为经济结构调整提供了机遇，但由于前期的中央政策过于强调保增长，结构调整的效果不佳。从2011年开始的新一轮结构调整，由于有效地控制了投资规模，开始初见成效。到新一届政府履新，经济结构调整成为政府工作核心之一，提出的工作思路符合市场经济规律，但面临的问题依然复杂。要解决影响经济结构调整的体制性障碍，需要进一步全面深化改革。

关键词：金融危机；经济结构调整；政策效果

近年来，我国经济结构失调问题越来越严重，党和国家的领导人多次表示，即使降低经济增速也要完成经济结构的转型升级。从历史经验看，我国经济中的这一顽疾，要得到根治是十分困难的，因此理顺政府在经济结构调整中曾采取的政策及其效果，对于真正实现经济的转型升级是十分重要的。

一、 中国经济结构中存在的主要问题

我国经济长期以来面临着结构不平衡的问题，但不同时期具体表现不同。在2008年金融危机之前，我国经济结构中的主要问题有内外部结构失衡、投资消费结构失衡、三次产业结构失衡、收入结构失衡、地区发展不平衡、城乡二元结构等问题。其中最为主要的前三项。

1. 过度依赖外贸和出口，经济内外比例失衡。2005年～2007年连续三年进出口总额占GDP的比重都在60%以上，2008年虽然受到金融危机影响，但占比依然在57.3%，其中出口对经济增长的贡献每年都在30%以上。过高的对外经济依存度造成经济对外部的冲击十分敏感。2009年，出口锐减，货物和服务净出口对GDP增长贡献率为-37.4%。沿海地区大量外贸型工厂倒闭、工人失业。另一方面，出口的产品大多是低附加值的资源消耗型和劳动密集型产品，利润率低，而进口由于西方的出口管制，一直处于较低的水平。我们消耗大量资源和劳动换来的只是一堆纸币，资源的过度消耗和环境急剧恶化却没有换来技术水平的提高。而且长期贸易顺差带来的巨大的外汇储备造成人民币升值预期攀高、国内流动性压力加大和通货膨胀压力增加。

2. 过度依赖投资，投资和消费的比例失衡。中国经济具有典型的高储蓄、高投资与高增长并存的结构特征。大量研究表明我国经济增长的高速度明显依赖于投资的高速增长，2004年～2008年，资本形成总额对GDP增长贡献率平均为45%，远高于世界平均水平。消费占GDP的比重不仅比发达国家低，比印度、巴西等发展中国家也要低很多。而且越是资本存量高的产业，越是投资流量高。这导致资产值过高、企业的资产负债率过高和收入分配中工资的比例过低等问题。高资产值和负债率导致商品价格居高不下，消费迟迟得不到启动，而要提高工资水平势必又会导致通货膨胀压力。这样中国经济就陷入了“投资-高价格-消费不足-再投资”的恶性循环中。

3. 三次产业比例失调。第二产业比例过高和第三产业比例过低也是中国经济中的一个老生常谈而又长期得不到解决的问题。2002年～2008年，第二产业占GDP比重基本维持在50%左右，最高为2003年的58.5%，最低为2008年的49.3%。第三产业对GDP的贡献平均在43%左右，相比于20世纪25%～35%的水平已有大幅度的提高，但距离发达国家的平均水平还有较大的差距。而且，2005年～2013年，除个别年份外，第三产业的比重基本维持在45%左右，没有保持继续上升的态势。按照钱纳里根据产业结构不同所划分经济发展阶段，我国目前处于工业化中期，但如果经济系统长期在这一时期徘徊将造成资源消耗严重、创新能力不足、产业水平过低和消费不足等问题。另一方面，第三产业从业人员的人均GDP大大低于第二产业的人均GDP，平均只相当于第二产业人均GDP的68%，这说明第三产业的整体发展层次不高，对人才和劳动力等的吸引力不足。

上述三个方面的结构失衡具有内在联系。投资长期居高不下，导致产能过剩，而国内消费水平较低，消化不了过剩的产能，只能寄希望于出口，而出口的增长和国家的优惠政策反过来又刺激了投资的快速增长，投资集中于生产领域，导致第二产业的比重长期处于高位，而消费不足也是第三产业增速停滞的重要原因。

二、 2008年以来中国政府调整经济结构的措施及效果

2008年以来中国政府的经济政策具有明显的阶段性特征。2008年～2010年之间出台的政策大多是为了应对金融危机，其特征是扩张性的财政、货币和出口政策，政府虽然提出了“保增长、扩内需、调结构”的政策目标，但实际政策的核心是通过投资稳定经济增长，经济结构并未好转。这一时期的政策可以称之为危机中政策。2011年之后，前期的扩张性经济政策使经济结构失衡的问题愈加严重，经济政策开始明显转向，主要通过稳定的（或紧缩的）货币、财政政策、鼓励进口、控制投资等政策调整经济结构。这一时期的政策本文称之为危机后政策。

1. 危机中的经济政策及影响。

首先，在对外经济方面，金融危机爆发之后，中国政府迅速调整了对外经济政策，包括提高出口退税率，稳定人民币汇率、重新盯住美元等。“从2008年8月至2009年6月，中国政府七次调高出口退税率，涉及的出口商品税号超过8 000个（次）。目前，出口商品的综合退税率上升至13.5%，”不仅是机电、电子信息和高新技术行业受益，一些已经取消退税的产品也恢复退税。在汇率方面，则基本停止了从2005年开始的人民币升值举措，收窄人民币汇率波动幅度，从2008年7月到2010年6月两年时间里，人民币兑美元汇率基本维持在6.82～6.84的水平。

其次，推出了大规模的财政、货币刺激计划。2008年金融危机发生以后，中国政府迅速采取了应对措施，包括 “4万亿”投资计划，五次下调存贷款基准利率，四次下调存款准备金率，并取消了对金融机构信贷规划的硬约束，并引导商业银行扩大贷款总量等等。2009年和2010年继续施行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，2009年财政赤字规模猛然提高了近5.2倍，达到7 781.63亿元，国内新增信贷总量创下历史最高，总额达9.59万亿元，M2供应量比2008年猛增27.6%，2010年即使央行连续6次调高存款准备金率，货币供应量仍然保持了近20%的高速增长。在这些政策的刺激下，投资大幅增长，2009年全社会固定资产投资比上年增长30%。重复建设等问题再次凸显，很多以前被砍掉的项目重又获得审批。

最后，实施了一些具体的调整产业、刺激需求等方面政策。包括2008年底出台的进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施，之后又密集出台了各方面的具体政策措施，如，2008年11月10日决定在全国范围实施增值税转型改革；11月19日确定了促进轻纺工业健康发展的6项政策措施；11月26日确定了解决企业困难，促进经济发展的6项政策措施；12月3日，研究部署当前金融促进经济发展的9项政策措施；12月10日，部署做好当前农民工工作，决定增加农机具购置补贴等等。2009年上半年先后出台了十大产业振兴规划，十二五规划也将产业调整和发展作为重点等等。

上述政策的核心实际上仍然是通过扩大政府的投资和支出刺激经济增长，无论是“扩大内需、促进经济增长的十项措施”还是“十大产业振兴规划”都是扩张性财政政策的配套措施，是落实“4万亿”投资计划的具体方案。方案的实施主体要么是各级政府部门，要么是国企。这直接导致了重复建设、产能过剩、政府债台高筑和2011年的严重通货膨胀。“保增长、扩内需、调结构”的目标只实现了暂时的经济增长，扩内需、调结构沦为了空谈。最终消费支出对GDP增长贡献在2008年和2009年经历了短暂的上升后，在2010年突然下降了6.7%，而资本形成总额对GDP增长贡献率在2009年和2010年分别占到87.6%和52.9%；第二产业占GDP的比重在两年里分别为56.8%和51.9%，比金融危机前高出2%～7%，第三产业的占比则相应的下降了2%～7%。所以，这些应对金融危机的临时性举措，不仅打断了危机前的经济结构调整计划，而且为后危机时代的经济结构调整造成了更多的困难。

2. 危机后的经济结构调整政策及效果。

首先，在对外经济政策方面，开始调整进出口的比例，并重启汇改。2010年7月，出口退税政策进行了危机以来的首次反向调整，取消了部分钢材、有色金属加工材等406个税则号商品的出口退税。在调整出口结构的同时，2011年中国总体的对外贸易政策发生转型，从过去的强调出口转变为出口、进口并重，总的政策指导改为“稳出口、扩进口、减顺差”，具体措施包括推进自贸区战略，调整部分种类商品的关税及进一步简化行政程序等；在汇率方面2010年6月央行宣布进一步推进人民币汇率形成机制改革，增强人民币汇率弹性，重启汇改；2012年4月央行进一步增加人民币汇率波动幅度，从千分之三扩大到百分之一。这一时期的汇率虽然从单个交易日看具有双向波动的特征，但总体上保持了升值的态势，至2013年人民币对美元平均汇率已上升到6.193 2，比重启汇改前升值了近10%。

其次，在宏观经济政策方面，2011年～2013年，中国政府的官方表述都是实施积极的财政政策和稳健的货币政策。经过前一段时间的经济刺激，2010年下半年流动性过剩的问题开始显现，加上国际经济形势回暖，进出口形势基本稳定。中央货币政策明显转向，但保留了积极的财政政策。2011年财政支出突破万亿大关，增速达到21.6%，2012年财政赤字达到近8 700亿元，比上年增长61.9%，2013年财政支出增速明显回落，赤字增速也大幅下降，但赤字规模仍然超过了1万亿，比2012年增加了1 900亿元。在货币政策方面，央行进一步收缩流动性，即2010年6次上调存款准备金率之后，到2011年6月又连续6次上调，达到了21.5%的历史高位，三次上调存贷款利率；到2012年则是两次降息两次下调存款准备金率，但基本上仍保持在较高的水平上。在这些政策的作用下，M2供应量的增速稳步下滑，物价水平得到了有效地控制，第三产业占GDP的比重和消费对GDP的贡献都有所增加。

最后，自新一届政府成立以来，经济结构的转型升级成为政府的主要政策目标，为此不惜降低经济增速，也要挤压泡沫和压缩过剩产能。有机构将李克强总理的经济方略归纳为：政府不推出刺激经济的政策、去杠杆化和推行结构改革。习近平主席也多次强调经济结构调整的重要性，明确表示宁可主动将增长速度降下来一些，也要坚定不移地推进经济结构调整，推进经济转型升级。在这样的经济思想的指导下，2013年即使在经济增速明显下滑的情况下，中央政府也没有出台任何货币财政刺激计划。2013年7月国务院办公厅发布了《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》，提出继续执行稳健的货币政策，合理保持货币信贷总量，重点支持“三农”、小微企业和实体经济等。纵观新一届政府上台以来发布的政策，我们可以将新政府调整经济结构的思路总结为：通过降低经济增速淘汰落后和过剩的产能，通过综合改革激发市场活力，充分发挥市场的决定性作用。

总的来说，从2010年下半年以来，中国政府的经济政策的重心开始逐步向结构调整转变。中国政府所采取的措施初见成效。第三产业对GDP的贡献从2011年开始结束了下降的趋势并稳步上升，到2013年，三年的贡献率分别为43.8%、45.6%和46.8%；最终消费率也是同样的趋势，三年分别为49.1%、49.5%和49.8%；进出口增速逐渐趋缓，三年中出口增速分别为15.15%、4.96%和6.03%，进口增速为19.50%、1.45%和5.45%，经济对外依赖度明显降低，进出口占GDP比重三年间分别为49.97%、47.00%和45.39%。

三、 当前存在的问题与对策

虽然我国的经济结构调整已初见成效，但并未实现根本好转。距离完成转型和升级还有较大的差距，现实中还有很多不利因素可能会导致结构转型的停滞和倒退。具体地说，当前我国经济结构调整和转型面临的问题主要有：

1. 从各项经济指标看，结构转型还有较长的路要走。最终消费率、第三产业对GDP的贡献、经济对外依赖度等衡量经济结构指标虽然出现了好转的趋势，但变化幅度很小。如果按照目前的变化速度，估计需要20年～30年才能达到较为合理的水平。而且这种好转的趋势还很脆弱，一些指标有反弹的可能。例如，最终消费支出对GDP增长贡献率，近三年来呈现递减的趋势，分别为56.5%、55%和50%，出口的增速超过进口的增速，顺差规模又开始扩大，固定资产投资占GDP比重逐年上升等等。如何巩固已有的成果，促进结构的进一步转型是当前面临的主要问题。

2. 影响结构转型的体制性因素还未根本扭转。1990年，我国政府即提出要转变经济增长方式，后来改为转变经济发展方式，但直到今天提高经济增长质量，转型升级经济结构依然是影响我国经济长期发展的重要因素。究其原因，在于导致经济粗放式增长、过度依赖投资的体制性因素没有得到根本性扭转。政府仍然掌控着大量的经济资源，或者可以直接干预资源分配的结果，即使改革了干部考核体系，只要这一事实得不到改变，政府直接投资、干预市场主体行为的动力就不会减弱，因为这可以带来直接的经济利益。抑制政府的投资冲动，从根本上说应该限制政府直接干预经济的权力，真正让市场在资源配置中发挥决定性作用。此外，教育体制、科技创新和转化体制等也需要深化改革。

3. 结构调整和转型所带来的阵痛需要谨慎处理。经济结构的调整就意味着要淘汰一批企业，一部分工人要失业和再就业，不仅经济增长速度要受到影响，还可能会直接影响到一部分人的生活。而且经济结构的调整不可能一蹴而就。即使不考虑技术开发所用的时间，仅是设备安装、培训工人、开发市场等至少也需要2年～3年才能见效，而整个经济结构的调整则需要更长的时间。这就意味着阵痛期较长，在此期间，在经济结构调整中利益受损的人或集团则可能联合起来对当局施加压力，从而使结构调整面对更加复杂的情况。

针对以上问题，要成功实现经济结构的转型升级，至少需要在以下三个方面作出努力。

（1）改善投资结构。我国当前处于从投资驱动型经济向创新驱动型经济过渡的阶段。在这一过渡时期，投资依然是拉动经济增长必不可少的条件，而且科学技术的创新也需要大量的投入。从宏观经济政策来看，当前采取挤压泡沫和压缩过剩产能的政策并没有错，但在经济恢复正常运行之后，仍应注意投资结构的转变和总量维持。首先是投资的主体，政府应该逐步减少直接投资企业或项目，民间投资应该逐渐成为投资的主体。从近年的情况看，国有及国有控股固定资产投资大约占全社会固定资产投资的1/3，民间投资的积极性还需要进一步的调动；其次，投资的对象应该更多的向科学技术创新领域倾斜，我国R&D和教育经费支出占GDP的比例尽管已经达到2%的水平，但科技成果转化率较低，所以需要进一步加大投入力度，并改革科研管理体制。

（2）加快体制改革。体制改革包括行政审批制度、行政服务体制、投融资体制及教育和科研体制等方面的改革。前三项改革目的主要在于刺激民间投资积极性，后两项改革则是为了提高产业的技术水平，两种改革缺一不可。房地产泡沫的快速膨胀，说明我国民间不缺投资资金，缺的是投资渠道和项目，所以一方面要降低投资的行政性限制，另一方面还要创新投融资体制，并辅以研发体制的改革。这是一个系统的改革工程，需要顶层设计、战略规划和强力推进。党的十八届三中全会已经启动全面深化改革，如何扎实推进这些战略需要进一步研究。

（3）完善社会保障。在改革阵痛期，依赖传统产业的就业人群会出现收入下降和失业的情况。虽然从统计数据看，近两年失业率并没有增加，但就业人口增速出现了下滑。考虑到近期经济增速的下降和社会稳定，需要未雨绸缪进一步完善社会保障体系。同时为提高工人的技术水平和再就业能力，需要推进再就业工程和技术培训等。

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基金项目：2013年国家社会科学基金青年项目（项目号：13CJL005）。

作者简介：景维民，南开大学经济学院教授、博士生导师；李智永，南开大学经济学院博士生。

收稿日期：2014-10-18。