改革开放以来城市政区更名问题研究

龙太江，黄明元，湖南大学 法学院，湖南 长沙410082

2010年12月，湖北省襄樊市更名为“襄阳市”，引起社会各界的热烈讨论。由此前追溯，改革开放以来城市更名的还不在少数，比较典型的如下:1987年安徽屯溪市更名为黄山市;1988年四川灌县更名为都江堰市;1994年湖南大庸市更名为张家界市;1996年湖北荆沙市更名为荆州市;2007年云南思茅市更名为普洱市……另外，还有许多城市正在为更名而不懈努力，坊间也有很多城市酝酿更名的传言，如有传言说河北省石家庄市想改为正定市或西柏坡市，河南新郑市想改为轩辕市，河南周口市想改为陈州市，另还有人建议湖南耒阳市改名为蔡伦市，陕西西安市改名为长安市，等等。可以说，城市更名现象的议论在升温，逐渐成为媒体和社会关注的热点，因而有必要对该现象上升到学理层面进行科学的研究和深入的思考。

一、城市政区更名问题的界定

政区地名一般包括两个部分，即通名和专名。政区通名即指行政建制名称，如武汉市中的“市”;而政区专名即通常所说的地方名称，如武汉市中的“武汉”。按行政区划变更的内容按来看，政区命名是指给新设的行政区域确定专名，而更名是指行政区专名的改变［1］5。可见，政区地名变更是行政区划变更的重要内容之一，更名是指专名而非通名发生的改变。就本文而言，城市政区主要是指市和市辖区，本文所说的城市政区地名的变更是指涉及市和市辖区专名的改变。

从行政区划变更的实际情况来看，政区专名的变化情况比较复杂，所以在这里对本文研究的城市政区更名的认定标准做一说明。对于涉及市与区的更名统计主要是回归到政区地名上来，从结果的角度来判断是否更名，再从发生的角度来统计数量。例如，1979年，湖北省设立随州市，以随县部分行政区域为该市行政区域，回归到政区地名上来，先不考虑行政层级或范围方面的因素，“随县”作为完整的政区地名从结果上仍然存在，它的专名没有发生改变，所以“随州市”的设立不算做更名;而1983年，撤销随县，将其行政区域并入随州市，根据结果来看，政区地名“随县”专名由“随”转为“随州”，因而可以说随县发生了更名。又如，撤销连云港市新浦区、海州区，合并设立新海区，政区地名“新浦区”、“海州区”发生了改变，说明有两个涉及区的专名发生了改变，即在统计数量上计为两个。上述标准可以运用到较为复杂的情况当中，如撤销梅县、梅州市，设立县级梅县市，梅州市、梅县都发生了更名，涉及市的更名统计为两个;另如，成都市东城区、西城区、金牛区调整为锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区，按照结果来看只有金牛区保留，未发生专名变化不算做更名，而东城区、西城区发生专名变化，但是过程复杂，为简化问题而从发生的角度予以统计，即这两个政区地名发生了专名变更，涉及区的更名统计为两个。总之，先从开始的政区地名入手，从结果判断其专名是否发生了改变，只要发生了改变就算做更名，也不管怎么变，以发生变化的政区地名作为计数标准。

二、改革开放以来城市政区更名的总体情况分析

1．城市政区更名的时间年代变化

1979年至2011年底，城市政区更名即涉及市与市辖区更名的总数为415 个，其中涉及市的更名有144 个，占总数的34．7%，其中市辖区更名(市改为区过程专名更改的情况统计在此列)为271 个，占总数的65．3%。如图1 所示，1979—2011 划分为3 个区间，分别是:1979年至1989年，以80年代为主，此间城市政区更名为167 个，其中涉及市的更名为74 个，涉及区名更改为93 个;第二个区间是1990年至1999年，此间共计更名为143 个，其中市名更改53 个，区名更改为90 个;第三个区间为2000年至2011年，这一时间段共更名为105 个，其中涉及市的更名为17 个，涉及区的更名为88个。可以看出，在20 世纪80年代和90年代，城市政区更名较多，更名数量都在140 个以上，而进入新世纪以后的11年时间里，市区更名降为105 个。这与行政区划调整的背景有关，在改革开放初期对原有政区地名的不合理之处着力进行了更改。20 世纪80年代和90年代全国地市合并、撤地设市、撤县设市以及市领导县体制的推行，在推进过程中专名变更也就较为活跃。1997年国务院冻结撤县设市工作，市自此进入了小幅调整变化之中，因而市的专名更改相对较少。进入新世纪以后，共计17 个城市发生更名。与此相对应，区名变更现象仍然维持较高的态势，这说明在设区的市趋于稳定的情况下，对市辖区的调整成为行政区划的重要内容，因而市辖区名称更改亦成为重要内容。进入新世纪以来，城市政区更名的势头逐渐放缓，尤其是最近几年较为明显，如2008年没有城市政区更名情况发生，2009年也只有4 个区发生更名，2010年仅有2 个市、5 个区发生更名。据此趋势看来，今后一段时间里城市政区更名情况呈现低缓的态势，市名变更现象将会个别性地出现，市辖区名称更改的几率相对于市将会更大些，所以，今后城市政区地名的稳定性将进一步增强，其更名情况亦会相对平稳。

图1 改革开放以来我国城市政区更名的时间年代变化

2．城市政区更名的空间区域分布

就区域空间分布来看，1979年至2011年底，全国城市政区更名呈现东中部明显居多，西部地区少的特点。如表1 所示，东、中、西部地区涉及市区专名更改数量分别为175 个、156个、84 个，分别占全国市区更名总量的42．16%、37．59%和20．24%。东部与中部地区更名数量大幅度超过西部地区的数量，东部地区经济发达，城市政区设置较多，又由于在设置过程中进行撤地设市、地市合并以及撤县设市，很多市对原有政区专名进行了更改，因而城市政区更名的情况也就相对较多。从省区分布来看，东部地区的江苏省更名数量最多，达到39 个，其次为辽宁省、安徽省和湖南省，都是28 个，其他更名较多的省份如湖北、河南、广东、河北以及四川，都超过了20 个。更改数量最少的为西藏，没有发生城市政区专名更改的情况。西藏作为欠发达地区，城市政区设置本来就少，如截止到2011年底，西藏自治区只有一个地级市、一个县级市和一个市辖区，因而涉及市区更名的自然就少。总体看来，城市政区更名呈现东多西少的空间特点。

表1 改革开放以来我国城市政区更名的空间区域分布

3．城市政区更名的内容特点

对“文革”期间政治色彩浓厚的区名予以清理和更改。“文革”期间，市辖区地名被随意更改，造成了全国地名严重混乱的局面，“文革”后伴随行政区划的调整，对大部分“文革”中乱改的地名进行了更名。更名的工作主要集中在1980年，如鹤岗市东风区、跃进区合并设立南山区，撤销群力区、反修区，合并设立东山区;常州市东风区、向阳区、胜利区、卫东区分别更名为天宁区、广化区、钟楼区、戚墅堰区……对这一类市辖区名称予以更改，符合时代变化特点，是对时代变化的回应。

对市辖区简单化的政区专名予以更改。在市辖区发展过程中，区名设计曾过于简单化或单调，如诸多市辖区以“城区”、“郊区”等简单词汇加以命名，缺少特色且同名重名问题严重。以1992年底地级市(设区的市)的市辖区名称为例，在191 个地级市的662 个市辖区中，以郊区命名的有42 个，以城区命名的有11 个，其他简单化的市辖区地名，如南郊区、北郊区，东市区、西市区，新市区、新城区等皆是如此，造成市辖区地名的严重重名和不规范。因而，对像“城区”、“郊区”、“市区”、“矿区”等通名化专名和无特色专名进行更名是相当必要的。以“郊区”为例，1983年底(从此年始，撤地改市兴起)全国共有名为“郊区”的市辖区达61 个，到1999年底，仅剩下23 个，截止到2011年底仅剩4 个。对这类简单化专名予以更改，反映时代特征，增强了城市特色，促进了市辖区经济发展和对外交流，为城市政区更名工作积累了宝贵经验。

旅游地城市政区更名是一大热点。随着改革开放的不断推进，很多城市为打响旅游品牌，发展地方经济，选取辖区内有名的风景名胜或历史地名，着手进行政区地名的更改。首开此类范例的是1983年的黄山市，通过撤销太平县，在黄山脚下成立省直辖市黄山市，有力地促进了城市面貌改观和旅游经济的发展，从此拉开了此类城市更名的序幕。其他如，1987年海南崖县更名为三亚市，1988年四川省灌县更名为都江堰市，1994年湖南省大庸市更名为张家界市，1996年湖北荆沙市更名荆州市，2001年江苏淮阴市更名为淮安市，2002年辽宁铁法市更名为调兵山市，2007年云南省思茅市更名为普洱市，2010年湖北襄樊市更名为襄阳市……根据1979年至2011年底行政区划变更资料统计，我国以风景名胜区或自然地理实体等方式对旅游地城市进行更名的达14 个(这里仅算市，未包括市辖区)，一系列旅游地城市更名引起了社会的广泛关注。可以说，旅游地的更名热在中国行政区划史上尚属首次，这一全新课题在国内外都无可资借鉴的经验，引发了社会层面的广泛争议［2］。

4．城市政区更名的逻辑

政治环境的深刻变化。改革开放前的中国是一个高度政治化的社会，在政治渗透到经济、社会生活的各个方面的情况下，政治对行政领域的全面侵蚀也就不可避免了。在此背景下，政区地名必然受到政治因素的深刻影响，一些政区地名被用来表达某种政治含义、宣扬某种政治价值，如“反修区”、“跃进区”、“向阳区”、“卫东区”等地名的确立就是此种情况。改革开放以后，随着思想路线的拨乱反正，以及政治体制改革的发展，行政区划与地名管理领域的泛政治化现象得以纠正，一些带有“文革”色彩的政区地名因此得以更名。

地名的经济价值逐渐彰显。改革开放以后，党和国家的工作重心转移到经济建设上来，“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题”［3］194。在经济建设成为“最大的政治”、成为中心工作的情况下，地名管理当然也要“围绕中心，服务大局”，也要服务于经济建设。人们逐渐认识到地名也是一种资源，地名也可能具有重要的经济价值。因此通过政区更名来开发地名资源、充分发挥地名蕴涵的经济价值就成为一种趋势。

地名的文化内涵逐渐得到人们的重视。改革开放前由于“左”的思想影响，传统文化往往被视为封建糟粕而加以批判，此外，传统—现代二元对立的价值观也深刻影响着人们，传统的东西被视为过时的、落后的，与现代化格格不入。这些思想深刻影响着地名管理与地名认知，自己所在政区的历史地名甚至被视为历史包袱，与地名密切关联的文化内涵当然也被漠视。改革开放以后，原来对传统文化的歧视和偏见逐渐得到清理，传统文化的现代价值逐渐引起人们的重视。人们逐渐认识到，地名不仅仅是标注地域空间或地理实体的一种符号，而且也蕴涵着极为丰富的历史文化或社会文化内涵，是一种可感可悟的文化景观，是一种传承文化的重要载体，在这种情况下，恢复历史地名或以具有重要影响的历史文化内涵的名称进行政区更名也就可以理解了。

三、改革开放以来城市政区更名存在的主要问题

1．政区重名问题

城市政区更名的原因之一就在于对政区重名予以处理，然而，从三十多年来城市政区更名来看，政区重名问题仍未得到根本解决，特别是政区更名又带来了新的重名现象。可见，更名过程中仍然有不够科学合理的地方，造成新的重名现象，缺乏前瞻性和规划性。例如，1980年广西南宁市朝阳区更名为兴宁区，衡阳区更名为城北区。“朝阳”作为专名同北京市朝阳区和长春市朝阳区同名，对南宁市朝阳区进行更名，减少了重名的数量，但更改后的兴宁区同广东梅县地区的兴宁县专名相同，造成新的重名现象;衡阳区更名为城北区亦是如此，通过更名改变了与湖南省衡阳市专名相同的局面，但更名为“城北区”则显得无特色无个性而过于简单化，与当时长沙市城北区、衡阳市城北区都重名，造成新的重名现象。类似的例子还有1982年洛阳市洛北区更名为老城区;1983年撤销温州市东城区、南城区、西城区，合并设立城区;江苏省南通市城中区、港闸区合并设立城区;1984年撤销梧州市白云区、鹭江区，合并设立郊区;1986年，西宁市将城区分设为城西、城北两个区，皆是如此。

2．区划地名与地域实体不相对应

地名的基本功能是“以名举实”，“制名指实”，名与实有着对应的关系，地名能够指代地名实体，是因为名地之间的对应关系为社会所认同［4］12－14。就城市政区更名而言，在名实对应方面，主要有以下情况。

以偏概全。“以偏概全”在这里是指诸多地区以风景名胜或自然地理实体进行更名，其政区辖域与地理实体范围不相称、有所错位的现象。其中，有可能是地理实体范围过大，超出了所更名辖区的区域范围。如1988年福建省崇安县更名为武夷山市，武夷山指称的范围大大超过行政上的“武夷山市”范围，政区地名幅度不能包括山脉范围，属于以偏概全更名的典型案例。另一种情况，也可能是“点状”的风景名胜地域实体不能用于大的政区范围。如1987年安徽省撤销徽州地区、屯溪市和县级黄山市，设立地级黄山市，驻地在原屯溪市，改名后黄山市地名跨度过大，超出人们对黄山的地名约定范围，“以小指大”使得黄山的地名指位功能出现分裂，给当地的行政管理和社会生活带来诸多不便，也对黄山市的对外交往产生一定的负面影响。

名实错位。政区和相应的政区地名是紧密联系的，这种联系不仅仅在于行政区域的指称代号，更重要的是地名所表达的政区对象具有或显或隐的空间属性，即对所指政区的界线与范围有着大致的了解。城市政区更名过程中不少会伴随行政区划的调整，因而其范围和界线应包含地名所指的依据——地理实体，否则就会名实不符、张冠李戴。如江苏省苏州市于2000年将郊区更名为虎丘区，主要以虎丘山得名，但今虎丘山已不在虎丘区辖区范围内;又如，同年江苏省撤销锡山市，设立无锡市锡山区和惠山区，但锡山与惠山都不在所对应的辖区范围内，而是在无锡市北塘区境内［5］242－250。近似名实错位的城市更名虽非普遍，绝非个案，故而，在城市政区更名过程中要充分考察各种因素，切实做到合理化更名。

政区名与驻地不一致。政区驻地与政区地名相对应，否则会产生混乱。以非驻地名称进行政区更名，典型案例如2001年地级淮阴市更名为淮安市，原下辖的县级淮安市更名为楚州区，而政府驻地仍在原淮阴市区。原淮安市是国家历史文化名城，是周恩来总理故里，具有重要的品牌效应。更名后带来诸多不便，初到之人到了淮安市区，便以为到了旅游目的地(周恩来故居、历史文化名城楚州区所在地)，误导了游客。在人们观念之中，进入政区驻地范围也就认为到了政区实指地域，以非驻地地名进行更名，对于社会诸方面产生较大影响，在今后的更名工作中应予以重视。

3．对遗产原真性保护产生负面影响

遗产与区域、政区有莫大的关系，遗产一般处于一定的地方政区范围，政区地名本身也具有文化性的意蕴，遗产地政区专名的不当更改会对特定遗产产生负面影响。在遗产保护中，原真性是一项核心原则，即遗产应保持客观真实，呈现其原生状况和本来面貌。由于遗产与政区之间有着密切的联系，因而遗产的原真性保护会受到来自区划调整的影响。就城市政区更名而言，城市政区更名对遗产的原真性保护的负面影响有以下方面:(1)淹没原有的历史文化。政区地名本身就是一种重要的文化遗产，能够反映当地的历史脉络，对外是一种重要的文化地标，因而政区地名的变更很可能淹没原有的历史文化。例如，1994年，撤销湖北荆州地区、沙市市和江陵县，复合更名为荆沙市，政府内部推动，政府工作人员往往会将注意力集中在上级审批部门，论证工作或相关听证流于形式，片面强调城市更名的正面效应，对于文化、地理等方面的负面影响论证不足，从而使得城市更名出现诸多问题。在城市政区更名实际操作过程当中，主要反映了政府部门的意愿和想法，忽视民意，决策的民主性未得到充分保证，其科学性也就可能大打折扣。

第三，更名规划工作不到位。现今城市政区更名主要立足点是城市，但还包括城市以外的辖区范围，因而城市更名影响的范围比较广，要认真做好更名规划工作。不少城市政区更名，主要目的是促进社会交流和经济发展，这就与城市规划、区域规划、旅游规划密切联系，但现实的更名中，往往只注重其中一面，如单方面强调更名为旅游服务，更名过程中文化因素受到忽视。通过相关策划和统筹安排，做好政区更名规划，有利于实现更名的科学与合理。沿用千年的荆州之名被改掉，荆州地名的文化价值得不到有效彰显。(2)对于政区内其他遗产的原真性产生冲击。政区范围内有多个遗产，取其中一处遗产名进行政区更名会对其他遗产产生遮蔽效应。例如，1988年成都灌县更名为都江堰市，都江堰为世界文化遗产，但辖区内还有青城山著名风景区，是我国道教发源地和四大道教名山之一，以都江堰来进行更名，难免有扬都江堰薄青城山之嫌。(3)地名的派生性使得政区范围内诸多物质性或非物质性遗产资源失真。诸多物质性、非物质性遗产资源其名称常常冠以政区名称，那么政区更名就可能对这些与政区有密切联系的遗产的原真性产生损害。如屯溪市改为黄山市，当地著名特产屯溪绿茶会因为政区更名受到冲击［6］。遗产的原真性保护是一个十分复杂的问题，政区更名会对此产生较大影响，因而，城市更名要与遗产保护工作相结合起来，深入思考相关联的问题，不可武断和片面，从而增强更名的合理性。

4．城市政区更名运作机制欠合理

城市政区的更名不仅仅是一个结果，它还是一个切实的过程，是一项政策性、科学性、社会性都很强的工作。从现有城市政区更名来看，一些城市在更名运作过程中存在诸多不合理的地方，主要表现在以下几个方面。

首先，更名政策问题构建机制有待完善。就公共政策过程来看，政策问题的构建是政策制定的初始环节和逻辑起点，城市政区更名的过程，实际上也是一个公共政策构建的过程，在城市政区更名政策问题构建上，其主导权主要在政府部门一方，公众议程的缺失，表明更名政策的构建机制有待完善。政府系统单方面的问题构建方式，难以把握和考虑到某一问题的各个方面，从而按照自身的理解来进行方案制定，容易使政策的目标方向和社会效益产生偏差，说明城市政区更名政策问题的构建机制还有待完善。

其次，更名方案决策不合理。在公共政策制定当中，方案决策居于关键性的地位，决策可以从两个方面来理解，一是决策方案的科学论证，二是决策方案的民主决议，两者是相互联系相互影响的，会对政策绩效产生重大影响。现今城市政区更名决策尚有诸多不合理的地方，主要表现为更名论证不充分以及更名过程中公众决策力薄弱两个方面。由于城市更名主要由

四、促进城市政区更名合理化的思考

1．明确城市政区更名的指导思想

反思我国城市政区更名过程中出现的问题，很多都是思想意识层面的偏差所致，过于强调某一方面因素的更名而忽视了其他诸多因素的影响。政区地名涉及问题比较广泛，因而城市政区更名是一项复杂的社会工程，但一些地方政府部门并没有认识到这种复杂性，“只见树木，不见森林”，只看到城市更名对提升知名度方面的作用，对于更名所带来得负面影响估计不足，更名动机过于狭隘，往往只考虑经济因素而忽视了城市政区地名所关涉的历史文化因素。为克服这种片面性的更名，就应树立系统化的更名观作为指导思想。

根据系统性的思维方式，要综合考虑与政区地名相关的各种要素，这种系统更名观主要有以下几个方面的内容:第一，充分认识到地名的各种属性。政区地名不仅仅是一种政治现象，同时也是一种文化现象，影响政区更名的因素是十分复杂的，有政治的、经济的、文化的、社会的、历史的等因素，所以，制定城市政区更名方案，必须要综合考虑各方面的因素，才能保证更名的科学与合理。第二，政区地名是行政区划的重要组成要素。政区地名与其他构成要素之间相互联系相互影响，政区地名在一定程度上反映了行政区域的范围、层级以及性质，政区专名变更虽是一种局部调整，但却可以产生系统性的影响，处理不当就会产生较大问题;政区专名变更的同时，伴随相关内容的调整，要注重要素之间的协调性，不能顾此失彼取一而足。第三，系统化的更名观要求有一种长远的视野。考虑城市政区更名的成本问题，政区更名不能反复频繁，因而更名一定要注重长远性和前瞻性，以增进更名的合理性。总之，城市政区更名涉及社会各个方面，应持一种谨慎态度，要有长远的眼光和全局意识，经过实地考察、系统分析、综合研究以确保合理化更名。

2．推进城市政区更名的法制建设

在对城市政区更名问题进行总结时，不难看出很多问题出现的原因主要是行政法治方面的因素。法治的内涵一方面是要有良好完善的法律法规;另一方面，要使“良法”得到切实执行。城市政区更名在以上两个方面都有不到位的地方。首先，地名管理法规老化。我国现行《地名管理条例》是1986年颁布实施的，迄今已有二十多年，在地名管理体制、管理范围、管理方式等方面都存在不适应新形势的地方，法规的适用性大打折扣，缺乏应有的权威与效力。其次，现行法律法规操作性有待加强。现行《地名管理条例》总共只有十三条，大都是纲目性、框架性的条文，落实到实际工作中，很多细节性的工作找不到实施的法律依据，其现实操作性有待加强。第三，依法执行的力度不够。一些城市政区更名问题的出现并不是因为法律的缺失，而在于地名法规执行不到位，使得有关法律法规未得到有效贯彻。有鉴于此，增进城市政区更名的合理性，就要努力推进政区更名的法治化建设。现行关于行政区划与地名工作的法律法规主要有《地名管理条例》和《国务院关于行政区划管理的规定》，尚未有正式的法律出台。为增强地名管理的权威性和严肃性，应制定关于政区地名管理领域的法律，进一步明确政区地名命名、更名的工作程序和审批权限，为城市政区更名合理化提供法律保障。由于政区地名是行政区划的重要内容，对社会有广泛影响，为规范城市更名工作，还应有针对政区地名更改工作的细节性、操作性的法规或规章。另外，为增强相关法律法规的执行力，还应明确各职能部门的法律责任，切实做到依法管理和依法行政。总之，要增进城市政区更名合理性，应制定、修改、完善相关法律法规，明确责任，加强管理，依法行政，推进政区更名的法制建设。

3．加强遗产保护工作

各类遗产的保护问题是一个受多元因素影响的复杂问题，原真性是遗产保护的一项重要原则，它与区划地名之间有着密切的联系，因而遗产保护需要与区划地名工作相互结合。城市政区的更名，可能会对各种遗产产生直接或间接的负面影响，因而在更名过程中要注意此方面的问题。总的说来，有以下两个方面的工作要做:一方面，对于政区专名的变更持一种谨慎的科学态度，合理设定更名方案。政区专名本身就是一种重要的文化遗产，如若加以变更可能会使遗产传承的载体丧失，所以，在地名遗产的研究与保护方面，不能盲目性、随意性地更名。对于确需更名的，尽量减少更名过程中其他元素内容的调整，要充分论证调整的合理性与可行性，特别注意历史地名的变更，对于有历史文化价值的专名可恢复使用，但也应尽量在原地名基础上进行挖掘、利用和保护，不能盲目扩大使用，杜绝名实不符、以偏概全等现象。另一方面，加强政区更名后的遗产保护工作。城市政区更名对各遗产原真性有不同的影响，特别是对于那些非物质文化遗产的影响就比较隐性，因而在政区更名后的后续管理当中，应该因地制宜采取多种措施加以推广、传承和保护。例如，成都市灌县改名为都江堰市，但市域范围内青城山也是著名的自然遗产和文化遗产，更名为都江堰市难免会对青城山形成遮蔽效应。但在对外推广当中，都江堰市采取巧妙策略，用“拜水都江堰，问道青城山”，把二者结合起来进行推广，无形当中也提升了该市的知名度。所以，在政区更名过程中要考虑到遗产的保护问题，合理设计更名方案，因地制宜地实施保护策略，以实现政区与遗产的适应性和兼容性。

4．建立健全更名论证和听证制度

现今的公共管理当中，对于诸多社会问题的公共决策都采取专家论证和社会听证制度，以充分听取各方面意见，协调各方面利益和主张，这样有助于公共问题得到良好解决。行政区划与地名管理工作是一项复杂的社会工程，涉及社会生活各个领域，城市政区更名与人民群众的切身利益密切相关，所以，城市政区更名，绝不能闭门运作，由少数人直接决定，这就需要建立健全更名的论证和听证制度。城市更名应加强前期管理，深入做好可行性论证并对可能产生的影响做出评估，避免盲目决策而造成重大负面影响。就目前城市政区更名的实际情况来看，在更名的论证和听证方面还比较薄弱，缺少相关的论证公示过程，论证体系不是很全面科学，实例当中的“不可行论证”缺乏，论证工作流于形式;更名过程不公开透明，缺少相关的公共讨论，城市居民的发言权和表达权受到约束。正因前述制度的不完善，城市政区更名往往只是政府部门系统内部的流程运作，因而其方案的科学性与合理性有可能大打折扣，造成各种各样的负面影响，所以，要有专门区划与地名的研究机构，深入研究地名理论与地名文化等内容，组织召开有各类专家学者参加的论证会，对政区更名的必要性、可行性等进行充分的论证。论证结论要以报告的形式回复拟更名单位，作为一种重要的审批参考依据;同时，也要召开由社会各界群众代表参加的听证会，以吸纳民智、集中民意。对于论证资料、论证结果应向社会公开，以增强社会对城市更名方案的理解程度，及时纠正错误。另外，审批结果也应向社会公开发布，在增加更名的法律效力的同时，也能起到宣传更名的作用。总之，要通过完善的论证制度和听证制度，推进论证和听证的开放性，建立科学民主决策的机制，广泛听取社会各方面的意见，保证社会各界的意见能够及时准确表达，做到公平公正公开，通过制度创新的方式确保地名更名的合理性，减少由此产生的社会矛盾。

政区名称具有历史性、综合性、敏感性和相对稳定性，使得政区地名的内在与外在影响、宏观与微观效应都比较大，所以，随着国家行政区划的改革与调整，以及出于社会经济发展等方面的考虑，务必把城市政区更名视为一项重要的、需慎重处理的管理决策。加强城市政区更名管理，关键是要根据地名本体的特点和功能，增进更名的合理性。完善城市政区更名工作，要集思广益，充分听取各方面意见，反复论证、审慎对待，注重宏观、长远，从政治、经济、文化、社会各方面进行通盘考虑。

［1］靳尔刚、张文范:《行政区划与地名管理》，北京:中国社会出版社1996年版。

［2］黄华、王洁:《对我国旅游地更名的思考》，载《旅游论坛》2011年第6 期。

［3］《邓小平文选》(第2 卷)，北京:人民出版社1994年版。

［4］贺晓昶:《地名约定圈初探》，载《地名学理论探索》，邢台:邢台市地名委员会1991年版。

［5］范今朝:《仁政必自经界始——中国现当代城市化进程中的行政区划改革若干问题研究》，杭州:浙江大学出版社2011年版。

［6］范今朝、张锦玲、刘盈军:《行政区划的调整与遗产“原真性”的保护——以遗产(地)所在政区的更名对区域遗产保护的负面影响为例》，载《经济地理》2009年第9 期。