基于单位层面的行政事业单位内部控制管理

周剑

摘 要：文章通过对行政事业单位单位层面的内部控制分析，指出单位层面内部控制存在的问题，提出了设计和建立合理的组织架构，确立权责关系进行适度分权，建立单位层面监督机制来实行行政事业单位单位层面内部控制管理。

关键词：单位层面；行政事业单位；内部控制；管理

近年来，随着 《企业内部控制基本规范》及配套指引的颁布和实施，企业管理制度日益健全，管理水平显著提升。2013年7 月19 日，财政部专门组织召开了“行政事业单位内部控制规范实施动员视频会”，全面部署 《行政事业单位内部控制规范 （ 试行） 》（ 以下简称 ）《单位内控规范》的具体实施工作。自 2014年 1 月 1日起全国执行，正式启动了行政事业单位内部控制建设与实施的系统工程。随着我国行政体制改革的深入及对行政事业单位投资的不断增加，对于行政事业单位内部控制的要求也不断提高。针对行政事业单位内部控制的特殊性，加强和规范单位层面行政事业单位的内部控制管理是一个亟待解决的问题。

一、行政事业单位内部控制涵义及影响因素

根据美国 《联邦政府内部控制准则》的规定，内部控制是持续的且与业务运行融为一体的业务组成部分，受人的影响，并提供合理保证，而不是绝对保证，内部控制是组织用以实现其目标和任务的计划、方法与程序，并作为组织保护资产、预防和发现错误、舞弊、浪费、滥用权力和管理低效的重要方式[1]。《单位内控规范》内部控制是行政事业单位为实现控制目标，通过制定制度，实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。内部控制目标：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完善，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。内部控制是以提升内部管理水平，加强廉政风险防控机制建设为目标，立足于单位内部管理实际情况；内部控制按控制的层次，可以分为单位层面的内部控制和业务层面的内部控制；单位层面内部控制主要包括内部控制环境与内部控制建设与执行两个影响因素。内部控制环境是内部控制实施的重要基础[2]，良好的内控意识是确保内部控制得以健全和实施的基本保证。

二、单位层面内部控制存在的问题

（一）内部控制环境薄弱，组织架构设计不合理。任何单位的控制活动都存在与一定的控制环境之中，内部控制环境一般包括治理结构、机构设置及全责分配、人力资源政策等。许多行政事业治理结构形同虚设，缺乏科学决策，良性运行机制和执行力，单位负责人和职工没有推进动力，内控意识淡漠，导致单位业务与管理活动失败，难以实现发展目标。内部组织机构没有考虑管理与服务的性质，按照适当集中或分散的管理方式设置； 内部组织机构的设计与运行不能适应信息沟通的要求，不利于信息的上传，下达和在各层级，各业务间的传递。

（二）内部控制制度没有得到有效的贯彻和执行。目前我国行政事业单位内控建设处于起步阶段，在建设中仍有诸多问题亟待解决，这些问题的存在严重制约了行政事业单位的工作效率和效果。单位的内部控制建设，面临时间短，任务重，部分内容是生搬硬套其他单位内控制度而来“并没有结合本单位实际情况”，有的内部控制制度缺乏可操作性。内部机构设置不科学，权责分配不合理，没有单独设置内部控制职能部门或确定内部控制牵头部门；单位对内部组织机构设置、职责权限、组织的运行流程等没有明确的书面说明和规定，存在不相容职务位未分离的情况；导致的机构重叠，职能交叉或缺失，部门推诿扯皮，内部控制在执行中必然会遇到阻碍，整体运行效率低下。

（三）关键岗位设置权责不分明，培训力度不够。行政事业单位人员调动比较复杂，一些岗位安排不尽合理，存在着一人多岗，不相容岗位兼职的现象，特别是关键岗位的员工对自身权责没有明确认识，没有足够的能力去履行权责，没有建立关键岗位员工轮换制度和强制休假制度；缺乏与其工作岗位相适应的资格和能力；没有组织有效的普及培训，员工对内控不熟悉，导致制度落实不到位。

（四）监督机制不完善。行政事业单位领导“一支笔”的情况非常严重，有些领导把自己的权威凌驾于制度之上“不受制度的管制”，只要“领导签字”什么费用都可以报销；对权限的设置和履行情况缺乏必要的审核和监督，对于越权和权限缺位的行为没有及时予以纠正和处理。没有充分利用现代科学技术手段加强内部控制，增加人为操纵的可能。重大事项并未执行实行集体审批决策，使得内部控制制度失去了应有的威慑力，单位的其他人员也会偏离制度行事；同时行政事业单位内部控制缺乏独立有效的评价、监督和责罚体系，不利于内控的有效推进，直接影响单位内控的实施效果。

三、单位层面内部控制管理

（一）计和建立合理的组织架构优，优化内部控制环境。在内部环境组织架构、集体决策机制、不相容职位相分离、授权审批关键岗位责任制、人力资源政策和单文化等要素中，组织架构、决策机制和岗位设置是内部控制运行的起点和依据。单位可根据组织目标，结合各项工作的内容，性质及其之间的关系，在横向上设置管理部门，在纵向上划分管理层次，确定各自之间的分工协作关系，从而设计和建立一套完整合理的组织架构；根据外部监管要求和单位实际情况优化和调整组织架构，设置与设计内部控制职能部门或岗位，并且单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作，处理好组织架构中决策权、执行权、监督权的分配，形成三权分立互相制衡的有效机制。

（二）确立权责关系进行适度分权，增强内部控制意识。《单位内控规范》规定，单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责，强化单位负责人在单位财务会计工作和内部控制体系建设中为“第一责任主体”意识，单位内部控制是一个全局参与的工作；只有高层领导充分认识到内部控制的重要性，才能监督监理起完善的内部控制体系。行政事业单位不同管理部门之间，不同管理层次之间，应明确的权责关系，确定每个管理部门和管理层次的任务及责任；同时，根据权责一致原则将组织的职权适度分割，按照相应的授权原则在各管理部门之间，各管理层次之间进行合理分配。建立起与组织架构相结合的权责角色结构。重大经济事项的认定标准应当根据有关规定和单位实际情况决定，一经确定，不得随意变更，杜绝权力滥用，腐败滋生。

（三）建立单位层面监督机制。充分发挥单位财务、内部审计、纪检监察等部门在内部控制中的作用，提高内部审计部门的地位，以增强其独立性；对于发现内部控制缺陷，及时加以改进，充分发挥内部审计的职能，提高内部控制的有效性，它是实施内部控制的重要保证。内部监督处于内部控制要素金字塔的顶端，它是针对内部控制其他要素，自上面下的单项检查，是对单位内部控制质量进行评价的过程。内部监督以内部环境为基础，信息和沟通为支持，与风险管理，控制活动共同形成三位一体的闭环控制系统。

总结：习近平总书记指出，要把权力关进制度的笼子里。打造廉洁政治，不仅要严厉查处腐败，更要重视制度建设。单位内控规范将在单位内部权力制衡方面能够起到制度笼子的作用，减少自由裁量权的空间和余地，用制度来限制权力的滥用。行政事业单位内部控制以有效防范舞弊和预防腐败的目标替代了发展战略，增强了行政办事效率，改善了干部作风，我们应充分结合行政事业单位的特点，不断完善我国行政事业单位内部控制的建设。

参考文献：

[1] 田祥宇.王鹏.唐大鹏.我国行政事业单位内部控制制度特征研究[J].会计研究，2013（9）：29-35

[2] 梁步腾.构建行政事业单位内部控制规范的对策建议[J].会计之友，2012（11）上endprint