我国财政直接支持科技方式的缺陷及其完善

龚 锋，曾爱玲

(东莞理工学院 经济贸易系，广东 东莞 523808)

2008年爆发的全球性金融危机，在全世界引发了发展战略性新兴产业的竞争。为了在战略性新兴产业争得一席之地甚至战略高地，各国政府纷纷加大了财政支持的力度。我国中央政府和各地方政府也出台了多项措施，通过多种形式的财政投入支持科技创新活动和战略性新兴产业的发展。对科技创新活动进行财政支持已经成为理论界和各国政府的共识，但如何进行支持却是一个值得深思的问题。尤其是作为公共资金的财政资金，其适用事关效率与公平，也关系到政府的公信力，如何正确有效地支持科技创新活动，应该引起学界和政府的高度重视。

一、财政直接支持科技方式及其比较

政府对科技创新活动的支持，一般采用两种方式，即直接支持和间接支持。直接支持方式一般指政府对科技项目给予直接的财政资金投入;间接支持方式一般指税收激励和科技溢出等等。本文的研究对象仅限于直接支持方式。

从各国的经验来看，财政对科技创新活动的直接支持方式主要包括以下四种:

1.补贴

补贴是一种最为直接的激励科技创新的政府资助方式。政府补贴的方向、范围和强度直接体现了政府的战略意图，针对性较强。但采用这种支持方式存在着一个非常严重的问题，即政府与受资助者之间的信息不对称。政府需要对申请接受补贴的项目或企业进行挑选。这就要求政府具备不同领域的专业知识和良好的判断力，需要支付大量的信息成本。另外，补贴行为还可能招致来自国外的“反补贴”诉讼。

2.奖励

具体做法是以项目承担单位为依托，以科技项目的实绩为考核对象，对激发受助者提高科技项目实绩有一定的促进作用。在一定意义上，它还能弥补补贴方式下受补助项目资金使用效果不明显的缺陷，克服信息不对称导致的道德风险。

3.贴息

财政贴息方式既能弥补财政资金的不足又能发挥信贷资金的优势，尤其是能够利用金融市场的信息发现功能，把政府行为和市场行为结合起来，发挥政府和市场的各自优势，实现资源的优化配置。

4.政府采购

政府采购对于科技创新的促进作用主要在于发挥对市场需求的示范作用和导向作用，通过政府买方提供的市场信号引导市场需求，在一定程度上克服了信息不对称问题。政府采购本身提供的需求以及由其带动的市场需求，有助于科技创新企业营造和培育市场空间，降低企业自主创新及市场开发的风险，提升其核心竞争力。补贴是从生产角度来促进企业开展科技创新活动，而政府采购则是从需求角度来达到这个目的。当然，政府采购也存在着整体与个体动机与利益的矛盾，即各个单独的政府买方个体动机与政府的公共目标可能存在着差异，这种差异使得政府买方个体的采购行为可能有违公共利益目标的实现。譬如被媒体报道过的“天价采购”等不良现象就是很好的注解。

可见，不同的财政支持科技方式，各有优点和缺陷，这些优点和缺陷影响着财政支持科技的绩效，政府在选择对科技创新活动进行直接支持的方式时要对此引起足够的重视。

二、我国财政直接支持科技方式存在的缺陷:以东莞为例

东莞是一个加工贸易大市，制造能力强大但科技创新能力落后，为了解决这个问题，2005年，市委、市政府提出实施“科技东莞”工程的战略决策，设立了“科技东莞”工程专项资金，从2006年开始，以专项资金资助的形式，支持东莞企业和其他机构的科技创新活动，促进东莞的企业和产业升级。本文以东莞为例，通过对“科技东莞”工程支出结构的分析，管窥我国财政直接支持科技方式存在的缺陷。“科技东莞”工程支出结构如表1所示。

表1 2006—2013年“科技东莞”工程专项资金支出结构 单位:万元;%

从表1中可以发现以下三个问题:(1)无偿资助占比太高，导致财政资金的低效率使用和企业对政府资助的习惯性依赖。从年度支出结构来看，无偿资助 (含事前拨款和事后报销)在各年度支出结构中占比很高，最低的2010年也占到69.9%，而最高的2011年度高达96.5%;从8年来总的支出结构来看，无偿资助占比高达82.2%。如果加上科技奖励和科研配套资助，直接来自于政府的无偿资金支持占比超过90%。财政资金无偿资助占财政科技支出的比率如此之高，与科技型中小企业自身规模、财务状况和高风险性密切相关，尽管此种做法操作简单，针对性也比较强，但长期如此，将导致财政资金的低效率使用和企业对政府资助的习惯性依赖。而且，这里的道德风险和市场扭曲作用也是绝对不容忽视的。另外，这种拨款制往往注重项目的申报和立项，对于资金投入后是否取得了真正的成果却缺乏实质性的审核，一些项目的验收和鉴定流于形式。(2)贷款贴息占比太低，财政资金对民间资金的带动、引导和衔接作用较小。对民间资金有较强带动作用的贷款贴息占比很低，最高的2008年也只占到4.3%，有的年份甚至零。从8年来总的支出结构来看，贷款贴息只有2.2%。贷款贴息占比低，表明科技财政资金对民间资金的带动作用、引导作用和衔接作用没有很好地发挥出来。(3)政府采购、风险投资等市场化程度较高的方式仍为空白或刚起步，不能满足科技型中小企业的需要。科技型中小企业不但存在较高的技术风险，而且也面临较高的市场风险。为了帮助科技型中小企业应对市场风险，发达国家普遍采用政府采购的形式给予支持。从历史上看，美国硅谷的迅速崛起与美国政府采购所形成的对电子产品、导弹产品和计算机产品的巨大需求是分不开的。但我国在这方面无论是立法还是实际的操作均不够成熟。除了政府采购以外，扶持甚至参与风险投资也是欧美国家政府支持科技产业发展的重要举措，而且这种举措的市场化程度高、效率高。从东莞来看，财政科技支出中用于政府采购的部分仍为空白，风险投资则刚刚起步。其他地方的情况大致如此。

总体而言，我国财政直接支持科技方式存在着方式太单一，无偿资助占比太高而市场化程度太低，以及对民间资金的带动作用太小等缺陷。这种片面依赖政府无偿资助的方式必然带来或强化以下五个问题:(1)权力寻租。由于财政支持科技企业或科研活动不具有普遍共享性，这种“稀缺性”会使握有支配大权的人产生寻租欲望，从而在财政支持科技活动中产生钱权交易现象，而无偿资助的支持方式则强化了权力寻租的现象。(2)市场扭曲。政府的选择性财政支持会在客观上导致一个产业内的不同企业受到不平等的待遇，这种情况必然会破坏市场公平竞争的大环境。而在一个缺乏公平的大环境下是培养不出真正的竞争力的。政府对科技活动的无偿资助同样会强化对市场机制的扭曲。(3)道德风险。由于无偿资助带来的软约束，一些科研机构或企业在获得财政资金以后，可能改变资金用途，而不是用于研发和技术进步，则进一步降低科技财政资金的绩效。(4)挤出效应。由财政对科研活动无偿给予资助，并不必然带动民间资金进入科研活动领域，相反还会挤出本该由企业等市场主体对科技活动的投入，从而产生挤出效应。特别是在知识产权保护和转化机制有待完善的情况下，财政资金投入尤其是无偿资助的增加会强化企业研发投入对政府的依赖。(5)反补贴诉讼。需要强调的是，政府无偿资助为主的直接支持方式除了会导致甚至强化以上四个问题以外，其可能带来的反补贴诉讼也是应该引起重视的。这些年来我国屡屡遭遇反补贴诉讼的现实与现行财政科技支出以无偿资助为主的直接支持方式是有一定关系的。

三、改善我国财政直接支持科技方式的思路与建议

为了进一步提高我国财政科技支出的绩效，有效促科技进步和产业升级，克服财政科技支出中存在的权力寻租等负面效果，我国各地政府在继续对科技创新活动进行直接财政支持时，需要借鉴科技发达国家的成功经验，并结合我国实际情况，进一步调整思路。

1.适应多边贸易一体化的要求，防止陷入“反补贴”陷阱

我国加入WTO后，必须遵守一系列多边贸易协议。对于我国财政支持科技影响比较大的是《补贴与反补贴协议》，该协议将政府实施的补贴划分为被禁止的补贴 (红灯)、可起诉的补贴(黄灯)和不可起诉的补贴 (绿灯)三种情况。具体而言，与产业或商业目标无关的，以增加一般科学知识和技术知识为目的的研究活动，政府的补贴不在限制之列;对于商业性R＆D和前竞争开发活动，政府补贴的使用则严格研制;对于超出前竞争开发活动和近市场的R＆D活动及其后的技术创新活动，政府的补贴就超出了绿灯保护的范围。可见，我国各级政府在实施公共财政框架下的财政科技投入时，要符合WTO的国际惯例要求，以免陷入“反补贴”陷阱。具体而言，对专有技术和共性技术研发，应努力实现企业自主投资的形式，即使给予支持，也要避免采取直接注资的方式，应考虑通过优惠贷款、贴息等方式，推动企业研发投入的开展。对于基础研究，可以给予财政直接支持，但要通过一定的制度设计诱导和强制研究成果的外溢，这与财政资金的公共性相符，也有助于通过财政科技投入最大化科技投入的产出。

2.支持方式应逐渐从政府投入推动型向政府机制推动型转变

目前我国各地财政直接支持科技方式基本上属于政府投入推动型。政府作为政治主体和社会管理主体，对重大科技发展方向和具有公共性质的科技项目进行选择时具有一定优势，但在需要产业化的科技项目选择时则逊色于企业和社会投资者。因此，要实现政府支持方式的转变，政府资金应更多地体现在建立科技投入机制、创造投入环境，引导各类市场主体增加科技投入等方面，通过开放式科技创新平台的建设以及政府投入的示范效应、带动效应和导向效应，将更多的市场主体吸引到科技创新活动中来，而不是一味依赖财政资金的无偿投入来推动科技创新活动。

3.突出财政科技投入的“杠杆效应”，由财政拨款型资助转向研发激励型资助

提高财政科技投入的效率，关键在于财政科技投入带来的“杠杆效应”。即通过政府投资于基础研究、竞争前共性技术的研究，为企业后续的研发活动开辟技术机会，降低企业研发的成本和风险，刺激企业增加R＆D投入。目前包括东莞在内的我国各地政府大手笔地增加对财政科技投入，但其带来的“杠杆效应”有多大却很值得关注。为了突出财政科技投入的“杠杆效应”，可以通过对不同的科技项目采取不同的支持方式来实现，譬如对于处在技术突破阶段的项目，采取事前补助方式，支持共性、关键技术的研发;对于处在成果转化和产业化阶段的项目，采取风险投资方式，引导和带动社会资金投入;对于处在发展应用阶段的项目，采用事后奖励和消费者补贴等方式，帮助企业培育市场;对于公共研发平台和公共服务平台，则采取投资补助的方式，推动其加快建设和发展。

4.提高财政科技支出活动的市场化程度，弱化无偿资助的负面效果

财政无偿资助科技创新活动会带来或强化权力寻租、市场扭曲、道德风险、挤出效应和反补贴诉讼等问题。解决这些问题的基本思路是提高财政支持科技活动的市场化程度。具体而言，可以从以下四个方面着手:(1)逐步降低财政无偿资助的比率，对无偿资助对象进行严格筛选，主要限于基础性、公共性、外溢性较强的科研活动。(2)加强发展贷款贴息和贷款担保的力度。财政贴息和贷款担保的存在将通过克服信息不对称和降低信用风险等作用，促进金融机构将信贷资金投入信用良好、在科技创新方面有潜力的科技型中小企业，从而增加社会资金对科技活动的投入。(3)重视发展政府采购方式。政府采购可以为科技创新企业营造和培育市场空间，降低企业自主创新及市场开发的风险。今后应该从政府采购制度安排及具体操作方面加以完善，使财政科技支出更有效率地为科技型中小企业服务。(4)发展风险投资，发挥财政资金的引导作用。可以结合财政贴息和科技奖励等形式对风险投资进行引导，也可以通过增资来壮大风险投资公司的实力，目的是通过发展风险投资，引导更多社会资金加入科技创新创业活动。

5.针对传统产业和战略性新兴产业实施不同的直接支持方式

由于传统产业和战略性新兴产业所处生命周期、风险性和市场结构不同，对它们的财政支持方式也应该是不一样的。对于传统产业的升级而言，主要在于通过政府的财政政策工具的激励作用，用高新技术和先进适用技术促进传统产业的技术进步。为了激励企业增加研发投入，加快技术进步的步伐，除了研发经费资助和科研奖励的方式以外，设立财政专项贴息，鼓励商业银行给企业发放技术开发专项贷款，也是不错的选择。对于专利、技能和关键设备的引进，可以考虑给予必要的财政补贴，以示鼓励。

对于战略性新兴产业的培育与发展而言，财政支持的重点应在于人才的引进和融资支持方面。各地政府应将支持的重点放在大力营造国际化人才创新创业环境方面。在促进战略性新兴产业融资方面，可以借鉴以色列的经验，通过“官助民办”的办法，由政府向私人参股组建创业投资基金，并由私人负责基金的运作事宜，而且政府还明确规定，如果基金经营成功，政府将在6年后把股份按原价出让给基金投资者，以吸引私人投资者的进入;反之，如果运营失败，其损失将由政府与投资者共同承担。另外，也可以支持设立战略性新兴产业发展投资基金的形式，引导社会资金投向战略性新兴产业，扶持战略性新兴产业，实现科技、金融和产业的融合发展。

［1］ 丛树海.科技发展的公共政策研究［M］.北京:中国财政经济出版社，2008.

［2］ 聂颖.支持科技创新投资行为的财税政策选择［J］.财政研究，2013，(1).

［3］ 胡卫.自主创新的理论基础与财政政策工具研究［M］.北京:经济科学出版社，2008.

［4］ 张少春.中国战略性新兴产业发展与财政政策［M］.北京:经济科学出版社，2010.

［5］ 范柏乃.面向自主创新的财税激励政策研究［M］.北京:科学出版社，2010.