实施“单独两孩”政策对杭州富阳市的影响及对策

蒋望荣

（富阳市人口和计划生育局，浙江 杭州 311400）

2013年11月，党的十八届三中全会提出了“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展”的政策要求。2014年1月17日，浙江省人民代表大会常务委员会修改《浙江省人口与计划生育条例》第十九条。根据这一新形势、新要求，结合实际，富阳市人口计生局在认真调研的基础上，就单独两孩政策（以下简称“单独”政策）对市人口计生工作和经济社会的影响作了综合研判。预计实施“单独”政策后，在未来五年富阳市出生人口将小幅增长，人口结构会略有改善，公共资源压力将有所加大。从长远来看，启动实施“单独”政策合乎民意、适应人口发展新形势，对保持合理的劳动力规模，延缓人口老龄化速度，促进经济社会持续健康发展具有十分重要的意义。

一、实施“单独”政策的目标人群状况

截至目前 ，富阳市符合“单独”政策夫妇共有6986对，其分布和生育愿望情况如下：

1.适合人群分布情况。符合“单独”政策的育龄妇女中，年龄在20-30周岁的有3437对，占49.20%；30-35周岁的有2692对，占38.53%；36至40周岁的有597对，占8.55%；40周岁以上的有260对，占3.72%。符合政策的育龄妇女主要集中在20-35周岁阶段，占87%左右。

2.生育意愿情况。6986对符合“单独”政策的夫妇中，有再生育意愿的为5736对，占82.1%；无再生育意愿的1250对，占17.9%，可知群众的再生育意愿还是比较强烈的。愿意在2014年生育的有424对，占比6.1%；愿意在2015年生育的有1064对，占比15.2%；愿意在2016年生育的有1102对，占比15.8%；愿意在2017年生育的有722对，占比10.3%；愿意在2018年生育的有555对，占7.9%；愿意在2019年及以后生育的有1869对，占26.8%。生育意愿主要集中在2015年-2017年间。

3.出生预测。根据目标人群和生育意愿情况，考虑与实际出生之间的差别，预计2014-2018年富阳市每年平均增加单独二孩出生人数为500人左右。富阳市总出生人数往年平均每年5500人，实施新政后将达到6000人左右。

二、“单独”政策实施对富阳人口计生工作和经济社会的影响

自2014年1月17日实施“单独”政策以来，截至目前富阳市共有375人提出再生育申请，已有362人完成了审批，其中24周岁以下有6人，占1.7%；25至29周岁有117人，占32.3%；30至34周岁有180人，占49.7%；35至39周岁有58人，占16.0%；40周岁以上只有1人，占0.3%。从审批情况来看，有强烈再生育意愿的育龄妇女主要集中在25-34周岁期间。目前已怀孕158人，已出生21人，预计2014年单独两孩出生在300人以内。

（一）对出生人口和生育率的影响

2006-2010年，富阳市年均出生人口5561人，年均出生率8.87‰；进入“十二五”以后，2011年出生人数为5882人，2012年出生人数达到峰值6160人，首次突破6000人，出生率为9.4‰，达到20年来的小高峰（表1）。原因主要是受1963年前后第二次生育高峰周期的影响，20世纪80年代中期出生达到峰值的人群在2011、2012年处于生育旺盛期。

表1 富阳市人口出生情况（2006-2013年）

2006年以来，富阳市总和生育率一直保持在1.25以下这一低生育率水平（表2）。“单独”政策的实施将使富阳市总和生育率有所回升，预计今后五年回升较快，总和生育率将达到1.3左右，但累积效应释放后，全市总和生育率仍将稳定在1.2左右的水平。具动漫、文化教育等行业，这些都将拉动市场消费，刺激富阳市经济的增长。

表2 富阳市全市总和生育率情况（2006-2013年）

根据富阳市符合“单独”政策夫妇生育意愿调查结果分析预测，出生人口在“十二五”末至“十三五”初达到又一峰值，即2014-2018年将迎来符合“单独”政策人群的集中出生，出生人数将达到每年500人左右，会超过2012年的出生小高峰峰值，出生率将可能超过11‰。富阳市户籍人口总量的高峰受“单独”政策的影响，将在本世纪20年代末期即2029年左右达到峰值，时间比预计的2025年推迟4年左右。

“单独”政策影响较大的是富春、新登、东洲、大源、银湖等乡镇（街道），其中富春街道影响最大，对农村地区影响相对较小。

（二）对富阳市人口结构的影响

1.有利于降低人口出生性别比。近年来富阳市人口出生性别比偏高于正常范围，据卫生部门统计，2013年富阳市流动人口出生性别比为111.11，2014年上半年已下降到106.73。“单独”政策实施后，传统的“儿女双全”思想影响、非法选择性胎儿性别鉴定生男孩现象可能会有所收敛，在一定程度上降低出生人口性别比。

2.有利于改善人口年龄结构。首先是有利于延缓人口老龄化。如果2014年实施“单独”政策，对富阳市近中期人口老龄化有微弱的下降作用，最大的影响是会增加60年后即2074年以后的老年人口总量。同时，“单独”政策在未来时间内还可适当增加劳动年龄人口数量。

3.有利于家庭发展能力提升。家庭规模小型化、结构核心化，关系简单化、成员流动化逐渐成为富阳市家庭的普遍特征。“单独”政策的实施可以在一定程度上减少“421”家庭结构、“独二代”家庭，缓解家庭的代际结构，将来会增强家庭养老照料功能，有利于提升家庭抵御风险的能力。

（三）对杭州公共资源的影响

据测算，实施“单独”政策后，五年内富阳市平均每年将增加出生人口500人左右，新增的人员主要集中在主城区。出生人口的增长将对医院、幼儿园、学校等配套设施带来影响，优生检查、扎堆生育人数的增加，特别是较多高龄产妇集中生育，给医疗机构带来一定压力，对主城区的幼儿园、学校也会带来不小的压力。若干年后，新增的城镇婴儿会增加对学区房的需求，需求增加还有母婴奶粉、儿童服饰、家具、童车、玩

（四）对富阳市计划生育工作的影响

1.控制违法生育的难度增加。“单独”政策的实施，虽然让广大符合政策的人员受益，但是许多不符合政策的人群产生不平衡心理，违法生育遏止难度增大，目前违法生育对象主要集中为男孩户想再生个女儿和双女户想再生个儿子两类情况，他们的行为将给正常生育秩序带来不利影响。

2.社会抚养费征收难度加大。据统计，近5年来富阳市共查处“单独”违法生育68例，其中53例已立案，13例还未立案，还有24例未缴费社会抚养费。“单独”政策的实施对历年来“单独”违法生育对象的社会抚养费征收影响很大，他们对征收有明显的抵触情绪。此外，公安部门对违法对象原先要求先处理后才能申报户口，现根据形势发展已取消这个前置条件，这无形中又增加了征收难度。这些问题亟待解决。

三、实施“单独”政策的对策建议

（一）加强领导，认真做好“单独”政策具体实施工作。2014年国家人口计生与卫生机构进行了重组，人口计生工作的复杂性和难度不断增加，必须要坚持计划生育基本国策不变，坚持党政一把手负总责不变，坚持“一票否决制”不变。认真落实“单独”政策，按照“稳妥、扎实、有序”的要求，加强政策宣传和舆论引导，切实做好与其他计划生育政策的衔接，及时研判和解决实施中出现的新情况、新问题，确保“单独”政策平稳实施，促进富阳市人口长期均衡发展，推进人口计生事业转型发展、健康发展。

（二）加强协作，建立多部门协调研判机制。由于政策涉及面广，影响深远，需要各级各部门协作配合，共同应对。建议成立市府办、研究室、人口计生委、卫生局等多部门参加的工作小组，定期分析研判“单独”政策的实施情况和影响，制定“单独”政策实施的中长期规划，统筹配置资源，确保富阳市人口增长与经济社会发展相协调，与资源环境优化相融合。

（三）加强研究，出台相关配套服务保障机制。公共服务政策要与生育政策配套。首先要做好优生服务工作，提高出生人口素质，做好胎儿出生缺陷防范，要制订国家免费孕前优生健康检查项目短期压力的应对方案，尽最大可能在确保检查质量的情况下，多安排参检工作人员，满足育龄群众的需要。其次，要方便群众办证，优化申请程序，让符合政策要求并有生育意愿的人群，最大程度享受到政策调整带来的便捷。再次，“单独”政策影响较大的地方，应提前规划相关配套设施的建设，主要是统筹考虑教育资源的合理配置。

（四）加强监管，确保政策平稳实施。目前富阳市人口计生局通过印制“单独”政策资料、落实进度计划表加大宣传工作力度等措施，建议符合条件、有生育意愿的“单独”夫妇慎重考虑安排并选择适当时机生育二胎。同时，应继续做好监管工作，控制违法生育。继续加大计划生育政策是基本国策、按政策生育是每个公民的应尽义务的政策宣传力度，营造浓厚的依法生育氛围，加强监督管理，严厉打击违法生育行为，保持政策的稳步有序实施。