印第安教育法对我国少数民族教育立法的启示

黄厚明

（南昌大学，江西·南昌 330041）

20世纪90年代，我国开始研究制定少数民族教育专门法律，2002年教育部启动我国少数民族教育法的起草工作，并形成相关的法律文本，但是并没有颁布相关法律文本。党的十八大报告明确提出，必须加强重点领域立法。所以，必须适应我国少数民族教育发展的需要，抓紧制订《少数民族教育法》。

一、我国少数民族教育立法的必要性

（一）解决我国少数民族教育发展问题的必然要求

虽然我国少数民族教育发展已取得巨大成就，但是仍然存在许多困难和问题，这些困难和问题的存在，要求我国必须加紧少数民族教育立法。

1.我国少数民族教育经费问题

虽然2006年修订的《义务教育法》对我国义务教育的教育经费承担问题作出了相应的规定，但是，《义务教育法》中关于义务教育经费的相关法律条文存在一定的缺陷，这使少数民族教育经费显得非常有限。其主要原因在于《义务教育法》将大部分义务教育经费的责任归于地方政府，而且主要为县级政府。但是少数民族地区地方政府经济相对落后，财政状况较差，这样使少数民族教育经费不能很好地满足教育发展需要。与此同时，少数民族教育的一些特殊性也使少数民族教育经费紧缺，比如，少数民族教育中学校的设置有着不同的形式，这样就使少数民族的教育经费得以增加；少数民族地区学校采取“双语”和“三语”教学，这样也使少数民族的教育经费得以增加。另外，由于“我国少数民族教育经费仍以政府投入为主”，[1]《义务教育法》及其他法律关于其他责任主体对教育经费投入比例的规定不够明确，也使我国少数民族教育经费不到位。这样严重地影响我国少数民族教育的发展。

2.我国少数民族教育师资问题

由于少数民族地区经济相对落后，交通条件较差，工资收入不高，这样导致我国少数民族教育师资力量相对薄弱，主要表现为：一是少数民族教育师资总量不足，师资队伍不稳定。由于少数民族教育具有一定的特殊性，这对少数民族教育教师的教学能力也提出一些特殊性要求，符合相应特殊要求的教师数量较少。少数民族地区各方面工作条件和生活条件又使许多教师不愿意从事少数民族教育。“目前，各地普遍缺乏“双语”师资，尤其缺乏汉语师资”。[2]与此同时，由于一些少数民族地区教师的工作条件和生活条件得不到应有的保障，时常有一些教师离开少数民族教育的岗位，导致少数民族教育的师资队伍长期不稳定。二是少数民族教育师资整体水平较低。一方面由于工作条件和生活条件较差，难以吸引高水平教师从事少数民族教育事业，另一方面，由于少数民族教育师资总量不足，又不得不招收学历偏低以及“双语”教学能力不高的教师从事少数民族教育。另外，少数民族地区的教师培训条件不够理想，也影响少数民族教育师资水平的提高。

3.我国少数民族教育内容问题

“少数民族有发展自己独有民族传统和特色的权利，包括学习和使用其民族语言的权利。这也是党和政府处理民族问题的根本原则”。[3]关于少数民族教育内容的规范主要体现在地方性法规与各种规章性文件中，这导致在少数民族教育实践中，少数民族传统文化和民族语言的教育效果不太理想。比如，一些少数民族地区将汉语作为学生评价的标准，这与党和政府处理民族语言问题的根本原则不相符。我国少数民族有其独特的音乐、舞蹈、体育、服饰和习俗等，但是我国少数民族这些独特音乐、舞蹈、体育、服饰和习俗的教学形式单一，特别是偏远农村和贫困地区甚至无法保障音乐课和体育课的开设。大量的民族传统文化无法通过正式的少数民族教育形式得以传授，主要依靠父传子或母传女等方式得以延续。

（二）健全我国少数民族教育法的必然要求

1.少数民族教育法可操作性的需要

目前，我国已基本形成包括《教育法》等在内的教育法律体系，但是在此法律体系中，关于少数民族教育的大多数法律条款是原则性的，缺乏可操作性。由此，必须加紧制定《少数民族教育法》部门法，从而使我国少数民族教育法具有较强的可操作性。

2.少数民族教育法针对性的需要

关于少数民族教育的大多数法律条款并没有体现我国少数民族教育的特殊性，也就是说，并没有反映我国少数民族教育发展的特殊需要，比如，《教育法》中关于财政和师资等法律条款方面，对少数民族教育并没有制定一些针对性措施，这样就在一定程度上制约了少数民族教育的发展。由此，必须加紧制定《少数民族教育法》部门法，从而使我国少数民族教育法具有较强的针对性。

二、美国印第安教育法的主要特点

印第安人是美国的土著民族，目前约有500多个印第安人部落，遍布于美国各个州，主要集中于亚利桑那 （Arizona）、新墨西哥州 （New Mexico）、加利福尼亚州 （California）、俄克拉荷马州（Oklahoma）。一直以来，由于美国联邦政府对印第安人实行“隔离”与“同化”政策和措施，印第安人的受教育权利不能得到充分的尊重和保护。随着20世纪60年代和70年代美国印第安行动主义等民权运动的扩展，美国联邦政府通过《1972年印第安教育法》和《1975年印第安自决和教育援助法》等一系列法律，保护印第安人受教育权，从而使美国印第安人受教育状况得以改善和提高。美国印第安教育法既包括《美国印第安教育法案》、《印第安民族自决与教育援助法案》和《部落自主社区学院援助法案》等直接法律法规，也包括《民权法案》、等间接法律法规，还包括德雷斯科特案、普莱西案、布朗案和贝基案等判例法案。美国印第安教育法主要具有如下特点。

（一）印第安教育法内容的专项性

印第安教育法的最为重要的特点是每次立法都具有较强的针对性，着力解决美国印第安人教育发展中存在的一个或几个主要现实问题，这样极大地提高印第安教育法立法的效率。比如，1972年通过的《印第安教育法》主要内容为专门机构的成立以及印第安部落学校和印第安儿童的资助等问题；1975年通过的《印第安教育法修正案》主要内容为对教育活动的监督以及社区学校、课程与教材发展等问题;1975年通过的《印第安民族自决与教育援助法案》主要内容为保护印第安民族自我管理教育活动和印第安民族参与教育事务等权利；1978年通过的《部落自主社区学院援助法案》主要内容为政府对印第安部落学院的经费补助责任；1998年发布的教育行政命令主要内容为建立政府与印第安部落之间协商机制、建立学生的档案资料和使用印第安语言等；2004年发布的教育行政命令主要内容为印第安部落教育机构研究能力的提高等。印第安教育法内容的专项性可以避免立法流于形式，使教育发展中存在的现实问题得到有效的解决。

（二）印第安教育法修正的时效性

美国印第安教育法修正的频率较高，一般是3-5年对美国印第安教育法修正一次，这样可以使印第安人受教育权内容不断得到改善，印第安人受教育权保障不断得到加强。这样既体现了美国印第安教育法的连续性，又体现了美国印第安教育法的针对性。比如，1972年通过第一部关于印第安人教育的《印第安教育法》，对成立专门机构以及资助印第安部落学校和印第安儿童进行立法；针对教育发展中存在教育活动缺乏监督以及社区学校、课程与教材存在的问题，1975年通过了《印第安教育法修正案》，并且专门通过《印第安民族自决与教育援助法案》来规定印第安民族自我管理教育活动的权利；针对教育发展中印第安部落学院的经费存在问题，1978年专门通过了《部落自主社区学院援助法案》；为了使美国印第安人享有更高层次的教育机会，2011年通过了《2011年土著美国印第安教育法》，要求在特定情况下，大学免除土著美国印第安学生的学费。这一系列修正案使印第安人受教育问题不断得到解决，受教育权益保障范围不断得以扩大。

（三）印第安教育法实施的保障性

印第安教育法实施的保障是多方面和多渠道的，其中充足的教育经费保障使美国印第安人受教育权得到有效保障，多元化的经费保障体系是美国印第安教育法的显著特点。比如，从1971年至1978年，许多美国印第安部落学院并没有稳定的收入，州政府也没有给予这些印第安部落学院相应的财政拨款，由此影响了这些印第安部落学院的正常运行，于是1978年专门通过《部落自主社区学院援助法案》，规定联邦政府给予部落学院经费补助，给予学生私人捐赠，印第安事务局以成人教育和护理计划的契约方式提供经费，印第安事务局以印第安工作培训计划的方式提供经费，劳动部以全面就业培训法提供经费，设立联邦成人教育基金经费，设立联邦和国家职业教育基金，等等。与此同时，地方议会也通过立法，使美国印第安人受教育权得到有效保障。美国印第安教育法的这种多元化经费保障体系，使印第安部落学院的发展获得充足的经费支持，从而为印第安学生提供良好的就学条件。此外，印第安教育法还规定设立专门机构，取消种族隔离等歧视性条款。这些都使美国印第安人受教育权通过立法的形式得到相应的保障。

三、美国印第安教育法的立法启示

虽然中国和美国存在不同的政治制度和法律体系，我国少数民族问题形成与美国少数民族问题形成有着不同的历史背景，但是，美国印第安教育法还是可以为我国少数民族教育立法予以一些启示。

（一）我国少数民族教育立法内容既要注重专项性也要注重完备性

印第安教育法正是由于注重印第安教育法内容的专项性，使印第安教育发展中存在的现实问题得到有效的解决，避免立法流于形式，提高了立法效率。我国少数民族教育立法也要注重立法的重点性和针对性，根据我国少数民族教育发展中存在的经费问题、师资问题和内容问题等突出问题，加强系列专门立法，从而有针对性地解决已存在的经费问题、师资问题和内容问题等突出问题。与此同时，美国印第安教育法体系主要是由直接的专门立法、间接立法和判例法法案来保障美国印第安人受教育权利，这是美国印第安教育法体系完备性的体现。我国少数民族教育立法也要注重立法内容的完备性，围绕我国少数民族教育的整体发展需要，我国少数民族教育法不仅应包含少数民族教育行政管理部门设置、经费来源以及学校设置等内容，还应包含少数民族教育师资队伍建设、少数民族学生升学以及少数民族受教育权司法救济等内容。

（二）我国少数民族教育立法既要注重时效性也要注重连续性

1972年《印第安教育法》颁布后，随着社会的发展，印第安教育法不断得到修正，相继制定了一系列法律法规，这些法律法规都及时地反映了印第安民族教育的现实需求。我国少数民族教育立法也要根据教育实践中出现的新情况、新问题和新要求，及时进行修正，制定反映教育现实需求的少数民族教育法。根据前面的分析，现在我国少数民族教育实践存在一些关键性问题，比如教育经费问题、师资力量问题和教育内容问题，这些问题的存在严重制约着我国少数民族教育的发展，所以，很有必要及时制定相应的法律法规，使我国少数民族教育实践存在的问题得以及时解决。与此同时，美国印第安教育法的立法进程，也是美国印第安民族公民争取受教育权利的过程，反映了美国社会“平等”与“自由”的价值理念，印第安教育立法正是遵循这一价值理念，使印第安教育立法的连续性得以体现。我国《宪法》、《民族区域自治法》和《教育法》涉及少数民族教育问题的法律条款是我国少数民族教育立法的总原则。我国少数民族教育立法不得违背这些总原则和上位法，要注重对少数民族教育立法进行顶层设计，使我国少数民族教育立法在一定程度上保持连续性。

（三）我国少数民族教育立法既要注重经费保障也要注重其他保障措施

美国印第安教育法案中有着一系列关于教育经费的保障性条款，这些关于教育经费的保障性条款是印第安教育发展的重要条件。根据前面的分析，我国少数民族教育经费投入方面，虽然中央采取了不少措施来补贴少数民族地区财政，但是相对于一些国家，我国中央财政对少数民族教育投入依然很低。所以，必须加快我国少数民族教育经费专门立法，尽快制定我国符合少数民族教育发展特点和要求的少数民族教育经费法，比如，必须进一步明确教育经费来源、教育经费拨款方式、教育经费集资途径以及教育经费使用管理办法，必须进一步规定中央政府财政和地方政府财政的教育经费投入比例；为了缓解少数民族地区政府财政压力，必须进一步增加中央政府财政和省级政府财政对少数民族教育的经费投入，从而使我国少数民族教育经费得到充分保障。与此同时，也要加快制定其他关于保障少数民族教育发展的专门法，比如，关于教育设施的教育设施保障法、关于教育组织机构的教育组织机构法、关于教育行政人员的教育行政人员法。另外，还要加强对这些少数民族教育法实施的监督力度，从而为我国少数民族教育发展建构良性的法治环境。美国印第安教育法在注重经费保障的同时，也要注重其他保障措施，如前所述，印第安教育法还规定设立专门机构，取消种族隔离等歧视性条款。

[1]金东海，王爱兰.少数民族地区教育经费投入不足问题及对策研究[J].西北师大学报（社会科学版），2002，(6).

[2]柳 慧.少数民族地区中小学双语教育师资问题及对策[J].教学与管理，2008，(9).

[3]李 劼.中国少数民族教育的历程与民族发展[J].民族教育研究，2000，(3).