“双轨”运行：城镇化进程中农村宅基地(使用权)制度解困的可行解

刘广明

(河北省社会科学院 法学研究所，河北石家庄 050051)

“双轨”运行：城镇化进程中农村宅基地(使用权)制度解困的可行解

刘广明

(河北省社会科学院 法学研究所，河北石家庄 050051)

作为我国土地制度的重要组成部分，农村宅基地(使用权)制度起到了保障农民居住权和维护农村社会稳定的重要作用。但随着城镇化进程的加快，农村宅基地(使用权)制度日渐陷入困境，现有制度安排不仅造成农地资源浪费、导致进城农民权益受损，而且在一定程度还阻碍了我国城乡一体化发展。从我国的现实国情(尤其是从农村的实际情况)来看，构建农村宅基地(使用权)“双轨”运行机制应是破解其制度困境的可行解。

城镇化；宅基地；居住权；困境；双轨

一、现行农村宅基地(使用权)制度特性分析及其功效评价

(一)现行农村宅基地(使用权)制度的特性分析

从我国的现行法律及相关规范的规定来看，较之于国有建设用地(使用权)制度，同样作为我国土地制度重要组成部分的农村宅基地(使用权)制度，具有以下显著特性：

1、农村宅基地(使用权)取得的审批性现行《宪法》第10条第2款、《土地管理法》第8条第2款规定，宅基地属于(农民)集体所有。因此，农村宅基地(使用权)的申请须向作为宅基地所有人的农民集体申请，*在现行法律规定下，“农民集体”系农地所有权人，但由于“农民集体”的抽象性，因此，在实践中，尤其是在农村宅基地(使用权)的分配上，一般是由村委会或农村集体经济组织代行其主体地位。从河北大部分农村地区的实际情况来看，多由村委会决定农村宅基地(使用权)的分配。经其同意后方能取得，自是法理应有之意。但根据我国现行法律的规定，农村宅基地(使用权)的申请除须经农民集体同意外，还需要经过政府的审核、批准。现行《土地管理法》第62条第3款规定：“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第44条的规定办理审批手续”。2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》则对农村宅基地(使用权)申请、审批程序作了进一步明确：“农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布”；“公布期满无异议的，报经乡(镇)审核后，报县(市)审批”；“经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。”农村宅基地(使用权)取得须经所有人与政府的双重“同意”，使其与一般民事权利或财产的取得存在显著不同。

2、农村宅基地使用权主体的身份性。依据我国现行法律及相关政策的规定，并非任何人都能取得、利用农村宅基地(使用权)，农村宅基地的使用权主体具有明确的身份要求。现行《土地管理法》将农村宅基地使用权的主体界定为“农村村民”。1999年国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，“不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”。2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定：“农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请”。2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》指出：“农村住宅用地只能分配给本村村民”。由上述规定可见，目前农村宅基地使用权的主体应为“农村村民”，而且限于本村或本集体经济组织范围之内。此外，农村宅基地使用权的权利主体不是个人，而是以家庭为单位的“户”，并且自农村宅基地使用权创设以来，该权利主体一直规定为“户”。例如，1963年《中共中央关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》就规定：“……社员需新建房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决……”。而现行《土地管理法》第62条则规定：“农村村民一户只能有一处宅基地”。

3、农村宅基地(使用权)使用面积的限定性。现行法律对农村宅基地(使用权)的使用面积具有严格的限定性。《土地管理法》第62条第1款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”《土地管理法》授权各省(自治区、直辖市)对农村宅基地(使用权)的使用面积予以具体规定，是基于我国各地社会经济发展水平不平衡、土地使用情况差异较大的实际情况而决定的。以河北省为例，现行《河北省土地管理条例》就根据各地区社会经济发展情况和土地利用情况的不同而对宅基地(使用权)的使用面积做了区别性规定，该《条例》第53条规定，“城市郊区，每处宅基地不得超过一百六十七平方米”；“平原地区和山区，人均耕地不足一千平方米的县(市)，每处宅基地不得超过二百平方米，人均耕地一千平方米以上的县(市)，每处宅基地不得超过二百三十三平方米”；“坝上地区，每处宅基地不得超过四百六十七平方米”。此外，该《条例》还规定：“在前款规定的限额内，市、县人民政府可以根据当地实际，具体规定本行政区域内的宅基地标准”。而原国家土地管理局1995年所发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第51条则对宅基地(使用权)超标利用问题进行了规定：“按照本规定第四十五条至第四十九条的规定确定农村居民宅基地集体土地建设用地使用权时，其面积超过当地政府规定标准的，可在土地登记卡和土地证书内注明超过标准面积的数量”；“以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体。”

4、农村宅基地(使用权)流转的限制性。现行法律对农村宅基地(使用权)的流转进行了一系列的限制。《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”这一规定应适用于农村宅基地(使用权)。而该法第63条第4款则明确规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。” 2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》则对该原则进行了再次确认：“农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准”；“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定：“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”。此外，我国《担保法》、《物权法》还将宅基地(使用权)排除在抵押担保范围之外。

5、农村宅基地(使用权)利用的无偿性、永久性。在现行法律规定下，农民取得宅基地使用权除缴纳数量极少的税费外，不交纳其他费用，农村宅基地(使用权)实行无偿使用。*参见陈小君等：《农村土地法律制度研究——田野调查解读》，中国政法大学出版社2004年版，第246页。在1990——1993年期间，我国曾经实行过宅基地使用权有偿使用的政策，即在农民申请宅基地使用权时，向其收取一定数额的使用费。后来，为减轻农民负担，中共中央办公厅、国务院办公厅于1993年7月在《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》中要求，取消包括宅基地有偿使用费、宅基地超占费、土地登记费、村镇规划管理费、建设用地规划许可证费、房屋所有权登记费等在内的所有与宅基地(使用权)相关的收费。1996年中共中央、国务院作出了《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》，2001年原国家计委、财政部、农业部、国土资源部、建设部、国务院纠风办等六部门联合发布《关于开展农民建房收费专项治理工作的通知》，2004年财政部、国家发展改革委、农业部发布了《关于公布农民建房收费等有关问题的通知》。上述决定、通知对农村宅基地(使用权)无偿使用制度进行了多次强化，而《土地管理法》、《物权法》等现行法律也并未规定农村宅基地(使用权)的取得须支付相应对价。在实践中，农村宅基地使用权人只需缴纳土地证书工本费。

此外，与国有土地建设用地使用权、农村土地承包经营权存在显著不同的是，现行法律并未对农村宅基地(使用权)的使用期限做出规定，在实践中，政府所颁发的农村宅基地使用权证上亦未标明其使用期限。由此推知，在现行制度下，农村宅基地(使用权)是没有期限限制的。

(二)现行农村宅基地(使用权)制度的功效评价

我国现行《物权法》在第13章以专章的形式对宅基地使用权进行了规定，从我国农村的实际情况来看，现行农村宅基地(使用权)制度切实发挥着举足轻重的作用，这主要体现在以下两个方面：

1、是农民居住权的有力保障。居住权是直接关系人类生存与发展的基本人权，“住有所居”是我国民生事业的首要目标之一。从城市居民的居住权保障来看，从改革开放前的“实物配房”到后来的“福利分房”，再到现在的以经济适用房、廉租房、公租房等为表现形式的保障性住房供应，其虽经数次变迁，但总体上来说一直是处于国家正式体制保障之内。*近年来，我国加大了城镇保障性住房的建设力度。2013年2月3日国务院转发了发展改革委、财政部、人力资源社会保障部等部门联合制定的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，该《意见》以专题形式提出要“加大保障性住房供给”，即通过“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理”，以“满足困难家庭基本需求”；此外，该《意见》还对保障性住房建设的具体目标做出了具体性规定，即“‘十二五’期末全国城镇保障性住房覆盖面达到20%左右”。而就农民而言，其居住权保障最可依赖的制度就系于农村宅基地(使用权)制度，宅基地(使用权)是农民安身立命的根本所在。从农村宅基地(使用权)的制度设计来看，其充分体现了对于农民的居住权保障功能，农村宅基地(使用权)的无偿取得极大的降低了农民的建房成本；农村宅基地(使用权)的无期限限制使用，不仅使农民可以放心对其进行充分利用，而且使得农村宅基地(使用权)与地上房屋逐渐固化为农民最主要的财产。此外，依据我国现行《物权法》的规定，即便是农民因自然灾害等原因而失去宅基地的，还应当对其重新分配宅基地。从农村宅基地(使用权)制度运行的实践情况来看，其也较好的实现农民居住权保障功能，在农村，不论家庭贫富，均有房可住，而不致流离失所、无家可归。

2、有效维护了农村社会的稳定。“不患寡而患不均”，是我国几千年以来人们对社会公平理念的朴素认识。而在农村，这种观念更为大多数人所接受，并且在经历了建国后的土地改革及之后的人民公社化运动后，这种观念又具体演化为“平分土地”的思想。土地分配是否公平是关系到我国农村社会是否稳定的最大因素，现行农村宅基地(使用权)制度就很好的体现了这一点。在农村宅基地(使用权)制度的设计上，其充分体现了“土地平分”的理念。在农村宅基地(使用权)的分配上，现行法律不仅确立了“按户分配”及“一户一宅”的基本原则，而且通过授权省(自治区、直辖市)级政府立法的方式对宅基地(使用权)利用的具体面积做出了具体性规定进而实现了农村宅基地(使用权)分配的相对公平。以四川省为例，根据现行《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第52条规定：“农村村民一户只能拥有一处不超过规定标准面积的宅基地”；“宅基地面积标准为每人20至30平方米，3人以下的户按3人计算，4人的户按4人计算，5人以上的户按5人计算”；“其中，民族自治地方农村村民的宅基地面积标准可以适当增加，具体标准由民族自治州或自治县人民政府制定”；“扩建住宅所占的土地面积应当连同原宅基地面积一并计算。新建住宅全部使用农用地以外的土地的，用地面积可以适当增加，增加部分每户最多不得超过30平方米”。从《土地管理法》的立法宗旨和各省的具体规定来看，在农村宅基地(使用权)分配上虽未做到像农地承包经营权的以人为标准的“绝对”平均分配，但也实现了以“户”为标准的相对平均分配，进而有效维护了农村的社会稳定。

此外，对于国家和社会而言，现行农村宅基地(使用权)制度也具有十分重要的意义，其突出表现在对粮食安全的间接保障。基于我国人多地少的基本国情，粮食安全始终是关系我国社会经济可持续发展的战略性问题，而粮食安全的保障主要取决于对农村土地的合理利用。现行农村宅基地(使用权)制度通过控制宅基地(使用权)的使用面积及对耕地的占用，起到了保护农用地的作用，进而间接地保障了粮食安全。一方面，农村宅基地(使用权)取得的政府审批制使得农村宅基地(使用权)的用地规模及类型牢牢控制在了国家的手中，避免了对农用地资源的不合理占用。在农地所有权行使的实践中，村委会或集体经济组织实际充当了农地所有权人的人格化代表，而受利益因素的影响，其在土地利用方面与国家要求常常表现的并不一致，而政府审批制则能够有效制约村委会或集体经济组织的“不合理”行为。另一方面，“一户一宅”政策的实施，使得农村宅基地(使用权)的使用面积控制在合理的范围内。此外，政府还通过行政手段引导农民更加合理的利用农地资源。例如，2004年国务院《关于深化严格土地管理的决定》就规定：“农村村民新建、改建、扩建住宅，要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地”；“凡村内有空闲地、老宅基地未利用的，不得批准占用耕地”；“利用村内空闲地、老宅基地建住宅的，也必须符合规划”。

二、农村宅基地(使用权)制度在城镇化进程中所面临的困境

(一)农村宅基地(使用权)制度运行环境的新变化

城镇化实质上是一个以人为中心的从传统社会向现代文明社会全面转型和变迁的过程。*参见费明明：《城镇化进程中农村宅基地综合利用与规划研究——以泗县为例》，中国地质大学(北京)2011年博士研究生学位论文。在城镇化快速发展的情况下，农村宅基地(使用权)制度的运行环境也发生了一些新的变化，主要是：

1、农村人口的大规模城市化。城镇化的首要标志是劳动力从第一产业向第二、三产业转移，城镇化意味着越来越多的农民从土地上解放出来。随着城镇化进程的深入，农村人口城市化的程度也日益加深。自上世纪90年代开始，我国每年大约有1%的人口转化为城市人口；除此之外，每年还有1.4亿人口在城市和农村之间像候鸟一样迁徙，等待进城定居的机会。*参见尹飞：《应当赋予宅基地使用权充分的可流通性》，载《人民法院报》，2005年5月19日。截至2012年末，中国城镇人口为71182万人，城镇化水平为52.6%。*《中华人民共和国2012年国民经济和社会发展统计公报》，来源于“新华网”，最后访问日期为2014年1月15日，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-02/23/c_114772758_3.htm。农村人口城市化对农村宅基地(使用权)制度运行主要带来了两个问题：(1)农民“洗脚进城”后，其所拥有的宅基地(使用权)应如何处置？其是否有权继续保留农村宅基地(使用权)，进而继续使用农村宅基地？如果其想处置其所有的农村房屋，则房屋所依附的宅基地(使用权)又应该如何处置？(2)农民因求学、工作等原因而成为城市居民之后，其是否有权继承家人所拥有的农村宅基地(使用权)？

2、城市人口向农村的流动。从西方城市化的发展经验来看，当经济发展到一定程度以后，就会出现“逆城市化”的情况，这是社会经济发展到一定阶段所出现的自然结果，并在一定的程度上能够促进农村的发展、缩小城乡发展差距。“逆城市化”的一个重要表现就是城市人口向农村的“逆向”流动。例如，一部分城市人口会基于养老、就业等考虑而选择到农村居住和生活。就我国的城镇化而言，其具有起步晚、发展快的显著特点，由此导致我国的城乡区域划分实际上一直处于一个不断调整的动态过程，在很多地区，城乡区域划分并不明显。加之，我国城市住房体制改革仍处在完善过程中、城市房屋价格一直呈不断上涨态势，导致很多城市居民选择赴农村地区购买住房，农村住房及其依附的农村宅基地(使用权)有着越来越强烈的流转需求，“小产权房”的出现与快速发展就是一个显著的例子。

“如果允许宅基地使用权自由流转，农民就可以把宅基地收益作为进城的资本，有助于农村劳动力的转移，一定程度上可推动‘三农’问题的解决……”。*孙淑云、吴海玲：《论我国宅基地使用权流转制度的完善》，载《湖南科技大学学报》2012年第1期。

(二)农村宅基地(使用权)制度创新不足所诱发的负面效应

我国现行农村宅基地(使用权)制度虽形成于改革开放之后，但其实在很大程度上继承了人民公社化时期的相关做法，并且自1986年《土地管理法》颁布以来，农村宅基地(使用权)制度基本上呈小幅调整状态。在我国城镇化进程不断深化、制度运行环境显著变化的情况下，农村宅基地(使用权)制度创新不足诱发了系列负面效应：

1、造成农地资源浪费。农地资源浪费是在城市化进程中农村宅基地(使用权)制度创新不足所造成的重要后果之一。首先，在现行制度下，农村宅基地(使用权)交易被严格限制，突出体现在不允许城市居民购买农村住房及农村宅基地(使用权)；其次，对农村宅基地使用权主体具有明确的身份要求，即仅限于本村村民或本集体经济组织成员享有；再次，对农村宅基地(使用权)的利用具有严格限制，即必须严格遵循“一户一宅”的基本原则；最后，对于新出现的情况，并无有效应对，如农民身份转化后宅基地(使用权)的处置问题。在这种情况下，“洗脚进城”的农民很难找到处置其农村房屋和宅基地(使用权)的合理方案，闲置往往成为“不是办法的办法”，农村宅基地及房屋长年闲置的规模越来越大、程度越来越严重，形成了越来越多的“空心村”，*参见韩俊主编：《中国农村土地问题调查》，上海远东出版社2009年版，第33页。进而造成农地资源的巨大浪费。

2、导致进城农民财产权益受损。正如上文所述，受限于农村宅基地(使用权)流转的严格限制、使用面积的严格限制以及使用身份的严格限制，“洗脚进城”的农民缺乏处置其农村房屋及宅基地(使用权)的有效途径，其不仅会造成农地资源的巨大浪费，而且会极大地侵害农民的合法财产权益。在现行制度下，农村宅基地(使用权)的取得无需支付对价，基本上是无偿的。从这个角度看，农村宅基地(使用权)是否属于农民所拥有的财产或许尚存争议。但农村宅基地所承载的农村房屋应属于农民所有的财产应是确定无疑的，这一点即便是在人民公社化时期也予以了肯定。*根据1961年6月颁布的《农村人民公社工作条例(修正草案)》(即人们通说的“人民公社六十条”)第43条规定，“社员的房屋，永远归社员所有”；“社员有买卖或者租赁房屋的权利”；“任何组织、任何人，都不得强迫社员搬家”；“任何机关、组织、团体和单位，都不得占用社员的房屋”；“如果因为建设的需要，必须征用社员的房屋，应该严格执行国务院有关征用民房的规定，给以补偿，并且对迁移户作妥善的安置。”“鼓励社员修建住宅，国家、公社、生产大队和生产队应该在人力、物力等方面，给以可能的帮助。”由此规定不难看出，国家不仅对农民住房的私有性质予以充分尊重、对其处分权予以充分保障、对公权的干预予以严格约束，而且还规定了国家、集体对农民修建住房的帮助义务。而1963年3月《中共中央关于对各地社员宅基地问题作一些补充规定的通知》再次强调，“宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有”，“社员有买卖或租赁房屋的权利”，而且该《通知》还规定了房屋出卖后的宅基地使用规则，即“房屋出卖后，宅基地的使用权即随之转移给房主，但宅基地的所有权仍归集体所有”。受制于农村宅基地(使用权)流转的限制，在实践中，农民要么将其房屋予以闲置，要么将其低价转让给符合农村宅基地(使用权)申请条件的本村村民或本集体经济组织成员，而这两种方式无疑都会造成其财产权益的受损。

3、抑制了进城农民的继承权实现。依据我国现行《继承法》第3条第2项规定，农村房屋可作为遗产予以继承。但在现行制度下，农村宅基地(使用权)的使用具有严格的身份限制，其使用主体仅限于本村村民或本集体经济组织成员。而受制于“房地关联”的特性及“房地一体”的处置原则，这实际上就大大抑制了进城农民依法继承农村房屋的权利。在当前城镇化水平不断提高的情况下，这种情况很是普遍，越来越多的农民子弟通过上学、就业等各种途径进入城市并在城市落户生活，成为城市“新居民”，而其父母仍在农村居住并拥有相应的农村房屋和宅基地(使用权)，在父母“百年”之后就面临房屋继承的问题。若因宅基地(使用权)的身份限制而不允许这些城市“新居民”继承其父母在农村所有的农村房屋，无疑是对其继承权的极大侵害。

4、阻碍了城乡的一体化发展。城乡一体化发展是我国社会经济发展的重要战略目标之一，是改变城乡二元经济结构、实现社会经济全面、协调、可持续发展的应有之意。农村宅基地(使用权)制度创新不足，在一定程度上阻碍了城乡一体化发展。一方面，农民“洗脚进城”需要一定的原始资本，以实现“安居乐业”，真正地扎根于城市。对于其所拥有的主要财产——农村房屋，进城农民大多有将其交易变现的迫切需求，但是受制于农村宅基地(使用权)的现行规定，其很难将这一财产进行正常变现。这将会使很大一部分进城农民陷入“手中无钱，脚下无地”的尴尬境地，进而影响其顺利融入城市。另一方面，在商品房价格不断上涨、保障房建设仍明显不足的情况下，现有制度严禁城镇居民购买农村住房及宅基地(使用权)的做法，不仅是会影响到部分城市居民居住权的实现，而且还会阻遏城市人口向农村的正常迁徙，将影响城市资源向农村的合理流动，进而不利于城乡的一体化发展。

除以上负面效应外，农村宅基地(使用权)制度创新不足还会引发其他社会问题。现有制度虽然对农村宅基地(使用权)的流转进行多方限制，并明确禁止城镇居民购买农村房屋及宅基地(使用权)，但在实践中，基于市场经济基本规律的作用，农村房屋及宅基地(使用权)的流转是大范围存在的。这种不受法律保护的交易极易导致纠纷的产生，加之农村房屋及宅基地(使用权)流转所涉的金额较大，由此引发的矛盾比较尖锐，进而会在一定程度上影响到社会的安定秩序。

三、农村宅基地(使用权)制度完善的路径探讨：“双轨”运行

巨大的人口规模、等级化的城市管理机制、城乡分割的“二元”体制和以地方政府为主体的GDP锦标赛等数个因素决定中国当前所经历的城镇化进程是独一无二、前所未有的。*参见邵宇、王鹏、陈刚：《重塑中国：新型城镇化、深度城市化和新四化》，载《金融发展评论》2013年第1期。城镇化进程能否健康推进、城镇化目标能否顺利实现在很大程度上要取决于农村土地制度安排，而农村宅基地(使用权)制度的完善则是其核心内容之一。农村宅基地(使用权)制度在城镇化进程中所遭遇的困境亦印证了这一点。

农村宅基地(使用权)制度亟需创新以应对城镇化日趋加深的新要求、顺应社会经济环境的新变化，构建“双轨”运行机制或许是当前农村宅基地(使用权)制度创新最为合适的解决方案。所谓“双轨”运行，就是以农村宅基地使用权人的身份差别为界分标准，对于农民，其仍有权无偿、永久的取得并利用属于本村或本集体经济组织所有的农村宅基地(使用权)，但同时亦应受“一户一宅”规则的限制；对于因继承等原因而在实践中拥有多处宅基地(使用权)的农户，其有权将其超出用地标准的宅基地(使用权)流转出去，或对超标宅基地(使用权)继续利用但需要对超标部分支付相应使用对价；对于城市居民，其有权通过继承、交易等途径取得农村房屋的所有权并进而获得农村宅基地(使用权)，但其所拥有的农村宅基地(使用权)是有偿的、有期限限制的，并应遵守用地标准等方面的规定；对于全家已在城市落户的农民，仍允许其保留并使用原有宅基地(使用权)，或者将其所拥有的宅基地(使用权)依法流转出去，但无权再申请新的宅基地(使用权)；*对于该问题，在现行立法中有可供参考的立法例。现行《农村土地承包法》第26条规定，“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”；“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”；“承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿”。该规定比较好的保护了农民的农地承包经营权，符合农村的实际情况。相对于农地承包经营权而言，宅基地使用权又有所不同，因为宅基地使用权是与农民住房连为一体的，而农民住房则属于农民完全私有的财产，且农房的经济价值较高，无法援引农地承包经营权收回并予以相应补偿的规定。因此，对宅基地使用权，应在借鉴农地承包经营权立法例的基础上，赋予权利人以更大的选择权，进而实现对宅基地使用权人合法权益的有效保护。对于因上学、就业等原因而进入城市并在城市落户生活的城市“新居民”，其有权依法继承处于农村的房屋并进而获得相应宅基地(使用权)，但该宅基地(使用权)应是有偿并有期限限制的。

农村宅基地(使用权)的“双轨制”制度创新是由我国社会经济发展的现有水平和我国农村的现实情况所决定的，唯有实行“双轨制”，农村宅基地(使用权)制度才能兼顾公平与效率两大目标，才能均衡体现其保障属性与财产性属性。

1、“双轨制”能很好的体现农村宅基地(使用权)的财产属性。我国现行农村宅基地(使用权)制度基本上继承了人民公社时期的相关做法，彼时，我国还处于计划经济时期，保障性是农村宅基地(使用权)最主要的属性，而农村宅基地(使用权)的财产属性还远未彰显。但在改革开放30余年后的今天，我国的社会经济生活已经发生了翻天覆地的变化，市场经济体制的日趋完善、社会经济水平的日益提高使农村宅基地(使用权)的财产属性日渐凸显，特别是在城镇化水平不断提高、城市居民纷纷涌入农村购置农村房屋及农村宅基地(使用权)的情况下，农民愈发清楚地认识到，农村宅基地(使用权)及其地上房屋已经切实成为其真实的财产，并且是其最为重要的财产。现行《宪法》第13条明确规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”；“国家依照法律规定保护公民的私有财产权”。在市场经济条件下，作为一项财产性的权利，宅基地(使用权)只有在流转中才能实现资源的有效配置。宅基地使用权的财产性要求农民可以对宅基地收益或处分，以实现其利益最大化。*参见陈克峰：《城镇化背景下对我国宅基地使用权流转的反思与制度重构》，载《经营管理者》2010年第23期。倘若限制宅基地使用权的流转，则会使宅基地使用权难以进入市场交易，不利于显现宅基地使用权的交换价值，也使农民失去了筹措资金的重要手段。而对于很大一部分“洗脚进城”的农民来说，其很难通过城市务工来获得相对体面的城市生活。*参见贺雪峰：《地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去》，中国政法大学出版社2010年版，第260页。宅基地流转的严格限制不仅将导致农民合法权益受损，而且还会阻碍农村经济的发展和城镇化的进程。而且，当前已经有许多农民进城购置了房产，其在农村的房屋和宅基地就会长期的空置，这是对农地资源的极大浪费，显然违背了物权法的“物尽其用”的原则。

“双轨制”的实行，意味着拥有多处农村宅基地(使用权)的农民可以将其多余的农村宅基地(使用权)予以转让进而融得生产、生活所需的资金，意味着城市居民可以有偿购买、使用农村宅基地(使用权)，意味着“洗脚进城”的农民可以将其闲置不用的农村住房及农村宅基地(使用权)予以转让以谋得在城市“安身立命”的原始资本，而这一切都是对农村宅基地(使用权)财产属性的最好体现。从另一个角度看，“双轨制”的实行、农村宅基地(使用权)的有条件流转，将有助于农村宅基地(使用权)资源的合理、高效配置，实现农村宅基地(使用权)的“物尽其用”。

2．“双轨制”能很好的体现农村宅基地(使用权)保障属性。在很长一段时间内，保障属性是农村宅基地(使用权)的首要属性。如果说农村土地承包经营权制度使农民实现了“耕者有其田”的梦想，那么农村宅基地使用权制度则实现了农民“居者有其屋”的梦想。在改革开放30余年的今天，尤其是在城镇化进程日益深化的情况下，较之于过去，农村宅基地(使用权)保障属性有所弱化：对于“洗脚进城”的农民而言，其基本上已经不再具有保障属性了；对于拥有多处农村宅基地的农民，其保障属性也大为降低。从一定意义上讲，农村宅基地(使用权)保障属性的弱化对农民来讲是一种福音、是一种进步。农村宅基地(使用权)保障属性的弱化、与其相对应的财产属性的强化，昭示着农民的富裕程度在提高，农民的居住生活条件在改善。但我们需要清醒认识的是，市场经济体制虽然在我国已经确立但还远未至完善，社会经济水平有了显著提高但绝不能称之为发达，长期以来所形成的城乡二元分割体制已开始松动但并未瓦解，农村社会经济得到了长足发展但区际间及区域内发展不平衡的问题还是十分突出，我国农村社会保障体系日趋健全但农村住房保障的正式制度还未提上日程，由此决定，农村宅基地(使用权)的保障属性对于大部分农民而言仍是至关重要。

“双轨制”的实行，意味着有住房需求的农民仍可以无偿、永久的获得农村宅基地(使用权)，在农村住房保障正式制度实施之前，这是对该部分农民居住权最为有效的保障，是其“安身立命”的根本所在。农村宅基地无偿、永久使用制度的保留以及“一户一宅”取得规则的落实，符合农村“平分土地”的传统理念，在一定程度上有利于缩小农村贫富差距，进而有助于农村社会秩序的稳定。

任何法律都必须有现实的土壤，否则极易成为“枯枝败叶”。房屋、土地作为农民“安生立命”的财产，可谓牵一发而动全身，因此，相关改革绝不能忽视我国的现实国情，离开实际而空谈“自由”、“平等”都是毫无意义，不仅无助于现实问题的解决，而且将会产生不小的负面影响。此外，“稳中求发展”是上下五千年历史长河所铸就的中国人品质，是华夏儿女所推崇的发展理念；而“摸石头过河”的改革模式，已经过无数次实践的验证。因此，在涉及农民切身利益、关系城镇化进程的农村宅基地(使用权)问题上，应立足国情，既不能原地徘徊，也不能急于求成，而“双轨制”无疑是当前农村宅基地(使用权)制度创新的最佳方案。

四、构建农村宅基地(使用权)“双轨”运行机制需解决的关键性问题

农村宅基地(使用权)的“双轨制”制度创新是由我国社会经济发展的现有水平和我国农村的现实情况所决定的，唯有实行“双轨制”，农村宅基地(使用权)制度才能兼顾公平与效率两大目标，才能均衡体现宅基地(使用权)的保障属性与财产性属性。而构建农村宅基地(使用权)“双轨”运行机制，需着力解决好以下两个关键性问题：

(一)完善“一户一宅”规则

“一户一宅”规则是现行农村宅基地(使用权)制度的核心内容之一，具有十分重要的意义。一方面，“一户一宅”规则的实施有利于保障农村宅基地(使用权)的公平分配与利用；另一方面，“一户一宅”规则的实施，有利于节约用地，进而保护有效的农地资源。在农村宅基地(使用权)“双轨”运行机制的构建，“一户一宅”规则应予保留，但需进行必要完善，即将“一户一宅”规则的适用范围明确限定在农村宅基地(使用权)的取得环节。在现行制度下，“一户一宅”规则的适用范围并未加以限定，即其不仅适用于农村宅基地(使用权)的取得环节，还适用于其利用环节。但从农村的实际情况来看，由于继承、买卖等原因，“一户多宅”的现象在一定范围内存在，这种现象的产生有其客观性、合理性，但也使“一户一宅”规则在某种程度上成为了“纸面上的法律”。而在农村宅基地(使用权)“双轨”运行机制实施以后，可以预见的是，“一户多宅”现象还会存在。制度设计与现实情况脱离，导致“一户一宅”规则处于尴尬境地，为了解决这一困境，使法律制度的设计更为合理，应将“一户一宅”规则的适用范围明确限定在农村宅基地(使用权)的取得环节。

(二)建立农村宅基地(使用权)有偿、有期限使用制度

无偿、永久使用是现行农村宅基地(使用权)制度的一大特色，也是实现农村宅基地(使用权)保障属性的核心规则所在。在农村宅基地(使用权)“双轨”运行机制的构建中，无偿、永久使用规则应继续保留，但对其适用主体范围要进行限定，即只有符合“一户一宅”用地标准的本村村民或本集体经济组织成员才能无偿、永久使用其农村宅基地，而对于因继承、购买等原因而取得农村宅基地(使用权)的城市居民则实行有偿、有期限使用规则。对于超出“一户一宅”标准利用农村宅基地(使用权)的农民，也应适用有偿、有期限使用规则，但该规则仅适用于其超标使用的农村宅基地(使用权)部分。参照国有建设用地的使用期限，农村宅基地使用的期限宜定位于70年。农村宅基地(使用权)有偿使用规则的确立需注意两个问题：一是农村宅基地(使用权)有偿使用收益应归农民集体享有，并应规定该收益需用于农村公益事业建设。例如，可将该笔收益纳入到新型农村社会养老保险筹资中集体补助资金项目。二是应授权省、县两级政府制定本区域内的农村宅基地(使用权)有偿使用收费标准，以避免农村宅基地(使用权)有偿使用收费的畸轻畸重。

[责任编辑：王德福]

Subject:“Dual-track” Operating：The Feasible Solution of Rural Residence Land’s Dilemma under the Background of Urbanization

Author&unit:LIU Guangming

(Hebei Academy of Social Sciences，Shijiazhuang Hebei 050051,China)

As an important part of our country land system, the rural residence land system safeguards farmers' habitation and maintains the rural social stability. With the speeding up of urbanization process, the rural residence land system is getting stuck in a dilemma, not only causes waste of farmland resource and damage of farmers’ rights, but also hinders the integration of urban and rural development. From the reality of our country national condition, “dual-track” operating should be the feasible solution of rural residence land’s dilemma.

urbanization; residence land; habitation; dilemma; dual-track

2014-01-10

刘广明(1979-)，男，河北任丘人，河北省社会科学院法学研究所助理研究员，西南政法大学博士研究生，主要研究方向：经济法、农村经济法制。

D912.4

：A

：1009-8003(2014)02-0101-08