论美国穷尽行政救济原则的适用例外及对我国的启示

邢鸿飞

(河海大学 法学院,江苏南京 210098)

【比较借鉴】

论美国穷尽行政救济原则的适用例外及对我国的启示

邢鸿飞

(河海大学 法学院,江苏南京 210098)

我国《行政诉讼法》规定了公民、法人或其他组织可以在行政复议与行政诉讼这两种救济途径之间自由选择。一些学者在借鉴国外立法经验的基础上主张我国应适用穷尽行政救济原则，以更好地促进行政救济功能的实现与公民权利的维护。然而，穷尽行政救济原则在一些特殊情形下毫无必要，这样便产生了穷尽行政救济原则的例外。我国行政诉讼制度的发展，应在充分考虑我国国情的基础上，借鉴美国的经验，在确立“穷尽行政救济原则”的同时，规定穷尽行政救济原则的例外情形，以进一步协调行政复议与行政诉讼的相互关系，切实实现民权保护与节约行政资源的双重目标。

穷尽行政救济；行政复议；行政诉讼；适用例外；启示

一、穷尽行政救济原则及其适用例外

(一)穷尽行政救济原则

穷尽行政救济原则是指相对人*这里的“相对人”是一个中国式的行政法学概念，在行政诉讼中，相对人即受行政行为实际影响的公民、法人或者其他组织。为同一文章概念表述的一致性，本文不分中国语境还是美国语境，统一用“相对人”概念概称这一类法律关系的当事人或法律关系主体。在通过法院寻求司法救济之前必须用尽所有可行的行政救济措施。该原则最初起源于案例法中的礼让原则。在美国，穷尽原则被广泛应用于行政执法。*参见48 Yale L. J. 981(1938-1939).假如一个许可或者授权申请在市政府或其他政府人员审查后予以否决，而你认为这种否决是错误的或者不恰当的，那么，相对人的第一反应可能会将此情况诉诸于法庭，以期获得帮助。但很不幸的是，在通常情况下，在你向法院提起行政诉讼之前，你必须给行政机关纠正错误的机会，*中国大陆谓之行政复议。之后，如果对行政复议的结果还不满，方可进入行政诉讼程序。否则，假如你未经行政复议而直接提起行政诉讼，你可能会发现法院因缺乏司法权而驳回起诉。*参见Reiter v. Cooper, 507 U.S. 258(1993).

穷尽行政救济原则要求相对人在寻求司法救济之前应当用尽一切可用的行政救济措施。所以，穷尽行政救济原则事实上赋予了行政机关可以行使前置性的乃至终局性的争议解决权。根据这一原则，当争议发生时，行政机关必须拥有立法授予的对争议标的的独占管辖权或者优先管辖权。当一个普遍的监管计划意味着监管程序的立法目的是纠正监管所涉及的问题的唯一方法时，这个机关即拥有独占或专属管辖权。专属管辖权意味着行政救济方法是相对人的唯一救济渠道，法院因缺少法定的对事管辖权而无法进行管辖。专属管辖权表明行政机关具有案件的独占管辖权，其目标与功能定位明确，构成了穷尽行政救济的主要因素。

穷尽行政救济的另一因素是，当行政机关与法院均有权对争议作出初步裁定，而法律只允许相对人先选择行政机关作出裁定时，行政机关即拥有优先管辖权。具体说，当出现以下情形时，行政机关将先于初审法院对可能存在的问题作出初步裁定：(1)该行政机关拥有一群在机构职权范围内处理复杂问题的专家等特殊工作人员。(2)行政机关可以从统一的法律、规则和法规解释中获得巨大益处，而法院可能在相似的事实情况下获得不同的结果。*参见Subaru of America, Inc. v. David McDavid Nissan, Inc., 84 S.W.3d 212, 220-221(2002).

(二)穷尽行政救济原则的适用例外

如果穷尽行政救济原则的适用具有必要性与可行性，那么行政救济作为司法救济的前置或前提条件当然是必要且可行的，我们不妨将行政救济作为司法救济的前置或前提条件这一情形简称为行政救济适用前置。尽管行政救济适用前置具有诸多益处，但行政救济适用前置的诸多优势在不同的案件中是否均能有效体现，在有些案件中，有没有可能因为一些例外情形的出现导致行政救济适用前置的必要性丧失？

行政救济适用前置的存在价值体现在相对人可以通过行政救济期待获得更快更好的解决结果，但倘若前置适用的行政救济是徒劳的，经过一番周折，相对人最终还得进入诉讼程序以获得救济。那么，这种行政救济适用前置的要求便是荒谬的，由于其浪费人力、财力资源，进而丧失了存在的必要性。

基于此，就有必要为穷尽行政救济原则确立适用例外的情形。穷尽行政救济原则的适用例外是指那些本来可进行且能完成的行政救济因特殊原因无需进行或不能完成的情形。*郑磊：《宪法审查的穷尽法律救济原则》，载《现代法学》2009年第1期。穷尽行政救济原则不仅仅要求相对人申请启动行政程序，而且要求他们在寻求司法介入前力求取得令他们满意的最终结果。法律规则要求相对人完成必经的行政程序才能去寻求司法救济，而有时候往往会出现特殊情形，这种特殊情形将导致一个人不能或无需采取行政救济措施而只能诉诸于最终的司法救济，也即出现了穷尽行政救济原则的适用例外。

穷尽行政救济原则的适用例外，最常见的表现为由于行政机关滥用程序性权力而使相对人不能成就行政救济的情形。最为典型的例子是，即便在行政系统内，由于行政机关的恶意阻挠，相对人未能够就一行政决定向上级机关进行申诉，也即申诉遭到拒绝。在此情形下，如果囿于穷尽行政救济原则之成见而限制甚至剥夺了相对人的诉权，则绝对不是明智之举。

穷尽行政救济原则的适用例外，还可能发生在以下情形：即便穷尽了所有可利用的行政救济措施，也不能够提供真正的充分救济；如果不采取及时的司法救济，可能会发生不可弥补的损害；相对人提出了一个实质性的宪法问题，这个问题无法通过行政救济程序加以解决；等等。

未穷尽行政救济，通常是一个确定的阻止进入司法程序的抗辩事由。相对人提起诉讼后，行政机关可能以司法救济之前未穷尽行政救济措施作为抗辩理由，要求法院驳回起诉。这时，法院的判断，首先必须立足于法律法规的规定，看看到底存不存在必须穷尽行政救济的法定事由。同时，应否赋予法院在此问题决断上的自由裁量权？对此，学界观点可能不一致。我们认为，当法院发现某一案件可能发生在一些特殊问题上所涉及的相对人的利益非常巨大，行政机关的决定完全有可能不恰当甚至不合法，若不及时援以司法救济之手，极有可能导致无法弥补的损害时，法院可以作出免于穷尽行政救济的选择。因为，一般情况下，穷尽行政救济原则只是对司法救济功能的程序性限束，并非对司法救济途径的绝对性禁止。*在中国大陆地区，当出现法律规定的特殊情形时(尽管这一情形越来越少)，穷尽行政救济原则可能不仅仅表现为对司法救济功能的程序性限束，也可以表现为对司法救济途径的绝对性禁止。因此，穷尽行政救济原则被应用到每一个案件中时，应充分考虑到其目的和所涉及的特殊的行政体制而产生的一些例外情形。

二、美国穷尽行政救济原则的适用例外

在美国，在向联邦法院提起诉讼前，必须穷尽行政救济。这个原则与联邦行政法一样古老。*参见Raoul Berger. Exhaustion of Administrative Remedies.The Yale Law Journal, Vol. 48, No. 6 (Apr., 1939), pp. 981-1006.然而，每当法院不能够要求穷尽行政救济时，他们就必须牺牲穷尽行政救济原则背后的利益。在一些案件中，这种牺牲被认为具有正当且合理的抵消价值。然而，穷尽行政救济原则背后的利益是较为根本的，这种抵消不应当轻易作出。此外，这些例外情形可能会超越个案而构建系统性问题。当我们对这些问题进行权衡时，一些穷尽行政救济的例外情形被认为是合理的。*参见Marcia R. Gelpe. Exhaustion of Administrative Remedies: The Lesson from Environmental Cases. 53.George Washington Law Review 1 (1985).pp25-26.得到广泛认可的穷尽行政救济原则的适用例外被法院所采纳，例如：违反了正当程序；所涉及的问题是一个纯粹的法律问题；行政行为明显违法而丧失了管辖权；发生不可弥补的损害；要求用尽行政救济将不合理；诉求无效；案件标的为私人土地；规则不能够提供一个简单、快速和充分的救济；紧急状况出现需要急切的司法干预；不存在法律规定的行政复议等等。限于篇幅，我们不可能对所有例外情形逐一列举并加以论述，而只对局部地域五种较为普遍的例外情形进行分析。在美国德克萨斯州和休斯顿地区行政法的各领域，有五种例外情况分别得到确认以及被直接授予司法审查，行政与司法人员需要牢记这些例外，并在适当情况下将他们应用到具体案件中。*参见Friends of Canyon Lake, Inc. v. Guadalupe-Blanco River Auth., 96 S.W.3d, 519-527(2002).

(一)需要决策的问题是一个纯粹的法律问题

最常见且获得广泛认可的穷尽行政救济原则的适用例外情形是案件中需要决策的问题是一纯粹的法律问题。德克萨斯州最高法院指出：“一般而言，穷尽行政救济原则并不应用于纯粹涉及法律问题的案件。”*Grounds v. Tolar Indep. Sch. Dist., 707 S.W.2d,889-892(1986).Currey v. Kimple案件则是一个典型案例。房主Louis T. Kimple夫妇被达拉斯市规划理事会给予区别对待，允许他们在自己的住宅地上建立一个网球场。周边住户从区别对待和建筑检查员对建筑许可证的发放中寻求司法救济。法院认为：因为周边住户并未就建筑检查员的行为向规划理事会申诉，因此，他们尚未穷尽行政救济措施。法院承担司法管辖责任受到案件性质的限制，因为案件中的问题可以被视为一纯粹的法律问题，这个案件可以根据城市分区法规确定是否批准网球场的建设。法院对此进行了解释：达拉斯市分区法规允许网球场作为一个区域在单个家庭住宅小区内建设并日常使用，同时在居民住宅区作为经常使用的财产进行娱乐性使用。*这个案件的起因是基于达拉斯市规划委员会的授权区别对待。该区别对待在于作为被告的Louis T. Kimple夫妇能够在他们住宅内建设一个网球场。原告Frederick G. Currey, Dr.夫妇、Heinz F. Eichenwald女士以及Edgar C. Hughes夫妇对Louis T. Kimple、达拉斯市以及达拉斯市规划委员会提起诉讼，请求禁止性和强制性禁令和规划委员会区别对待的救济。 577 S.W.2d, 508-514(1978).此案件周边住户寻求法律救济失败的原因是需要决策的问题是一个纯粹的法律问题。

为了进一步佐证纯粹的法律问题这个适用例外情形，我们首先必须确认争议的问题能够由法院解决而不需要其它确定的事实。德克萨斯州最高法院表示：一方表明诉讼框架内的问题解决可能会涉及一些影响法律决定的事实，而这并不能够成为司法管辖权调查终结的依据，我们必须确定这些提及的问题是不是实际的法律问题。假如是，那么还必须确认的是，在这些问题获得解决之后能否真正解决实际争议。*参见Buffalo Equities, Ltd. v. City of Austin, WL 1990295 at *5(2008).然而，审判法院的法官不愿意仅仅以法律问题为基础进行判决，而更倾向于在最后判决之前对案件事实进行审问。因此，要法官得出一个案件是纯粹的法律问题的结论是非常困难的。*参见Buffalo Equities, Ltd. v. City of Austin, WL 1990295 at *5(2008) .

(二)行政机关超越法律赋予的权力

行政机关有权行使立法赋予他们的职责与职能而不受法院的干涉。然而，行政机关只能在立法所允许的权力范围内行使这些职责，法院对行政程序的干涉也只能在行政机关超越法律所赋予的权力范围时才可获得允许。因此，德克萨斯州最高法院阻止了州教育长官举行听证会来审查州教育委员会设立韦斯特海默独立学区的最后指示。《德克萨斯州教育法》第11.52(j)条指出：教育长官应该遵守和执行法律或者州教育委员会根据法律所制定的强制性、禁止性法规。因通过听证审查指示并未在立法中有所体现，教育长官举行听证会来审查教育委员会的指示超越了法律所赋予他的权力，因此，法院有权阻止任何可能的进一步的针对州教育委员会关于此项指示的行政听证。*听证会的举行不仅会削弱韦斯特海默的财务状况，而且会阻扰其建立学区职责和义务的履行。因此，法院认为教育长官举行的听证会将损害州教育委员会命令的有效性。在迪克森宣布的原则之下，法院的义务是保护州教育委员会的命令，并在委员会根据法律确定其有效性之前禁止任何性质的行政听证会的举行。因此，法院的这种行为并没有构成对行政程序的不正当干扰。Westheimer Indep. Sch. Dist. V. Brockette, 567 S.W.2d, 780-786(1978).

穷尽行政救济原则适用例外的确定，以行政机关的行为超越其管辖范围为前提。而仅仅断言行政机关的行为未满足特定立法程序要求的理由是不充分的。例如在评估审查委员会行使行政职权的过程中，一些纳税人针对郡地区评估审查委员会提出诉讼，*美国州直属的机构如统计局、监理所及公卫所等单位，地方政府则为郡，相当于部分国家的县。认为评估审查委员会举行的物业税评估听证会涉嫌违反税法程序，进而以此为依据寻求司法救济。法院认为，纳税人针对评估审查委员会举行评估听证会的行为必须用尽行政救济措施，然后才能依据税法规定针对违法行为提起诉讼。法院指出：在用尽行政救济措施之前，仅仅声称行政机关的行为未获立法授权，或者认为行政行为并不完全符合复杂的行政程序，这并不能够启动针对行政机构的司法程序。*对于2005年的纳税额度，哈里斯评估区评估了斯宾塞广场的资产为2369350美元。斯宾塞广场税务代理人及时提起了反对意见。2005年7月8日评估委员会对斯宾塞广场的抗议举行了听证会。斯宾塞广场和哈里斯评估区均出席了由三个成员组成的抗议听证会。双方均提供了关于斯宾塞广场财产价值的证据。2005年7月27日委员会出具了书面意见，将财产评估价值由2369350美元降低至1882000美元。Appraisal Review Bd. of Harris Cnty. Appraisal Dist. v. O’Connor & Assocs., 267 S.W.3d, 413-419(2008).

(三)实质性的宪法问题无法通过行政程序得以解决

行政机关无超越合宪性法律规范的权力。然而，穷尽行政救济的要求并不会仅仅基于一个事实而出现操作不能的状况。*这个事实可能是申请司法救济的相对人认为存在宪法性权利遭到侵犯的情形。如果救济并非基于宪法性规范依据而能够被认可，那么，对于宪法性问题决策的必要性可能是可以避免的，进而穷尽行政救济则可以实现。但是，如果诉诸行政程序并不足以充分和妥善保护宪法性权利，那么穷尽原则是不必要的。后一种例子凸显了既定行政程序的不足和即将发生的侵害使得行政救济丧失必要性。如果行政机关不能够对具体行为所引起的合宪性问题作出判断，那么，相对人寻求对行政机关授权立法的合宪性审查则不需要穷尽行政救济措施。穷尽行政救济原则在行政条例或规则明显违宪时会失效。*Exhaustion of Administrative Remedies, http://administrativelaw.uslegal.com/judicial-review-of-administrative-decisions/exhaustion-of-administrative-remedies/,2012-9-10.

(四)无效指示

当行政机关的指示行为是无效的，相对人可以对此行为直接提起诉讼而无需先穷尽行政救济措施。在州范围内，尽管将学校区域进行隔离的指示是依据大多数选民的请愿和受托委员会的同意，但是，指示本身是无效的，因为休斯顿独立学区教育委员会的行为违背了具体的法规，即未获得法律的授权。*休斯敦法院处理此案的主要问题是，对德克萨斯公立学校废除种族隔离的情形，地方法院能否正确地考虑和应用关于禁止划分学区的第十四修正案，因为这是废除种族隔离的过程。State Line Consol. Sch. Dist. No. 6 of Parmer Cnty. v. Farwell Indep. Sch. Dist., 48 S.W.2d, 616-617(1932).

同样，如果税务机关未能向纳税人提供宪法要求的财产价值评估通知，那么它将被剥夺管辖权，这样的评估也是无效的。这样，可以无须穷尽行政救济措施而直接对无效指令提起诉讼。在纳税人起诉特拉维斯评估区、特拉维斯县评估审查委员会和税务评估及收取机关的案件中，原告纳税人认为税务机关在评估角色被确认之后，增加纳税人的房产税并不妥当。纳税人认为他们无需穷尽德克萨斯州判例法中税法规定的行政救济措施的五个例外情形。*这五个例外情形即超越法定权限行为、宪法性赔偿、宪法性保护、宪法性管辖权、无法弥补的损害或补救措施不足以及纯粹的法律问题。而如果税务机关未能向纳税人提供宪法要求的财产价值评估通知，那么它将被剥夺管辖权，这样的评估也是无效的，基于评估作出的结果同样也是无效的。因此，纳税人可以无须穷尽行政救济措施而直接对无效指令提起诉讼。*MAG-T, L.P. v. Travis Cent. Appraisal Dist., 161 S.W.3d, 617-625(2005).

(五)不可弥补的损害和徒劳无益的行为

穷尽行政救济原则仅在补救措施(行政或司法救济)能够有效保护权利主张时生效。*Louis L. JAFFE. THE EXHAUSTION OF ADMINISTRATIVE REMEDIES. 12 [J].Buff. L. Rev. 327 1962-1963.p329.而假如用尽行政救济会导致不可弥补的损害，法院可能会适当行使司法权以提供救济。在休斯顿地区，教师针对在休斯顿独立学区实行延长休斯顿高中白天学习时间的计划对休斯顿独立学区教育委员会提起诉讼。*休士顿独立学区(Houston Independent School District, HISD)是哈里斯县的学区, 总部在休斯敦哈蒂·马·怀教育支持中心(Hattie Mae White Educational Support Center)。HISD是最大德克萨斯州的学区。HISD也是第7大美国的学区。 在2009年-2010年，HISD有298个学校和202,773名学生。这个学区不具有主体资格，不能作为诉讼主体，只有委员会有诉讼资格.休斯顿独立学区教育委员会认为，教师在向法院提起诉讼之前应该首先通过行政程序来表达他们的主张，但是，德克萨斯州最高法院不同意这种说法。因为，根据其定义，无法弥补的伤害指受到的伤害在数月后无法提供足够的补偿。教育委员会并未获得授权责令立即采取救济措施，而且可以寻求的行政救济不能够阻止伤害。因此，法院得出结论，受理案件的法院错在驳回诉讼，案件被发回重审来决定法院审判是否在授予临时禁令时滥用了自由裁量权。*Houston Fed’n of Teachers, Local 2415 v. Houston Indep. Sch. Dist., 730 S.W.2d, 644-646 (1987).

同样，如果认为穷尽行政救济是徒劳的，那么相对人将不被要求用尽行政救济措施。为了证明徒劳，相对人需要证明其提起的行政复议将肯定被拒绝。在奥格尔特里，一个休假中的老师被解雇，进而对Glen Rose独立学区提起诉讼。学区要求禁止司法程序的介入，因为存在老师并未用尽行政救济的事实。然而，这位老师反驳说，行政救济的努力是徒劳的。因为学区内的警司告诉他这个决定是最终的且不会因任何情况发生改变。法院则持不同意见，认为学区申诉政策提供了三个步骤的程序，老师应该先向学区受托管理委员会申诉，然后再向德克萨斯教育官员提起申诉。因此，单凭学区警司的声明并不能够证明可用的行政救济措施是徒劳的。*Ogletree v. Glen Rose Indep. Sch. Dist., 314 S.W.3d, 450-454(2010).

三、美国穷尽行政救济原则的适用例外对我国的启示

穷尽行政救济原则表明司法和行政领域的划分，一方面涉及权力的划分，另一方面涉及对应领域的能力和专业知识的掌握。穷尽行政救济原则从司法角度被认为是高效的。*WILLIAM FUNK. Exhaustion of Administrative Remedies -New Dimensions Since Darby. 18 [J].Pace Envtl. L. Rev. 1 2000-2001.p2.在我国，行政救济措施如行政复议能够对行政行为的合理性与合法性作出裁决，而司法程序只能够对行政行为的合法性作出判决。*其实，我国现行的行政诉讼是以具体行政行为的合法性审查为主，以合理性审查为例外，这一例外主要表现为对行政处罚显失公正的审查。进而我们发现行政救济措施能够在更广阔的范围内解决问题，以确保相对人的权利通过适当的途径得到更为完善的保护，同时也赋予行政机关自我纠正不当行为的机会。因此，当通过行政机关获得的救济途径是可行的时候，相对人通常在向法院提起诉讼之前得先向行政机关寻求救济。在这些救济途径用尽之前，诉讼程序无法启动。该原则所要实现的重要目标是保持行政机关与司法机关之间的和谐，确保行政机关在实际操作层面能够高效且有序地解决出现的问题。*Tex. Air Control Bd. v. Travis Cnty., 502 S.W.2d 213-215(1973).

该原则同时坚持基本的立法目的，即充分尊重行政机关对特殊领域法治精神的特殊理解和法规内容的全面解读，并给予行政机关发现和改正自身错误的首要机会。穷尽行政救济原则要求相对人在向法院提起诉讼之前穷尽行政救济措施，这一方面有效解决了“讼累”问题，防止了法院工作的超负荷；另一方面，相对人的合法权利通过行政渠道而非繁杂的诉讼程序，也能获得必要的救济。可见，穷尽行政救济原则鼓励用更为经济、更为简便的方式来解决争议，也更能够提升处理问题的准确度，提高管理效能，促进机构自治和经济司法，保护合法的国家利益。

基于上述考虑，根据我国《行政诉讼法》第37条之规定，在行政救济与司法救济的程序衔接上，我国采取的是“当事人自由选择为原则、行政复议前置为例外”的模式。*参见章志远：《信息公开诉讼运作规则研究》，载《苏州大学学报(社会科学版)》2006年第3期。将穷尽行政救济原则引入我国具有一定的合理性与必要性，同样，因穷尽行政救济原则的适用例外符合经济行政与民权保护的要求，也应当纳入我国立法。立法应确定几类案件在进入诉讼程序之前必须穷尽行政救济，以确保在更为宽泛的范围内实现对相对人权益的保护，避免直接进入司法程序而对相对人多渠道寻求法律保护的机会造成不必要的克减，同时也给行政系统通过自我纠偏解决与相对人之间的矛盾提供了宝贵的机会，促进行政机关严格依法行政。因此，法院对于公民直接提起的诉讼，经初步审查认为必须先进行行政救济的，则应当告知当事人撤回起诉，先通过行政程序力求满意的结果；只有通过行政程序未能获得满意的结果，才可以提起行政诉讼。

然而，实践中并不是每个人都能够自由去法院寻求纠正他们所认为的不当行政行为。告知受伤害的公民在特殊情况下何时以及如何径直寻求司法救济的简单既定的规则是不存在的，而法院也倾向于坚持法律立场办事。*参见7 Cal. W. L. Rev. 331 (1970-1971).倘若立法仅仅规定穷尽行政救济原则，我们便不难发现，对于那些根本无需或不能够获得行政救济的案件，相对人先寻求行政救济根本是徒劳的，不但浪费了大量的人力与物力，而且在一定程度上也使得相对人失去了获得及时救济的机会而招致权益受损。为了改变这一现状，我国有必要对丧失穷尽行政救济必要性的例外情形进行归类并纳入立法，使公民明白符合哪些条件的案件不必要经过行政救济，而可径直提起行政诉讼，从而使公民权益得到及时且有效的保护。

(一)我国穷尽行政救济原则适用例外的基本要求

根据行政救济的性质与功能，对无效救济或救济不能进行归类并纳入法律，让相对人在面对具体的行政争议时，通过自身的能力就可以识别案件的属性是否属于例外情形之一，进而作出抉择。

如果案件应当适用穷尽行政救济原则，则相对人必须先通过行政救济措施予以解决；只有对行政救济结果不满意，方可提起行政诉讼；甚至在法律规定的情形下，相对人只能通过行政救济而永远不能寻求司法救济。

如果案件不适用穷尽行政救济原则，则相对人有权根据案情在行政复议与行政诉讼之间进行自我选择。可以先经过行政复议，不服行政复议再提起行政诉讼；也可以不经行政复议直接提起行政诉讼。

行政救济原则适用例外情形的顺利实现，取决于公民对确保法律目的实现的法律程序的知悉。而司法救济能否顺利实现，又在一定程度上取决于个人驾驭行政诉讼和识别适用例外情形的能力。因此，相对人在例外情形的适用过程中，应重点关注如下事项：在提出行政许可或其它授权申请之前，应确认自己对行政诉讼法规与程序的掌握，注意具体行政程序的内容与时限；利用各种机会主张行政救济措施的适用例外情形；知悉提出适用例外情形的具体时间。同时，例外情形的顺利适用也离不开高素质的行政人员与司法人员。只有上述条件同时具备，才能确保例外情形的公正适用，提升行政机关与司法机构的公信力。

(二)我国穷尽行政救济原则适用例外的具体情形

我国行政救济原则的适用例外有哪几种情形，需要借鉴国外的经验并结合我国的国情予以确定。经过比较鉴别，对于美国德克萨斯州的第一种例外情形即需要决定的问题是一个纯粹的法律问题，并不适用于我国。因为，我国的法治化程度不高，要普通民众去识别某一案件是不是涉及纯粹的法律问题非常困难；而要立案法官去确认某一案件属于纯粹的法律问题，无论在主观意图还是在客观技术上均存在一定的不合理性，也缺乏可操作性。如前所述，即便在美国，要法官得出一个案件是纯粹的法律问题的结论也是非常困难的。何况，在我国现行的行政审判体制下，对于大多数具体行政行为的司法审查往往只审查合法性而不审查合理性。所以，我国当下，对一个完全只涉及法律问题的案件，不宜纳入穷尽行政救济原则的适用例外。多数学者主张，此类案件由相对人在行政救济与行政诉讼之间进行抉择。

而对于美国德克萨斯州的后三种例外情形与休斯顿的例外情形，我们认为具有一定的合理性与必要性，可以为我国的相应立法所借鉴。第二种情形即行政机关超越法定权限的行政行为，我国法律应赋予相对人径自提起行政诉讼的权利，而不应当给行政机关所谓穷尽行政救济的机会。因这一争议解决机制设于行政系统内，不但与行政机关的职权不符，而且也不利于相对人权利的保护。所以，我国应将行政机关超越职权的行为确定为穷尽行政救济原则的适用例外情形之一，赋予相对人径自的行政诉讼权，由法院来对行政机关超越职权的行为作出裁决。第三种适用例外情形所涉及的问题是实质性的宪法问题，而且通过行政程序无法获得解决。宪法是母法，宪法性权利为基本权利，宪法性问题的处理需要高度谨慎。由于合宪性问题的重要性以及行政机关职权范围的限制，使得行政机关无法在合理与合法的前提下通过行政程序去处理此类行政争议，因此，相对人通过行政诉讼来解决合宪性问题较为妥当，我国对此例外情形应予吸纳。第四、五种情形属于比较普遍的两种适用例外情形。第四种情形由于行政行为的无效，导致行政救济不能。第五种情形下，申请行政救济的过程会造成无法弥补的损害或者相对人确认申请行政救济无效，而需要司法权的立即介入以及时解决争议。此两种适用例外情形具有显而易见的必要性与合理性，我国立法应予确定。

四、结语

穷尽行政救济原则的适用例外，一方面可以使得日益稀缺的行政资源得到节约和有效发挥；同时，适用例外情形的出现，允许相对人直接寻求司法救济而无需穷尽行政救济，使得行政机关丧失了自我纠正的机会，从而督促行政机关更加严格地依法行政。另一方面，能够使相对人的权益得到及时且有效的保护，使他们免于为穷尽行政救济而徒劳奔波，直接通过司法程序获得及时救济，以更加合理地协调行政救济与司法救济的相互关系。穷尽行政救济原则的适用例外，不但没有否定行政救济的功能与特长，相反，通过合理确定穷尽行政救济原则及其适用例外情形，将更进一步强化行政机关依法实施行政行为的能力，确保在维护相对人合法权益和在不违反法律法规规定的前提下适当、有效地行使行政权。

[责任编辑：王德福]

Subject:On the Exceptions to the Application of Exhaustion of Administrative Remedies Principles and Their Implications to China

Author&unit:XING Hongfei

(School of Law， Hohai University，Nanjing Jiangsu 210098，China)

Administrative Procedure Law of China provides freedom of self-choice between administrative remedies and administrative proceedings for citizens, legal persons and other organizations. Some scholars insisted that we should apply the principles of exhaustion of administrative remedies by learning experience from foreign legislation in order to promote the realization of administrative remedies and maintenance of civil rights. However, the principles of exhaustion of administrative remedies will lose its necessity under some special conditions and there are exceptions to the principles of exhaustion of administrative remedies. Under the development of administrative proceeding system and on the basis of fully considering the condition of our country and learning the experience of the United States, this paper argues that when we amend the law to confirm the principles of exhaustion of administrative remedies, we should also bring the exceptions to the principles of exhaustion of administrative remedies into legislation in order to improve the applicable relationship of administrative remedies and administrative proceedings and realize the dual goals of protecting civil rights and conservation of administrative resources.

exhaustion of administrative remedies; administrative reconsideration; administrative proceedings; applicable exceptions; enlightment

2014-02-16

邢鸿飞(1963-)，男，江苏高淳人，河海大学法学院院长，河海大学公用事业法研究所所长，教授、博士生导师，主要研究方向：法社会学、行政法学、环境与资源保护法学研究。

D912.1

：A

：1009-8003(2014)02-0142-07

本文写作所采用的所有外文资料均由笔者的博士研究生孙海涛翻译并提供，在此深表谢意。