论环境群体性事件司法化解之道*

代 杰

（广西大学 法学院，广西 南宁 530004）

大力推进生态文明，建设美丽中国是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。然而自1996年以来，我国环境群体性事件以年均29%的速度递增。［1］司法机关处理环境群体性纠纷的案例却少之又少，司法化解环境群体性事件的功能尚未充分发挥。必须正确认识司法化解环境群体性事件的必要性和优势，创新机制，激发司法在构建和谐社会、推进生态文明建设中的作用。

一、环境群体性事件及其处理

（一）环境群体性事件

群体性事件是指有一定人数参加的、通过没有法定依据的行为对社会秩序产生一定影响的事件。［2］环境群体性事件是指因环境问题引发的群体性事件，包括项目实施前的环境群体性事件、项目实施中的环境群体性事件和环境群体性突发事件。

环境群体性事件除具备情况复杂、处理难度大等一般特征外，还具有以下特点：第一，利益冲突明显。环境群体性事件以群体性事件为外观，以环境纠纷为名义，实际上是多方（公众、项目方、政府等）利益博弈的升级，冲突明显。第二，群体处于弱势地位。群体是环境污染的现实或潜在受害者，经济地位、诉讼能力等都弱于对方。即使人数众多，行为激烈，但仍不改变其弱势地位。第三，积累性和可控性。环境群体性事件一般是普通环境纠纷逐渐积累和升级而成。因此，如能正确对待群众的诉求，环境群体性事件就可以事前避免，事中亦可控制和化解。

环境群体性事件是经济发展与环境保护之间矛盾的集中体现，其成因主要包括：第一，重视GDP增长，忽视环境保护。一些地方政府片面追求以环境资源为代价的GDP增长，忽视环境保护和公众健康，是造成环境群体性事件的根本原因。［3］第二，群众诉求表达渠道不畅。多数环境群体性事件发生前，群众开始并未采取激烈方式，而是采用向环保部门投诉、向法院起诉、上访等较为理性的方式，［4］只有在上述途径均未实现维权目的，才会采取集体散步、集会甚至其他过激方式。第三，环境群体性事件处理方式不当。政府为了不把事情闹大，多少会满足群众的请求。如此处理虽平息了事态，却促使一些人相信通过“聚众闹”的方式才能够达成目的。此种心理反而进一步助长了环境群体性事件。

（二）我国环境群体性事件处理及其问题

环境群体性事件的处理应当遵循以下原则：首先是预防，不让其发生。其次是平息，事发关头，立足尽快化解。［5］再次是公正。事件发生后的处理应秉持公正原则，不能为平息事态而侵害他人的合法权益。

从现实状况看，我国环境群体性事件主要通过行政手段处理。即一旦发生群体性事件，就由政府介入，从中协调，并对群众作出某种让步允诺，从而平息事态。应当说，由政府对环境群体性事件进行现场控制是很有必要的。环境群体性事件现场处置难度大，若处理不当，极易造成场面失控，酿成群体性冲突甚至引发社会动荡，因此需要处置者具备强大的协调能力。政府这方面的优势尤为明显，是现场控制的不二之选。

然而，行政手段处理环境群体性事件也存在不足，突出表现在：第一，事后性。政府事后处理意味着环境群体性事件已发生，与预防性原则相悖。第二，不公正。政府对公众作出让步允诺极有可能损害其他当事人 （如项目建设方）的合法权利，不符合公正原则。第三，效果欠佳。通过让步的方式处理环境群体性事件，使得群众更加乐于采用群体性活动的方式而非法制方式维权。从长期和全局来看，反而会刺激更多的环境群体性事件。

二、司法化解环境群体性事件的必然性

司法解决环境群体性事件符合时代精神，从个案来看，某一起环境群体性事件的解决离不开司法机制，从全局来看，司法能预防和减少环境群体性事件的发生。因此，本文特意使用 “化解”一词，意在凸显司法机制对环境群体性事件的预防和消解之妙。

（一）司法化解环境群体性事件体现时代精神

中共十八大报告明确提出“三个倡导”，即“倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育社会主义核心价值观。司法化解环境群体性事件符合了社会主义核心价值观的要求，体现了时代精神。

第一，司法化解环境群体性事件体现了民主、文明、和谐的精神。司法化解环境群体性事件，是以司法机制维护人民群众利益，体现民主精神。司法为群众和相关利益方提供了对簿公堂，陈述诉求的场所，是文明、和谐的纠纷解决方式。

第二，司法化解环境群体性事件凸显了平等、公正、法治的理念。司法尊重两造当事人的平等性，让他们表达观点，举出证据，法院居中裁判，彰显了平等和公正。环境群体性事件的行政处理更多体现政府权威，而非法治权威。司法机制解决环境群体性事件司法化解环境群体性事件，符合全面落实依法治国基本方略、建设法治政府的要求。

（二）司法能最终解决环境群体性事件

从个案的角度看，环境群体性事件的最终解决依赖于司法戒指。定纷止争是司法的基本属性，对于环境群体性事件这类矛盾冲突较大的纠纷，司法更能体现出其强大的纠纷解决功能。环境群体性纠纷的解决最终离不开司法机制。

第一，环境群体性事件本身所体现的利益冲突应当由司法解决。司法具有权威性、中立性和正义性。环境群体性事件背后的利益纠纷由司法机关居中裁判，比行政机关处理更加符合公正性原则。因此，对于环境群体性事件，行政机关在有效控制现场后应当退出，事件背后的利益纠葛应当由当事人在法院解决。

第二，环境群体性事件进入司法渠道便具有可控性。环境群体性事件一旦进入司法程序，就被纳入正常轨道，丧失了群体性事件的属性，成为群体性诉讼。如审理时法院和法官能遵循法制要求，一般不会再次演变为群体性事件，因此可控而非失控。

第三，司法具有最终性，环境群体性纠纷一旦经过司法裁判，并成为生效判决，就具有确定效力，群体性纠纷就得以最终解决。虽然事件中有不少涉诉信访，但是对于群体性纠纷，司法处理一般都十分慎重，不会引发群众闹法事件。

（三）司法能有效预防环境群体性事件

从整体的角度看，有效的司法机制能够有效的减少环境群体性事件。司法对环境群体性事件的明显的预防功能。

第一，畅通的司法机制为群众提供了表达利益诉求的渠道，对潜在的环境危险或侵害消除危险、排除妨害或对已经发生的侵害进行救济，使纠纷进入法制轨道而可控。因此，畅通的环境纠纷司法解决机制可以实现公众的环境诉求，公众无需采用群体性事件这种成本较高的方式来维权，从而大多数的环境群体性事件将无从发生。

第二，通过司法解决环境群体性事件，可以提高司法公信力，使公众面临环境权益被侵害是能够依法维权，而非采用极端方式。以后再遇到环境权益受侵害的，公众会相信通过司法途径能够有效的实现自己的诉求，从而将纠纷诉诸司法而非采用群体性事件等极端方式。因此，司法解决环境群体性事件，能够有效引导社会公众依法解决环境纠纷，起到预防和减少环境群体性事件的效果。

三、司法化解环境群体性事件的现状考察

总体来说，司法化解环境群体性事件的功能尚未得到充分发挥。调查显示，通过司法诉讼渠道解决的环境纠纷不足1%。［6］一方面群众遇到环境纠纷，宁愿选择信访或举报投诉等途径进行解决；另一方面，司法部门也不愿意受理环境纠纷案件。环境群体性事件正陷入“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的中国式恶性循环中。江苏启东、浙江宁波、四川什邡环境群体性事件均以政府紧急叫停而平息，该种方式只能作为防止事态扩大的一时之举，在预防和处理环境群体性事件方面，司法大有可为。

（一）存在的问题

司法机制不畅一定程度诱发了环境群体性事件。我国环境司法领域出现了如下矛盾现象：一方面是因环境问题引发的矛盾和冲突高发，另一方面是法院受理的环境案件数量极少；一方面是案件的类型单一，另一方是一些基本的环境司法规则没有得到良好运用；一方面是经过司法裁判的案件少，另一方面却是进入申诉程序的案件多。［7］司法机制不畅，致使群众的环境诉求缺乏最后的表达渠道，环境纠纷不能得到有效解决，从而诱发环境群体性事件。

司法参与环境群体性事件解决的程度不够。社会特别是公权力机关将群体性事件视为洪水猛兽，司法机关对待环境群体性事件亦是如此。环境群体性纠纷不易立案，不依法审理，执行困难等。司法是纠纷的最后解决方式，司法机制的缺陷是导致环境群体性纠纷演变为群体性事件的重要因素。司法参与不足对环境群体性事件的解决有着很大的负面作用。

滥用刑事手段压制群众的利益诉求。在环境群体性事件处理中，至为恶劣的是滥用刑事手段压制群众。经常见诸报端的是，某大型企业污染严重，群众采取了围堵排污企业的车辆、拆毁排污单位的设备等过激措施，从而酿成环境群体性事件。对此，司法机关出动队伍逮捕群众，轻者拘留、重者判罪。滥用刑事手段不仅不能平息环境群体性事件，反而激化矛盾，将司法机关推到了群众的对立面，使群众对政府和司法机关不满，容易让他们铤而走险，演化为暴力事件。

（二）原因分析

司法受地方干扰。我国法院地方化严重，法院的人、财、物都受制于地方，由此导致人民法院的审判工作受到地方的不正当干扰。环境群体性纠纷司法中亦是如此。有学者指出：“环境侵害的受害者一般是普通的公众。本来双方的力量就悬殊，再加上法院不得不因为地方政府的干涉而考虑加害者对于经济发展的支柱作用，环境诉讼难上加难。 ”［8］诚哉斯言也！

审判能力局限。我国正处于社会转型期，案件数量剧增，法院审判压力和法官工作压力都很大。环境群体性案件的原告数量众多、被告身份特殊、社会关注高、处理难度大，一些法官不免有一些畏难甚至排斥心理。此外，环境群体性案件需要具有高度专业素养和较强能力，而部分司法人员尚不具备上述素质和能力，这也对环境司法产生了不良影响。［9］

体制机制不顺。司法在处理环境纠纷方面的机制不顺。首先，环境案件的立案条件过高，导致很多案件难以进入司法程序。其次，一些法院审理环境案件仍然按照普通侵权案件处理，如仍然遵循“谁主张谁举证”的举证原则，要求排污单位有过错，要求排污行为违法等，奉行严格的因果关系等。再次，未能充分利用公益诉讼、代表人诉讼、调解等机制。最后，缺乏有效的执行措施，导致环境生效判决难以得到执行。

四、推进司法化解环境群体性事件的对策建议

首先应当提高认识。党政部门领导必须树立法制观念，认识到畅通的环境司法渠道是预防群体性纠纷的重要方式，司法解决环境群体性事件不仅可以化解群众的抵制心理，还能有效的引导群众采用法制方式维权，避免环境群体性事件的发生。地方党政部门应当创造良好的司法环境，尊重人民法院的独立审判权。此外，司法人员应当摆正对环境群体性案件的看法，认识司法有解决环境群体性事件的义务。还应当强化环境司法能力。应当在人力、物力和财力等方面强化人民法院的审判能力，为人民法院公正处理环境纠纷和环境群体性事件奠定外部条件。

（一）完善环境纠纷司法解决机制

1.环境公益诉讼和代表人诉讼。《民事诉讼法》已正式确立公益诉讼制度，并将环境污染作为其主要适用领域之一。但环境公益诉讼如何推进还存在盲点。对此，最高司法机关可以出台相应的司法解释，推进环境公益诉讼，从而更好的利用公益诉讼机制化解环境纠纷，化解环境群体性事件。

我国的群体性纠纷并非都由代表人诉讼制度解决，代表人诉讼制度在实践中的利用率相当低下。［10］为此，应当还需完善代表人诉讼机制，允许多数人提起对排污单位和政府的诉讼。进入诉讼程序以后，应当按照民事诉讼法对代表人诉讼的规定，进行代表人诉讼程序。原告对代表人选任不同意的，可以退出代表人诉讼程序，另行提起诉讼。

2.调解。调解机制有其独特的优势，环境群体性诉讼的诉前和诉中调解都是可行的，但是应当避免久调不决。一般来说，环境群体性诉讼的矛盾突出、对立性较强，调解难度大。为此，环境群体性诉讼应当以一轮调解为原则，一轮调解不能达成调解协议的，应当进入诉讼程序。进入诉讼程序之后，除非当事人主动请求，一般不再进行调解。还应当防止调解的无原则化。调解过程是说理过程，向当事人说清楚调解的优势，不能以势压人，更不违反法律原则，强逼当事人达成调解协议。

3.禁止令。一些环境污染案件被诉至法院后，排污仍在持续。由于案件审理需要一段时间，而此期间若排污行为持续，则很可能导致原告继续受害。为此，应当引入禁止令制度。当存在污染致害的初步证据时，原告可以申请审理法院发出禁止令，要求排污单位停止仍在进行的排污行为。但原告申请禁止令，事后却证明被告构成环境侵权责任的，排污者可以向原告请求赔偿损失。

4.执行。执行难是我国民事诉讼普遍性难题，环境群体性案件的判决更是如此。环境群体性案件判决的执行不仅受排污单位抵制，很可能也受到来自地方政府的阻力。为此，执行环境群体性案件的判决，首先要从速从快，防止转移财产妨碍执行。其次要强化人民法院的执行力量，充实执行队伍，强化执行能力。再次可以考虑将执行工作转移到公安机关，借重公安机关的力量来推进执行。

（二）准确适用法律

司法机关在审理环境纠纷时，应当严格按照最新立法的要求，适用环境侵权无过错责任、不要求违法性，遵循因果关系推定和举证责任倒置的原则。第一，主观过错方面，无论排污者是否有过错，都不影响民事责任的构成。但是行为人故意偷排的，可以考虑适当加重其责任。第二，违法性方面，排污行为是否合法不影响环境民事责任的承担。诸如达标排放、已缴纳排污费和超标排污费等，都不是免责事由。第三，因果关系方面，应当遵循因果关系推定原则。环境群体纠纷中的侵权事实非常复杂，欲寻求单纯、直接、具体的因果关系锁链十分困难，且很多情况下环境侵权的被害人对于侵害事实缺乏体会，以至于对侵害行为何时存在，加害者是谁等问题难以确定，受害人更无从举证，其结果难免阻却救济之实现。［11］为此，《侵权责任法》确定了环境污染侵权的因果关系推定原则。受害者承担初步证明责任，只需举证证明以下几点，其举证责任即以完成：受害事实、被告排放的污染物曾达到被害者所在区域、污染与受害之间因果关系不违反科学。如被告不能举证证明污染与受害之间不存在因果关系，就可以推定因果关系存在。被告主张免责事由的，应当承担举证责任。

（三）正确采用刑事手段

我们并不反对环境群体性事件中采用刑事手段，但是应当注意以下几个问题。

第一，慎用刑事手段。宽严相济是我国当前刑事基本政策。环境群体性事件中群众的激愤行为，能不用刑事手段的就不用。对确已触犯刑法的，也应当考虑其犯罪缘由，可以从轻处罚。

第二，平衡排污者和群众。对于群众过激行为入罪处刑的，应当注意对排污者行为的考察，不能给群众留下“礼不下庶人、刑不上大夫”的印象。排污单位所造成的污染严重，构成犯罪的，应当严格处理。排污行为不构成犯罪的，可以作出司法建议。①有学者认为，为了防止群体性事件重演，必须对导致群体性事件发生负有责任的官员进行问责。参见杨海坤：《我国群体性事件之公法防治对策研究》，载《法商研究》2012年第2期，第82页。此观点可资赞同。只处罚民不处罚官，只会使得群众的不满情绪愈发严重。

第三，重视说服教育。群众过激行为确已构成犯罪并处刑的，应当特别重视说服教育。向犯罪行为人和公众说明入罪判刑的理由。判决书更要注重说理过程，让群众确信司法机关的做法是合法的。②在很多情况下，司法机关依法作出的判决，但是群众仍然不相信是正义的，其原因首先在于司法公信力缺失，另一方面也在于判决结果的得出，群众不熟悉，不明白。因此，司法机关注重说服教育也是很有必要的。还要推进司法公开，告诉群众该如何表达自己的利益诉求。

五、结论

在当前环境群体性事件愈演愈烈的形势下，不能延续以往以行政手段处理环境群体性事件的做法，而应当特别重视司法化解环境群体性事件。司法化解环境群体性事件具有正义性、预防性和最终性。当然，目前还存在一些阻碍司法化解环境群体性事件功能发挥的因素。为此，在法治全局上，应当创造良好的司法环境，强化司法能力。在环境司法本身上，要创新机制体制，铸就程序与实体结合、预防与应对并重、诉讼与调解配套、民事、行政、刑事相统一的全方面的司法化解环境群体性事件之道。

［1］沈晓悦，李萱.加强司法建设强化环保力度：上［J］.WTO经济导刊，2010，（7）:83.

［2］于建嵘.当前我国群体性事件的主要类型及其基本特征［J］.中国政法大学学报，2009，（6）:115.

［3］王艳春.如何突破环境群体性事件困境［J］.中国党政干部论坛，2013，（3）:73.

［4］商磊.由环境问题引起的群体性事件发生成因及解决路径［J］.首都师范大学学报（社会科学版），2009，（5）:127.

［5］中国行政管理学会课题组.我国转型期群体性突发事件的主要特点、原因及政府对策研究［J］.中国行政管理，2005，（5）:9.

［6］武卫政.环境维权亟待走出困境 ［N］.人民日报，2008-01-22（5）.

［7］吕忠梅，张忠民，熊晓青.中国环境司法现状调查——以千份环境裁判文书为样本［J］.法学，2011，（4）:82-93.

［8］张兰，孙绍伟.我国环境诉讼的困境及原因剖析［J］.重庆工商大学学报，2006，（12）:78.

［9］张璐.我国环境司法的障碍及其克服 ［J］.中州学刊，2010，（3）:105.

［10］张嘉军.多元化:两大法系群体性纠纷解决机制的当代走向——兼论我国群体性纠纷解决机制的未来趋势［J］.郑州大学学报（哲学社会科学版），2008，（4）:33.

［11］邱聪智.公害法原理［M］.台北:三民书局股份有限公司，1984.184.