官民矛盾、信访制度与社会管理创新*

2014-12-04黄建军

理论月刊 2014年6期

黄建军

（中共江苏省委党校，江苏南京 210009）

一、官民矛盾成为当前中国社会冲突集中体现

（一）经济的快速发展带来各种社会问题与矛盾

改革开放30多年来，中国特色的社会主义建设力度和速度空前绝后，中国仅仅用30多年的时间就走过西方社会数百年的历程，同时，西方数百年来工业化、城市化发展中产生的问题，在今天中国也逐渐显露，各种矛盾纷纷出现并且不断累加，如土地征用，房屋拆迁，环境污染，官员腐败，贫富差距，住房医疗等，历史遗留问题与现实中新矛盾的交织，呈现复杂多变的发展趋势，导致中国陷入社会矛盾凸显期。

面对发展中遇到的矛盾和问题，胡锦涛在纪念改革开放30周年讲话中曾这样来概括：我们在推进改革开放和社会主义现代化建设中所肩负任务的艰巨性和繁重性世所罕见，我们在改革发展稳定中所面临矛盾和问题的规模和复杂性世所罕见，我们在前进中所面对的困难和风险也世所罕见。［1］概括说，当前社会矛盾主要包含三个方面的特征：一是涉及领域广，几乎所有领域都不同程度地隐藏各种社会矛盾。二是激烈程度高，当前社会矛盾的突出特征是，矛盾爆发的“燃点低，触点多”，民众的容忍度大幅下降。三是涟漪效应明显。一起偶发事件，若处理不慎，就可能发展演变成集中性、有组织性的群体性事件。

（二）社会矛盾有其独特的表现形态与生成机理

如果根据美国管理学者斯蒂文·芬克的危机生命周期理论，将危机分为征兆期、爆发期、持续期、痊愈期四个阶段，可以发现，群体性事件形成发展的背后都会隐藏着中国式官民矛盾的生成路线。从历史来看，任何一次重大的社会变革，都会引发社会成员对正在或即将改变的社会结构产生新的定位和诉求，以致不得不重新评估自身的安全指数和寻找新的认同，改革开放同样很自然地将人们划分为改革的相对受益者和相对受损者。

当前，利益受损者通过政治笑话、小道消息等各种方式表达不满。在新媒体时代，与只有官方媒体把持的传统社会所不同的是，当下中国社会已经形成官方（主流）与民间（非主流）两个不同的舆论场，主流媒体的控制力正遭受强有力挑战，官方话语体系时常被解构，网络媒体通过强大议程设置能力，迅速地确立其话语主动权，并促使社会群体“类意识”的形成，最终可能形成具有社会行动能力的心理群体。若官方反应迟钝，往往会强化民众的“不公推定”，增加矛盾激化的可能，从而将“气”由弥散状态转入凝聚状态，由于信息传播的迅速和过滤，已经凝聚起来的“气”被不断加压，瞬间形成“一般化信念”。在官方媒体（广播、电视、网络）集体失语的情境下，民众会自然而然地选择新型媒体（如微博、微信），意见领袖通过各种网络资源迅速完成行动动员。事态一旦扩大，蝴蝶效应就会产生巨大的能量，无法恢复到从前的状态。

（三）官民矛盾集各种社会矛盾于一身

通过对诸多群体性事件与社会矛盾的考察，我们发现，无论是哪个社会领域的矛盾与事件，政府总是难以置身度外。从中国具体政治实践来看，由于缺乏系统化制度设计和操作规范，政府的权力是一次性受托，对于公共权力，缺乏有力的外部监督机制，民众与获得授权的权力者更多是“单向依附”关系，由此引发的官民矛盾有其独特性。资本越来越成为运作社会关系的主导力量，“本应相互制衡的资本权力和国家权力，在转型中国不仅没有通过相互制约而各安其位、各守其份，反而出现了大量非法勾结的现象，极大地阻碍了中国政治的民主化和法治化进程，损害了社会基本结构的公平正义性”。［2］导致出现以下问题：

1.资本攀附权力，官民争利。30多年的经济改革促使利益分化与阶层分化，缺乏制衡的资本权力不断膨胀和坐大，强势群体拿走了过多的利益。国家与社会管理者处于社会上层或中上层，一般拥有较好的组织资源，在监督机制不健全的情境下，精英阶层组织资源能与经济资源、文化资源实现转换，而处于社会中下层的广大民众以及底层群体基本没有以上资源，对自己当前的身份缺乏认同，向上流动的机会又极为稀缺，从而引发社会焦虑。由于中国是基于资本稀缺与政府主导基础上的现代化，资本与权力取得了绝对优势的博弈和谈判地位，这事实上已成为官民关系出现危机的最根本原因。近几年来群体性事件频发，其中大多数就是民众的利益和权益受到了侵犯。

2.民意表达不畅，存在“隔离”现象。“作为现代民主社会的重要标志，政治沟通被视作政府的神经、理解全部政治问题的关键”，［3］是政府与普通民众进行交流与互动的桥梁和纽带。民众与政府、官员之间必须保持足够的政治沟通，进行利益上的沟通、政策上的沟通、情感上的沟通，有序的、充分的沟通是关系密切的根本，只有经过充分沟通后，制定出来的政策，才能为民众所理解，政治系统的稳定才能得到维护。

然而，中国政治体制权力集中程度相对突出，政治沟通基本上都是自上而下的，政治体制具有明显的路径依赖倾向，“对上不对下”是委任制固有缺陷，因而，政治沟通方向主要是自上而下的，从政治系统到社会系统，双向沟通的机会比较少，导致了当前官民之间的“隔离”。有学者认为，“当前客观存在的官民“三大隔离”现象，令人担忧：首先是物理隔离。其次是程序隔离。再次是观念隔离。”［4］

3.官民之间信任度降低。信任是实现社会协同治理的前提，当下中国出现了亨廷顿所说的“弥漫于国家政治气氛中的互不信任和互不合作”现象，“不信任政治”的端倪逐步显现。官民信任危机直接导致了民众政治参与热情骤减，沟通成本剧增，加大了政府社会管理和服务难度，加大了官民之间交易成本，而且可能转化为政治危机。近年来，一些基层干部党员干部在“大走访”过程中屡遭“门难进、脸难看”的尴尬场面，也从一定程度上反映了官民关系的紧张。

4.“迁怒型”矛盾的出现。由于官民之间利益协调机制不全，沟通渠道不畅，信任度降低，民众对官员的容忍度也在下降。中国现阶段官民矛盾问题中出现一个显著特征：官民纠纷和冲突的其中一部分并非由官民双方本身矛盾问题所引发，而是社会其他领域的多种矛盾问题转化所致，是一种“迁怒型”的社会矛盾问题。“这类迁怒型的社会矛盾问题对于“官民矛盾”问题具有一种放大的作用，使之产生一种“晕轮效应”，这就使得现阶段“官民矛盾”问题在外观上看，比起实际要严重一些。”［5］最终“在既有政治权力结构与基本政治制度已经成型以及主流意识形态创新力与解释力相对弱化的双重作用下，产生了将各种社会矛盾集于一身的新型综合表现形态--中国式官民矛盾。”［6］

二、路径依赖下的信访制度未能化解官民矛盾

从历史来看，无论是古代还是现代、东方还是西方，官民矛盾一直都是最难调和的一对矛盾。但为何在中国官民矛盾如此突出，并集社会矛盾于一身呢？我们认为，缺乏有效的利益沟通、矛盾吸纳消解机制是当前中国“官民矛盾”陷入困境的重要原因。

从现实的制度安排来考察，中国并不缺乏利益表达渠道。中国的主要利益表达渠道有：党员代表大会、人民代表大会、政治协商会议、职工代表大会、信访机构等。这些组织机构都是向政府进言献策的渠道，但当前利益表达渠道存在种种不足，利益表达渠道不够通畅，利益表达渠道不完整，利益表达成本高、费用贵，国家体制设计中化解矛盾和消除不稳定因素的其他渠道不够畅通，人们更倾向于选择容易使用的途径—信访来表达诉求，信访机构承受了太多社会责任，大量矛盾过度聚集于信访通道。

从制度有效性角度来看，一项制度能否正常发挥作用，主要受到三方面因素的制约：一是制度的定位是否准确。二是制度内部各要素的耦合。三是某一制度与外部相关制度的耦合。从制度功能预期上来看，信访制度既是民众利益表达的管道，又是监督政府的机制，政府通过自我纠错、实施行政救济，从而实现政权合法性的维护。从这层意义上讲，信访案件的上升也不一定是坏事，在某种意义上成了社会矛盾的“减压阀”。作为沟通管道，“其功用可以概括为两个方面：一是保证群众的‘输入’，即表达诉求；二是保证党和政府的‘输出’，即解决问题、实现民众诉求。”［7］

从实践层面来看，信访制度处于执政党、民众和政府之间，它的效能及其发展受到三者互动关系的制约，其作为利益表达渠道则出现应然与实然的冲突。

（一）政治制度设计缺憾，官民陷入“零和博弈”

总体上看，我国政治制度设计的理念是建立在人性善假设基础之上的，官员与政府占据着道德的制高点，对于人民来说，宪法体现的也是人民利益至高无上的原则。

《信访条例》作为国务院颁布的行政法规，体现了“情为民所系，权为民所用”的原则，明确规定信访是“为了保持各级人民政府同人民群众密切联系，保护信访人的合法权益”的活动。这样的立法初衷，恰好印证了官民之间传递信息的互动性质。”［8］国家设计信访制度的初衷，是为受冤屈和权利受侵害的公民个人提供一个救济渠道，达到促进社会的稳定有序。另一方面，由于设计理念是基于官员的品质高尚和一贯正确，各级政府对信访工作尤为重视，把“维稳”提高到一个无以复加的高度，并实行“零指标”与“一票否决制”，即把上访情况与处理情况作为对各级干部进行考核的指标之一，如果上访情况不佳或处理不当，地方领导就会面临职位上升空间的压力。如此以来便形成了制度的悖论：作为一种制度设计，信访制度是实现和保障人民群众行使民主权利的重要形式，但人性善的假设对政府和官员构成了一种制度性的巨大压力。公民个人的上访行为被官员们在很大程度上被视为“不稳定”本身，政府和官员为了保持与政治制度设计理念的一致，在不少情况下不得不按照主观意愿来裁剪现实，维稳的渠道，却变成了不稳定的根源。

（二）信访机构地位不明，执行权力缺位

信访作为“国家治理信息纵横传递的特殊方式”，承担着“对下”与“对上”的双向信息功能，但这项制度的设计及其运作中存在的缺陷也是导致官民之间信息传递不畅、矛盾难以化解的重要原因。

从法律地位看，信访工作机构不是单独序列的国家机构，缺乏相对独立性。没有独立处理问题的权限，不可以也不可能去解决本应由一定职责的国家机关办理的社会事务。信访部门也不能对业务部门的工作进行监督，信访问题的处理需要先报领导审批，并没有处理问题的决定权。受人力、财力、权限、对体制内调查汇报的依赖性和对长官意志的依附性，信访部门基本上是通过信访件的受理、转送、交办、督办等几种基本方式处理，协调、督促相关单位办理信访问题，开展研究、分析信访情况，及时提出完善政策和改进工作的建议。

从其职能分析，信访机构属于“弱势部门”，没有处理权，具体问题解决还得靠相关部门。不能指望让“弱势部门”去解决“弱势群体”的问题。面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访，信访部门无能为力，一些上访者相信“下面”解决不了问题，只有“上面”才能解决问题，因而不惜倾家荡产越级上访，进京“告状”。如此一来，不仅注定信访的逐级上行趋势，而且注定信访机构与信访人之间的对峙性关系。据统计，信访制度绩效极其底下，信访促使信访人反映的问题得到解决的比例，低至2‰。而90.5%的访民走访的目的是为了“让中央知道情况”；88.5%是为了“给地方政府施加压力”，报警、求助和施压是农民进京上访的主要目的。”［9］信访内在的“靠领导重视解决问题”的途径依然没有改变，执行权力的缺陷致使其处理信访能力的削弱，但信访责任反而增加，基层不能解决的问题还由基层来解决，对于一些难以解决的老案重访、缠访和越级上访，显得“无计可施”，可操作的手段实属不多。

（三）部分闹访、缠访往往得到一定量补偿，引发示范效应

我国的《信访条例》对信访责任进行了明确切割，实行一票否决制。信访本是为密切联系群众，作为社会的减震器与民意回馈渠道而存在的，但信访信息特定的政治化倾向，使得信访制度的制度在一定程度上被扭曲，信访工作跑偏走样，手段可谓五花八门，其目的就在于阻止其上访。实际上，花钱并不能买来稳定，反而激化新的矛盾，引发新的或更为频繁的上访，使政府的财政负担越来越重。由于不是从根本上解决信访问题，一些上访人利用信访部门这种心理而求得“利益回报”，久而久之，形成了“信访钉子户”群体。于建嵘教授认为，政府“贿买”、“收买”信访者的金额没有客观的标准，而是取决于主政官员害怕“一票否决”的程度以及信访民众真实行动能力的大小。“这在一定程度上提高了信访民众的期望值，在客观上鼓励了“信访钉子户”的产生，容易在信访民众间造成互相攀比的情况。”［11］

另一方面，在对“维稳”工作的宣传上，主流媒体也没有起用应有的引导作用，甚至发出错误的信号。在瓮安事件与孟连事件发生后，中央媒体以厚重笔墨连续报道了“从瓮安之乱到瓮安之变警示录，从“孟连事件”到“孟连经验”，意在解读、宣扬做好新时期群众工作。事实上，如此宣扬“瓮安之变”、“孟连经验”大为不妥：在民众权利意识与主体意识大大加强的今天，官方所想传达的并不一定能为民众所接受，甚至可能被提供一种误导性的预期：如果你连“稳定”都不会威胁，你的问题就别想得到解决。“一些群体或个人只能采用法律外的方式、甚至暴力来表达和发泄不满，也就是俗称的大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决，导致社会矛盾越加激烈。”［12］甚至造成对信访工作的“制度崇拜”和路径依赖。

三、制衡权力应成为社会管理创新的着力点

当前中国官民矛盾是在社会转型过程中必然出现的社会现象，是基于市场经济体制不完善条件下衍生的问题。一定经济模式的背后总存在着某种特定的文化模式、道德规范与法律制度作为其支撑，市场经济不仅仅是一种资源配置的手段，经济关系的变化必然引发社会关系与价值观等一系列变化，“市场经济要求应与民主政治相配套，应与相应的政治价值及奠基于“社会契约”的民主法治精神为本底。 ”［13］

市场经济条件下，政府作为国家公共权力的执掌者，本该发挥“中立协调者”与“公正仲裁者”的作用，成为化解社会利益矛盾与冲突、维护社会基本政治秩序的主导力量，承担经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的基本责任。由于中国的市场经济是政府主导型，政府主导有两个重要含义：“一方面是政府掌握了太大的资源配置的权力，另一方面是发展服从于各级政府的政绩目标。”［14］政府过多地参与经济活动，而缺乏制约，一切权力都有无限扩充自己影响力和支配力的内在冲动，在转型的中国，“缺乏制衡的资本权力与国家权力成为现代社会中存在的两大主要压迫性力量，国家自主性与公共性减弱，导致社会矛盾与冲突日趋增多。”［15］

党的十八大提出，要在改善民生和创新社会管理中加强社会建设，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。但对于如何实现共同治理这一问题，整个社会对此关注度不够，思想、政治与理论准备皆不足，规则体系不健全，社会组织缺位。如何发挥好党委领导总揽全局、统筹各方的领导核心作用，组织社会、引领社会？在政府与社会的关系上，要如何做到“民有所呼，我有所应”，从控制性整合走向服务型整合，提高服务型管理能力，增强公信力，既对当前负责，也对未来负责？这些都是在社会管理创新中需要解决的问题，本文认为，所有这一切，都围绕着制度正义展开，因此制衡权力是社会管理创新的一个着力点，必须解决好以下几对关系。

（一）公平与效率的关系

公平与效率是人类的两大价值目标，也是社会和谐稳定的基石。公平与效率事关民众根本利益的实现，事关经济发展与社会稳定。如何处理二者的关系，成为决策者与理论界的一个恒久话题。我们党在执政实践中，对于公平与效率的关系组合问题，不断与时俱进，从平均主义为中心的公平观到“效率优先，兼顾公平”的公平效率观，以及十六大以来逐步转向“公平与效率均衡”观。

公平与效率作为对立统一的矛盾体，体现在制度安排的前置成本与后置成本上。现行政绩考核机制激励下，效率被发挥到极致，在城市动拆迁、环境保护等问题上，不进行风险评估，留下了大量隐患，导致后置成本大大提高。前期项目开发建设者与后期维稳者利益不一致性，导致前期维稳工作不扎实，后来上访不断。二、三年的开发建设，可能引发长达五年、甚至十年的大规模上访，后期处理成本剧增。公平与效率关系处理不当，可能引发严重的社会不公，明显的两极分化，势必导致社会成员、社会群体和社会阶级之间剧烈的利益矛盾，或经济社会发展停滞不前。

（二）民主与民生的关系

十八大突出强调加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。近几年来，政府也一直加大公共服务与公共产品的提供，但从实际效果来看，老百姓似乎并不太满意。因此，在一部分领导干部的意识中，是政府的民生建设做过头了，于是有了“舆论宣传方面要把握好度，不要把老百姓的胃口吊得太高”的论调。

我们认为，问题的关键不在于民众的胃口有多高，而在于落实民生时，民众没有充分参与。涉及公众利益的决策，政府没有公开办事制度，没有向群众征求意见，没有让民众参与，一意孤行，那么，制定的政策就难以体现民意、实现民利，做出的决策难以做到民主、科学，官所想往往非民之所急，当然难以取得群众的认同。社会管理创新要解决民众所关心的问题，这就决定了政府做政策、办事情，必须倾听民声、体现民意、集纳民智。

（三）公权力与私权利的关系

按照卢梭的社会契约论，国家权力是公民让渡其全部“自然权利”而获得的，公民权利是国家权力的源泉，法律的出发点是保护人。在我国的政治实践中，这一理念却没有得到切实体现，近一段时间，官场“雷人雷语”层出不穷，屡屡出现“国进民退”，这些问题的出现，一方面真实反映了地方政府或个别小团体的利益与民众利益冲突，一方面折射出部分官员对权力的来源不清晰，使巨大的公权力依然渗透到社会生活的各个领域，公民权利保护与政府权力制约成为官民矛盾的一个重要话题。

以媒体频频报道的暴力拆迁为例，时常出现公权力假借“公共利益”之名对私权利予以肆意侵犯。我国的《城市房屋拆迁管理条例》在法院裁判之外设定了政府直接行使的强制拆迁权，拆迁的决策过程完全由公权力单方决定，私权利没有任何话语权，从一开始就没有为自己的利益进行主张的机会，当公权力和私权利发生冲突时缺乏有效的纠纷解决机制，私权利受到侵犯时，没有有效救济途径。公民的权利没有得到充分的尊重与保障，各级政府无限扩权、运用公权力侵夺私权利，这实际上是对官民矛盾起了催化作用。

（四）权利与义务的关系

公民权利优先是现代政治文明的基础价值。当前中国各阶层权利意识已经觉醒，出现多层次的利益诉求，从政府对维稳工作的重视程度与矛盾性质的认识来看，说明政府对中国当前的社会矛盾有清醒的认识，但在行政执法过程中，政府往往强调公民的义务，每每在进行工程建设，特别是动拆迁问题时，时常从道德的高度，要求民众服从国家和集体利益，拿出“舍小家顾大家”奉献精神，而政府方面没有充分履行其应尽的义务，民众的知情权、参与权、监督权没有得到满足，从而引发诸多问题。

总之，保证社会管理创新的正确方向和切实成效，应该体现在约束和监督权力合法合理地规范行使，遏止权力的缺位、越位、不作为、乱作为，切实提高权力服务社会的质量。当前经济社会发展面临一系列棘手的问题矛盾，不如说是现有的社会管理机制没有与时俱进、顺应市场经济发展的趋势。从根本上说，解决这些问题的关键是要还权于民，建立一个各种权力和利益主体之间平等博弈、公共协商和理性妥协的制度环境，在于主动适应市场经济条件下社会多元化格局，改革和创新社会管理，确保社会充满活力，安定有序，适应市场经济要求，加强民主法治建设，保证权力在阳光下运行，在承认和维护共同利益框架内，充分保护公民权利，尊重公民参与政治、自我管理的意愿，疏通公民参与的渠道，制度化地保障公民参与的过程，增强公民对公共政策的影响力，获得国家与公民之间持续的相互认同，达成政治与社会的合作，实现社会的持续稳定。

［1］十七大以来重要文献选编：上［M］.北京：中央文献出版社，2009.808.

［2］唐皇凤.制衡资本权力—转型中国确保制度正义的关键［J］.公共管理学报，2008，（3）.

［3］Karl·W·Deutsch.The Nerves of Government ［M］.New York:Free Press，1966.76.

［4］郭巍青.官民“三大隔离”现象令人担忧［J］.人民论坛，2011，（6）.

［5］吴忠民.当代中国社会“官民矛盾”问题特征分析［J］.教学与研究，2012，（3）.

［6］唐亚林.寻求官民矛盾的化解之道［N］.社会科学报，2012-03-29.

［7］李娜.党群关系视角下的信访制度研究［D］.中共中央党校研究生论文，2010.18.

［8］任剑涛.信访制度是否适应时代潮流［J］.探索与争鸣，2012，（1）.

［9］赵凌.中国信访制度实行50多年走到制度变迁关口［N］.南方周末，2004-11-04.

［10］于建嵘.靠什么换来稳定［J］.半月谈，2009-06-23.

［11］清华大学社会发展研究课题组.“维稳”新思路：利益表达制度化，实现长治久安［N］.南方周末，2010-04-14.

［12］杨建祥.市场经济与独立人格—一种文化价值观的契入［J］.内蒙古社会科学，2001，（3）.