走向治理的业主委员会：基于18个业主委员会的观察

李培志

(天津社会科学院 社会学研究所，天津 300191)

治理是一个多元的概念，与统治、管控不一样，它的解释力生发于社会实践的复杂性，而这种复杂性已不是原有单一学科、单一概念或理论能够把握和规制的，走向学科的合作或者理论的综合创新则是一种必然的选择。可以说，面对日益多元的实践主体与多样化的文化类型，治理及其相关理论的主要意涵即在于建构具有一定伸展性的国家—市场—社会互动的共存状态，进而形成以协商、合作为主旨的水平行动网络。有学者认为，“与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望。”*詹姆斯·N·罗西瑙：《世界政治中的治理、秩序和变革》，载詹姆斯·N·罗西瑙主编：《没有政府的治理》，张胜军、刘小林等译，江西人民出版社2001年版，第5页。如今，治理对于政府、市场抑或社会部门的影响随处可见。当然，更为重要的是，“在治理中，国家(政府)和公民双方的角色均要发生改变，国家能力将主要体现在整合、动员、把握进程和管制等方面，公民则不再是消极被动的消费者，而是积极的决策参与者、公共事务的管理者和社会政策的执行者；在公民参与中，第三部门成为主要的组织载体。”*王诗宗：《治理理论与公共行政学范式进步》，《中国社会科学》2010年第4期。也可以说，“治理理论不仅强调政府与市场的协调与合作，更重要的是寻求政府、社会与市场三者之间的合作，寻求的是一种通过调动各种力量和资源达到‘善治’的社会体制。”*李丽君：《我国城市社区治理的变迁及发展走向》，《山东社会科学》2005年第7期。一定程度上，要准确地表达治理的确定概念可能是困难的，但是这并不妨碍我们对治理的阐释与利用，其实，可以从其所反对的要旨或面向上来进一步理解与把握，为此，从已有研究及治理实践中，可以发现，治理至少包含了协商、民主、合作、公开、参与、沟通、互动等原则与方式。

本文通过对天津市一个城市社区里18个业主委员会的实地调查发现，一些业主委员会，特别是运行顺畅的业主委员会，在其组织建设与行动的相关实践中，治理的理念已然成为其功能发挥的关键所在。具体来说，治理之于业主委员会主要是组织内部结构的治理与组织外部的社区参与治理。对业主委员会来说，合作治理是其治理方式的主要外显，“合作是人的社会实践中的普遍行为，在每一个时代，人类的共同生活都会造就出一种合作精神”*张康之：《论社会治理中的协作与合作》，《社会科学研究》2008年第1期。，尤为重要的是“合作治理取决于人们之间信任关系的确立”*张康之：《论合作治理中的制度设计和制度安排》，《齐鲁学刊》2004年第1期。。

一、业主委员会的内部治理：来自几个运行顺畅的业主委员会的经验观察

虽然在法定程序上业主委员会是业主大会的执行机构，但从实际运行来看，它也是具有一定特性的社会组织，其运行也相应地要遵循社会组织运行所必备的一些规则与程序。从实地调查来看，一些运行顺畅的业主委员会在运行原则与工作机制上已展现了一定的治理思维与原则。在日常实践中，小区内部有矛盾或者有冲突也是很常见的，比如不同业主之间、业主委员会与业主之间以及业主委员会内部成员之间都有可能发生矛盾或冲突，只不过矛盾或冲突的表现形式不同、强烈程度也不同。如果处理这些矛盾或冲突都要使用法律或者采取维权行动，相对来说，这势必会影响小区共同体的形成，更何况这样的成本也是非常高的，因此说，内部的治理更是处理这些矛盾的一种有效方式。可以说，业主委员会自身组织的治理方略将深深地影响着其运行的状态。下面通过笔者所调查的几个运行顺畅的业主委员会的经验实事来大致勾勒出其所具有的一些内部治理的原则与方法。

如J小区业主委员会，通过实地调查了解到，这个业主委员会非常重视实质民主、协商民主，坚持公开程序，让业主充分知晓小区正在发生的事情以及业主委员会正在做的有关事宜。这个业主委员会的成员有这样一种共识——所有业主之间都是平等的，并不因为自己是业主委员会的成员就有特殊性或者高高在上的感觉。在实践中，他们坚持业主委员会成员的协商议事规则，并认为，成员之间有不同意见是正常的，而且也应该得到集体重视与尊重，内部讨论与充分酝酿是其组织行动的必要前提和关键环节。与此同时，他们认为业主委员会这个组织既不同于原有单位的管理，也不能拿计划经济时代的思维与理念指导组织运行。因此，他们很重视理念更新、重视提升学习能力，以适应不断变化的现实。从内部治理结构上来看，J小区业主委员会在组织原则、内部规章、组织架构安排等方面体现了一些“治理”的灵光。

又如D小区业主委员会利用“五位一体”议事机制，建立人员充实的职能部门等具有弹性的制度框架，使业主委员会一直处于正常的运行状态。也可以说，正是因为运行顺畅，所以他们在处理业主内部问题上也才有一定的权威，当然，这种权威的形成不仅仅是来自外部的赋权，而是有着“自下而上”式的内在生成路径。如此，他们能够走进小区的日常生活之中，并能够积极主动介入到一些业主之间内部事务的处理中，如对于一些业主的不文明行为进行友善提示、调节业主之间的矛盾纠纷等。在笔者调查的K社区里，对于那些运行顺畅的业主委员会来说，公开、平等、沟通、民主等一些具有治理特质的原则与理念已进入其日常运行之中，相对于“维权”来说，其治理的面向则更为凸显。进一步来说，有的业主委员会已把这种治理艺术进行了更为人性化、更为细致的推进。一些运行顺畅的业主委员会在组织内部治理结构建设上体现了一些带有治理特征的原则与方法，这些原则与方法主要体现在有别于传统管控思维的运用，更为一般地来看，这些原则和方法致力于建立多元沟通的平行机制，用平等、民主的方式去协调内部关系，从而形成内部整合的动力，塑造了业主委员会的公共权威。

二、业主委员会参与社区治理：实践的维度

理查德·C·博克斯(RichardC.Box)认为，在社区治理原则(规模、民主、责任、理性)下，“一个社区应该是这样一个场所：与好政策相一致的行动应在‘最基层’展开；通过自由和开放的对话来实践决策；从公民到公共项目决策和执行之间的直接责任链清晰；公共决策过程被看作是一项极其重要的事情，需要经过深思熟虑”[注]理查德·C·博克斯:《公民治理：引领21世纪的美国社区》,孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2012年版，第94页。。可以说，对于社区的理解不同或者说用什么样的理论来看社区治理，其采取的具体社区建设策略也是不同的。一般来说，社区是人类社会生活的共同体。“理论上的社区或共同体一直具有一种象征意义上的安全感，它象征着互助、和谐和信任。”[注]丁元竹：《社区的基本理论与方法》，北京师范大学出版社2009年版，第186页。而实际上，就人们生活特定区域上的社区而言，这涉及到满足社区居民一系列生活需求的公共服务的供给、社区组织的建设、社区问题的解决、社区归属感的养成等等内容。把理论上的社区与实践中的社区进行有机整合既符合社会发展的方向、人类生活的本性，也符合社区的公共利益、社区参与的需求，可以说，这也是我们强调社区治理的一个重要指向。一定程度上，社区治理就是为了解决国家、市场的失灵问题。[注]Samuel Bowles and Herbert Gintis. Social Capital and Community GovernanceThe Economic Journal, 2002(483): 419.综合理论与实践的取向，具体来说，社区治理更侧重于社区内各主体使用公共资源，以组织化的形式推进社区参与，并通过采取协商、合作与沟通手段，塑造社区公共权威。经过多年的改革实践，目前，我国社区治理的主体是多元的，而不是单一的，除了国家权力及其派出机构的次级权力外，一些社会组织、企业组织也已成为社区治理的主体，而各主体之间沟通的频率又决定了社区公共领域的重塑与边界。另外，从实践来看，社区权威的形成有了更多的协商因素，而不仅仅是行政指令，这主要体现在权威形塑的过程，既可以是自上而下，也可以是自下而上的。但需要强调，我国今天的社区治理及其体系，是建立在我国历史传承、文化传统、现实国情基础上的，是经历长期发展、渐进改进而内生演化的结果。

对于运行顺畅的业主委员会来说，它的成功运转一定包含了治理的内部基因，而这种内部基因也决定了它也将会走上积极的对外治理，即主动地参与社区治理。如笔者调查的D小区业主委员会，他们把“社区党组织、居委会和派出所有关工作融入到小区建设中，形成加强小区建设的一个整体，进一步增强工作的自觉性；聘请老同志担任调解员，主动化解邻里矛盾纠纷，尽量把问题解决在小区”[注]詹姆斯·N·罗西瑙：《世界政治中的治理、秩序和变革》，载詹姆斯·N·罗西瑙主编：《没有政府的治理》，张胜军、刘小林等译，江西人民出版社2001年版，第5页。。业主委员会的这种主动参与，在客观上，也使业主委员会做了一些本属于居委会职责范畴的工作。

一定意义上，无论是从自身组织诉求还是从客观的外部需求来看，运行顺畅的业主委员会参与社区治理可以说是一种应然的状态。对于那些运行不顺畅的业主委员会来说，通过这个社区的调查，我们发现，它们也参与了社区治理，只不过这种参与，或多或少带有一些“被动”或者“卷入”的色彩。也就是说，社区内的其他治理主体期望业主委员会参与到社区治理的各种实践之中。“动用社区居民自觉自愿地以有组织的方式参与社区各种活动和事务的决策、管理及运作，不论从政府的立场还是从社会的立场，都是全球社区发展中的核心议题，同时也是社区治理转型、社区治理创新的关键目标。”[注]马西恒：《社区治理创新》，学林出版社2011年版，第37页。在笔者调查的K社区，居委会、社工站或者社区党组期望辖区内的所有业主委员会都能够参与到社区治理之中，当然，它们认为这种参与对于社区建设工作是积极的、具有建设性价值。

在笔者对K社区居委会主任的访谈中，她用自己工作实际的需要说明了业主委员会在当下社区治理中的积极作用。据她讲，三年前有关社区物业管理的投诉及其相关事务占她工作量的1/3，但通过这几年社区全面推动业主委员会的工作，抓业主委员会的组织建设，如今，社区物业服务方面的投诉相比之前已经减少了许多。用主任的话来说：“现在有些事情他们自己都调节好了，疏通好了，业主们就不再频繁地找社区了。”[注]王诗宗：《治理理论与公共行政学范式进步》，《中国社会科学》2010年第4期。更为重要的是，通过推动业主委员会工作，居民对居委会的满意度增加了，而这也促使其有进一步做好工作的积极性。为了更好地开展业主委员会的工作，K社区还建立了旨在促进交流、提升小区物业服务为指向的社区业主委联合会。客观地说，各业主委员会的能力是有差异的，所以利用联合会的平台，以运行顺畅的业主委员会的经验与教训来带动或帮助其他业主委员会的成长。

从实践来看，业主委员会已成为社区开展工作的一个“抓手”，当然，这个“抓手”并不一定是强制的，事实上，也强制不了，其更多表现的则是协商与合作。在笔者对K社区调查期间正赶上全国经济普查，在一次笔者参加的居委会、社工站的周例会上，一位负责普查工作的社工请一位业主委员会主任(他也是兼职居委会委员)帮助他们进入小区开展商户普查。从情景来看，这个过程并没有“命令”的口气，有的更是商量与帮忙。可以这样理解，小区的商户们可能更熟悉业主委员会的人，而且也更信赖业主委员会。

随着社会建设重心的下移，现在很多社区事务和活动都要深入到小区之中，小区已成为社区治理中的网格。比如文明楼门创建，它的一个重要目标就是“通过文明楼门的创建，实现把社区服务延伸到楼门，居民自治深入到楼门，文明新风引进到楼门”[注]张康之：《论社会治理中的协作与合作》，《社会科学研究》2008年第1期。。在这个社区，居委会开展文明楼门以及社区文化建设工作也确实借助了业主委员会的能量。在楼道粉刷、楼道墙上装饰风景画、楼道门厅进行装潢等方面，业主委员会比居委会更有行动力，因为在一定范围内来说，业主委员会比居委会更有“钱”的支配权。从实践看，在这个社区，业主委员会参与社区治理的身影处处可见，如居委会选举、社区文化建设、社区志愿服务等等。

从社会发展的背景来看，业主委员会参与社区治理也是国家力量的一种制度安排的结果。这一点可以从业主委员会的指导、监督机关的变化中有所体现。从国家层面来看，2003年《物业管理条例》中规定业主委员会主要是由房地产行政部门来指导和监督，后经过修订，发展到现在由房地产行政部门与基层政府共同指导和监督，而从地方实践来看，基层政府的指导与监督已更为主要，这也越发地说明对于商品房的服务，确实不是简单的市场行为，需要具有综合职能的基层政府的进入。可以说，指导、监督机关的变化为业主委员会参与社区治理提供了一定的制度环境。总体来看，业主委员会参与社区治理更多表现的是“协同治理”，“协同治理强调的是社会组织以对话、协商、合作、倡导等各种机制参与社会公共事务”[注]王名、张严冰、马建银：《谈谈加快形成现代社会组织体制问题》，《社会》2013年第3期。。

三、业主委员会已成为社区治理的重要力量

现代社区治理的复杂性与多元化，要求社区治理主体之间必须密切配合。业主委员会代表了业主共同权益，体现了业主共同意愿。作为社区治理结构中的新兴力量，伴随着物业管理纳入社区治理的实践进程，业主委员会在社区环境秩序维护、物业纠纷调处、和谐邻里关系构建、业主权益表达等方面的社会功能与价值将越发凸显，特别是在建立业主委员会与居委会、物业服务企业之间的联动机制上，业主委员会的性质与功能决定了其在社区治理中的角色不可或缺。

由于业主委员会在了解业主情况、共建美好家园等方面具有一定优势，为此，在客观上，它具有促进城市和谐社区建设的积极作用。另外，业主委员会不仅有代表业主选聘物业企业、监督物业企业服务等职能要求，而且也有配合物业企业收物业费、协调物业公司与业主之间关系等客观要求，这些要求必然决定了业主委员会将成为业主与物业服务企业之间的纽带。一定程度上，作为一种民主协商、权力制衡的建构性因素，业主委员会已成为当下社区治理的重要力量。

以调查所在城市天津的实践来看，近年来，作为业主自我服务、自我管理的一种自治组织，业主委员会在天津社区物业管理、基层社会治理中的协同效应已初步显现。特别是对于商品房住宅小区来说，业主委员会已成为业主与物业服务企业之间的重要平台与桥梁。

近年来，天津市通过多种举措进一步完善了业主委员会开展工作的保障机制。天津市结合社区物业管理的实际需要，提出将物业管理纳入社区管理，以此进一步创新基层社会管理、构建和谐社区。2013年8月，天津市政府办公厅印发了《天津市社区物业管理办法》，其中明确了社区物业管理相关部门的责任与义务，还提出在社区设置物业管理专职人员，实行街道、社区两级物业管理联席会议制度，建立社区行政执法联动机制等具体举措，以此来不断完善社区物业管理的工作机制。可以说，天津市把社区管理与物业管理有机结合的做法，是回应当前社区治理难点、热点问题的有益探索，是打破条块分割弊端的积极尝试。

另外，随着社区建设、物业管理工作的深入开展，天津市还逐步完善有关规章制度，除住房建设部门制定的有关规章外，民政部门也积极行动，如出台了《天津市民政局关于加强社区社会组织建设的意见》(津民发〔2013〕35号)，提出了“将业主委员会纳入备案社区社会组织范畴”。天津市有关社区管理、物业管理的规章制度，为天津市业主委员会开展工作、组织活动提供了有力的制度保障，随着有关工作机制的建立与完善，未来一段时间重点工作将在机制落实上下功夫。

总之，无论是从运行顺畅的业主委员会来看还是从社区治理的现实性与复杂性来看，走向治理是业主委员会发展的必然。如果说维权是一个小区相对“短期”的对外行为，那么治理则是小区日常生活的常态。因为业主之间、小区与外部之间的绝大多数事务并不一定是以外部侵权的方式出现，比如不文明养犬、破坏绿地等等这些看似内部矛盾的问题，其实更是小区日常的形式，对于这些问题的处理，治理的思维与手段无疑是适宜的、也是更常用的。业主委员会参与社区治理既是组织特性的使然，也是社区物业管理的内在要求，更是完善当前社区治理的重要环节，也就是说，在推进城市社区治理体系与治理能力建设的过程中很有必要把业主委员会这一主体充分考虑进去。业主委员会的内部治理与业主委员会的负责人或者成员的个人经历、管理能力以及班子成员的团结等因素息息相关，而业主委员会参与社区治理不仅与内部治理的原则及方法有关，而且还与社区治理结构、基层社会治理的整体发展高度相关。简言之，从趋势上看，从维权走向治理是业主委员会发展的必由之路。