关于失业保险制度功能转型问题的思考

巩春秋

(武汉大学 社会保障研究中心，湖北 武汉 430072)

失业保险制度自1986年建立以来，经过近三十年的发展完善，在深化各项改革、推动经济发展、促进社会稳定，尤其对保障失业人员的基本生活、促进再就业、健全劳动力市场体系等方面发挥了积极作用。随着我国经济社会不断转型，工业化、城镇化、市场化、国际化进程加快，以及由此带来的就业形态、方式的变化，失业保险制度所面对的形势已发生重大转变。如何进一步改革完善失业保险制度，促进失业保险向保障生活、预防失业、促进就业“三位一体”功能转型，已成为当前迫切需要解决的重要课题。

一、我国失业保险制度发展实践对失业保险功能转型的深刻启示

我国的失业保险制度是伴随着经济体制改革和劳动用工制度改革建立发展起来的，这一历程大致可以划分为“建立制度”、“确立框架”和“基本成熟”三个阶段。失业保险制度最早是为适应“统包统配”劳动用工制度改革的需要所推出的配套改革措施。1986年7月12日，国务院下发了《关于改革劳动制度四个规定的通知》(国发[1986]77号)，其中《国营企业待业保险暂行规定》(以下称《暂行规定》)即为四个规定之一。当时，国企下岗现象不称为“失业”，而称为“待业”。《暂行规定》将“待业保险”的覆盖范围限定为“四种人”，即宣告破产企业的职工、濒临破产企业的精简人员、被企业终止或解除劳动合同的工人、企业辞退的职工，并将相关保险待遇定义为“待业救济金”，其功能主要是保障因实行劳动合同制而下岗待业职工的基本生活。“待业保险”覆盖范围仅限于国营企业，且保障层次很低，主要是从失业救济的角度来设计失业保险制度，在很大程度上只是一种制度象征，目的是为其后实施的《企业破产法》提供制度依据。虽然这一时期失业保险的作用发挥得不充分，但为以后失业保险制度的发展打下了坚实基础。

随着我国经济体制改革进一步深化，失业保险制度也不断调整完善。20世纪90年代以后，由于经济改革的力度加大，国有企业富余人员问题浮出水面。1993年，针对《暂行规定》实施范围窄、保障水平低、基金承受能力弱等不足，国务院颁发了《国有企业职工待业保险规定》(以下简称《规定》)。《规定》对待业保险制度作了部分调整：一是扩大了覆盖范围。将保障对象从原来的4类人员扩大到国有企业的7类人员，并规定企业化管理的事业单位也应依照执行。二是针对原有制度中统筹层次过高、不符合实际的问题，将基金省级统筹调整为市、县级统筹，并要求省建立失业保险调剂金。三是明确了失业保险应当与就业服务工作紧密结合，授权省级人民政府可以批准从失业保险基金中支出为解决失业人员生活困难和促进再就业确需支付的其他费用。四是将缴费基数由企业标准工资总额改为工资总额，规定了费率幅度，改变了失业保险待遇的计发办法。这一时期，可以说失业保险在保生活打基础上，又向促就业迈出了一大步，初步搭建起了制度框架。《待业保险规定》尽管对《暂行规定》做了进一步的补充修改，但基于待业保险的性质并没有根本改变。刘雪斌、何筠在《我国失业保险制度的变迁和发展》一文中这样评价说：“失业保险原有的问题依然存在，在新的形势下有些问题甚至更加尖锐和突出，从而导致了失业保险在经济改革中没有担当起应有的责任，滞后于经济的发展，在一定程度上延缓了改革的进程。”[注]刘雪斌、何筠：《我国失业保险制度的变迁和发展》，《当代财经》2004年第1期。

20世纪90年代中后期，社会主义市场经济体制基本确立，建立现代企业制度成为国企改革的大势所趋，以待业救济为本质特征的失业保险制度显然无法满足建立统一劳动力市场、实现劳动力资源合理配置和社会保障社会化的需要。国务院决定对原有待业保险制度重新设计和调整，于1999年1月颁布《失业保险条例》(以下简称《条例》)。《条例》正式用法规的形式以“失业保险”代替“待业保险”，以“失业保险金”代替“待业救济金”；把失业保险的覆盖范围扩大到城镇各类企、事业单位及其职工；建立了单位和职工共同缴纳失业保险费的制度，提高了失业保险缴费比例；调整了失业保险金的发放标准；提高了失业保险基金统筹层次；调整了基金支出项目，增加了职业介绍补贴，用于促进失业人员再就业。这一时期，我国失业保险制度进一步完善，对推动企业改革，保障大批国有企业下岗职工的基本生活，促进社会保障体系和市场导向的就业机制的建立与完善，发挥了十分重要的作用。实施积极就业政策以来，尤其是“十一五”时期，是失业保险加快发展和转型发展的重要时期，积累了很多对以后失业保险事业改革发展的有益经验。2006年国务院决定在东部七省市开展扩大失业保险基金使用范围试点，并一直延续至今；2008年为应对国际金融危机冲击和影响，国务院决定实施失业保险援企稳岗政策，为稳定企业岗位、维护整个就业局势的稳定发挥了重要作用。上海、北京、江苏、山东、天津等省市在推动建立失业保险与就业联动机制等方面都先后作了积极有益的探索，积累了一些成功经验。这一时期失业保险制度更加成熟完善，改革发展的方向更加明确。

我国失业保险制度近三十年的发展实践，为今后建立适合中国国情、可持续发展、融“保障生活、预防失业、促进就业”三项功能于一体的失业保险制度提供了深刻启示和借鉴。

首先，保障生活是失业保险制度的基点，必须作为制度改革发展的首要前提。建立失业保险制度的最初目的，就是为下岗失业人员提供基本生活保障，发挥社会稳定器的作用。从制度建立到现在，失业保险制度调整完善的重点一直是扩大覆盖范围、提高保障水平、确保基本生活。1986年《暂行规定》实施后，待业救济金给付水平很低。据测算，1989年的人均待业救济金余额约为40元，比当时国家规定的生活困难补助标准50元还低[注]夏积智：《失业保险的理论与实践》，中国劳动出版社1991年版，第11页。。随着失业保险制度的不断发展完善，失业保险保障能力和保障水平不断提高。以山东省失业保险金水平为例，1990年50元， 2000年220元，2005年300元，自2007～2012年，又连续六次提高了标准，现在平均水平达到了680元，为1990年的13.6倍。正是由于失业保险保障生活基本功能的发挥，才使得国企改革顺利推进，大批下岗失业人员实现再就业，并经受住了2008年大规模企业岗位流失风险的考验。因此，改革完善失业保险制度必须立足于确保失业人员基本生活这一基点，适应社会主义市场经济发展和人民群众共享改革开放成果的要求，努力扩大覆盖范围，提高统筹层次和保障水平，惠及城乡全体劳动者。

其次，促进就业是失业保险制度的自然属性，必须作为制度改革发展的重要方向。顺着失业保险制度的发展脉络，可以十分清楚地看到，失业保险制度是一个从“救济”到“就业”的发展历程，它的功能作用随着促进就业作用的增强而增强。特别是1999年《失业保险条例》颁布施行后，保障生活、促进就业的制度框架得以确立，制度发展的重点逐步由消极被动的保生活，向积极主动的促就业转变。随着扩大失业保险基金使用范围试点和援企稳岗等系列促进就业政策的实施，以及参保人数上升、基金滚存结余大幅增加，失业保险促进就业的功能得到进一步发挥。失业保险既是社会保障体系建设的重要组成部分，又是就业全局中不可或缺的重要方面，必须纳入就业和社保的联动机制统筹考虑，实现有机结合。

再次，预防失业是失业保险制度的根本所在，必须作为制度改革发展的重中之重。稳定就业、提前预防，才能减少失业，这是治理失业的治本之策。所以说失业保险向预防失业、促进就业和稳定就业的方向拓展延伸，是失业保险制度改革发展的必然要求。《失业保险条例》搭建起的制度框架，主要是促进就业，并且政策面比较窄。2002年实施积极就业政策以后，失业保险实施的扩大基金使用范围试点以及援企稳岗阶段性政策，则在更大范围进行了探索，尤其是拓展到稳定就业和预防失业方面，为失业保险制度功能转型积累了宝贵经验。2006年至2008年，失业保险基金促进就业支出100.2亿元，占基金总支出的31.8%；2009年至2010年，失业保险基金促进就业支出190.5亿元，占基金总支出的60.5%；受益人数从2006年的232万人次增加到2010年的1690万人次;2011年当年全国用于各项促进就业的基金支出为235亿元。可以看出，要更好地发挥失业保险的作用，就必须主动服务就业大局，做到促进就业与预防失业并重，努力保持就业增量持续增长和存量的稳定，由被动保障失业人员基本生活向主动保就业岗位、积极促进再就业转变。稳定就业与扩大就业同样重要,因为扩大就业主要是解决就业增量问题,稳定就业主要是解决就业存量问题,如果稳定就业的问题抓不好,扩大就业的努力就会被抵消[注]孙曼娇：《保障生活·预防失业·促进就业——失业保险制度的改革与完善》，《安庆师范学院学报(社会科学版)》2010年第8期。。失业保险必须充分发挥稳定就业、预防失业的功能，才能在就业大局中真正发挥出“稳定器”的减震作用。

最后，失业预警和失业调控是失业保险制度功能的延伸拓展，必须作为制度改革发展的重要内容。应对国际金融危机取得阶段性胜利后，国务院于2009年2月下发了《做好当前形势下就业工作的通知》，明确要求加强失业调控和失业预警，建立失业动态监测制度，对重点行业、重点企业岗位流失情况实施动态监测，及时制定应对规模失业的工作预案，建立健全企业空岗信息报告制度。目前已建立起了全国统一的失业动态监测体系，部分省市已部署开展失业预测预警试点，不少地方还研究制定了应对节能减排、淘汰落后产能等可能引发的地域性、行业性失业风险的失业调控预案。这些都启示我们在推进失业保险功能转型中，要把建立失业预警和失业调控机制作为失业保险制度改革发展的有机组成部分来思考把握，做到相辅相成、相互兼顾、协同推进，从而形成治理失业的合力。

二、我国失业保险制度功能转型的必然性和必要性

(一)失业保险制度设计的历史背景发生了巨大变化，转型发展势在必行

当前，我国失业保险制度发展进入关键期。我国自上世纪八十年代中期建立失业保险制度至今已近三十年。从最初打开改革开放之门，到全面建立社会主义市场经济基本制度；从以农业经济为主的发展状态，到整体进入工业化中期；从城镇化水平不足30%，到全国平均超过48.3%；从农业人口占80%以上，到城镇就业人口超过60%，这些与制定《失业保险条例》时的经济社会发展态势、城乡发展的状况，以及失业形式和结构等发生了很大变化，制度设计的失业保险任务和功能作用，与新形势新任务的要求已不相适应，失业保险功能转型势在必行。1999年颁布实施《失业保险条例》(以下简称《条例》)的一个基本前提是将保障下岗职工基本生活这一过渡性政策安排与失业保险制度并轨。上世纪90年代中后期，为应对国有企业体制转型和结构调整引发的大规模结构性失业问题，我国采取了建立再就业服务中心特殊政策，解决国有企业下岗职工基本生活保障问题。从2000年以后，国有企业下岗职工与失业并轨，已经进入再就业服务中心的下岗职工三年后解除与企业的劳动关系，转换身份进入市场。正是在这种大背景下，《条例》应运而生。《条例》完善了我国失业保险制度，体现了保障失业人员基本生活的制度目标，标志着我国失业保险制度从国有企业改革的配套措施，逐步融入到市场经济框架下相对独立的社会保障体系中来，也正是在这样的背景下，失业保险制度设计仍立足于失业保护，以保障失业人员的基本生活为重点。党的十七大提出了努力转变经济发展方式，积极推进科学发展的要求，我国经济加快转型。尤其是国际金融危机爆发以来，我国发展的内外部环境都发生了重大变化，经济增长趋缓，对就业的拉动力减弱，市场配置劳动力资源的基础性作用进一步增强，就业形式更加多样，就业稳定性差的问题凸显，失业风险进一步加大。新形势、新环境、新趋势给失业保险制度提出新要求、新任务、新挑战，既有的以保障生活为重点的失业保险制度已难以应对。因此，谋划改革完善之策，最重要的是要加快推进失业保险制度由“生活保障型”向“就业导向型”转变。

(二)现行失业保险制度功能设计缺陷明显，难以适应经济社会发展的要求

一是失业保险覆盖面比较窄。 1999年国家《失业保险条例》规定，参保对象为城镇企业、事业单位及其职工，农民合同制工人参加失业保险但本人不缴费。2011年7月1日起施行的《社会保险法》第44条规定:“职工应当参加失业保险,由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳失业保险费。”但从实际情况看，失业保险参保率大大低于养老保险、医疗保险等险种，还不足60%。尤其是非公经济组织和灵活就业人员覆盖率更低，成为我国劳动力市场上失业风险最大的群体。过低的参保率又造成同样的就业不能得到同等保障，这样既不利于就业形式的多样化发展，又有损于社会保险的公平性，更会制约整个社会就业结构的改善和就业总量的提高。

二是促进就业功能弱且法律依据不足。《失业保险条例》虽然开宗明义明确了失业保险具有保障失业人员基本生活、促进失业人员就业的制度方向，但仅对失业保险金的来源、领取资格、待遇标准、给付期限作了较为详细的规定；缺乏对促进就业的系统制度设计，促进就业的支出只有职业培训补贴和职业介绍补贴两类，而且补贴标准较低。政策措施缺乏可操作性，不利于帮助失业人员重返劳动力市场。更值得注意的是，《社会保险法》没有涉及失业保险促进就业方面，使得失业保险发挥促进就业的功能缺乏法律支撑。据统计数据，全国失业保险基金主要用于发放失业保险金，每年用于就业方面的投入仅占总支出的10%左右，且主要集中于上海、北京等地，多数地方投入比例不足5%。同时，《失业保险条例》、《社会保险法》均未明确规定失业预防。由于失业保险制度顶层设计中没有涉及预防失业这一重要功能，缺少相应的具体法律政策规定，往往会造成部分企业一遇到暂时性的经营困难就通过裁减员工来降低生产成本，这不仅会使失业保险基金支出大幅增加，而且因大量失业人员涌向，更易引发不稳定问题。

三是缺乏对用人单位稳定岗位和失业人员积极实现就业的经济激励。经营状况、经济效益好的企业职工失业风险相对较小,制度对这类用人单位在产业升级、结构调整，或面临风险时采取转岗培训、缩短工时、降低工资等措施保持职工队伍稳定，缺乏予以支持的相关设计，致使它们长期高缴费而享受不到相应的待遇，影响了参保缴费积极性。对领取失业保险金的人员来讲，目前世界上实行失业保险制度的国家，失业保险待遇给付期限大多在3～12个月之间。与之相比，《条例》规定的24个月的给付期限过长，并且没有对其积极求职的要求，使得失业者失业后缺乏积极寻找工作的动力，延长了职业搜寻时间，造成了更高的失业率，使社会面临更大的失业压力。

四是巨额基金滚存结余与制度功能发挥不充分的矛盾突出。自1999年以来，我国失业保险基金滚存结余增速逐年上升，到2011年底失业保险基金累计结余已达2240亿元。一方面是需要帮扶就业的失业人群在扩大，另一方面是庞大的失业保险基金“用不出去”，形成巨额基金结余。应该说，目前失业保险制度的滚存结余主要由失业保险缴费与受益的主体错位和关系不对称所导致。一个显而易见的现象是，在受金融危机严重冲击的2008年和2009年,因各类企业规模裁员导致登记失业率和调查失业率上升, 而失业保险金领取人数却在减少，失业保险基金结余依然保持较快增长。这种不合理现象表明，我国现行失业保险制度未能有效发挥促进就业、预防失业和稳定就业的作用。

五是固定无差别的高费率不利于增加就业。目前，参保不足与严重欠费并存。之所以造成这种局面，与用人单位2%和个人1%的缴费比例有直接关系。 由于缴费比例过高，部分效益较差、亏损严重的企业无力负担。因为失业保险发生所具有的不确定性，使得缴费人未必会成为直接收益人，权利与义务不对称，造成即使有能力参保的企业也想方设法逃避缴费。 固定费率是按正规部门特点设计的，对于非国有企业、非正规部门和收入低、就业不稳定的灵活就业人员来讲门槛太高，且因失业保险给付水平低，享受的待遇可能比缴纳的还要少，所以导致参保积极性不高。

(三)就业形态、就业结构的调整变化，对失业保险制度功能作用提出新要求

就业结构的变化总是与经济结构的变化相联系，而就业结构的变化必然影响失业结构。进入新世纪，特别是近年来，随着我国经济转型发展，经济增长方式转变，经济结构发生了很大变化，就业结构也随之发生重大变化，进而导致失业结构发生相应转变。就业结构的变化表现在城乡结构上，大量的农村富余劳动力离开土地、离开农村，转移到城镇二三产业，成为产业工人的重要组成部分——农民工。截至2011年底，全国农民工已达2.5亿多人；表现在产业结构上，第二、三产业成为吸纳就业的主体，尤其第三产业吸纳了更多技能偏低的劳动力；表现在所有制结构上，非公经济、民营企业已占就业总量的大头，并且集中度越来越高。还有地区结构、年龄结构、素质结构、性别结构和行业结构等方面都发生了很大变化。从就业形态上看，就业形式继续向多样性趋势发展。中小企业吸纳就业达70%以上，非正规就业、灵活就业、自主创业、自谋职业正在成为越来越多劳动者的选择。就业结构的变化使失业结构形成了以下岗职工为主体的“老失业群体”与80后、90后新成长劳动力中的青年失业群体并存，失业大学生与失业农民工并存，正规就业群体失业人员与灵活就业群体失业人员并存的复杂局面。同时，新的“知识失业”群体打破了过去失业完全集中在受教育时间比较短、文化程度比较低的社会群体中的传统格局，农民工及灵活就业人员又游离于失业保险之外。失业结构变化由就业结构变化所导致,失业保险制度的改革发展必须与此变化相适应。这些变化不仅要求失业保险制度要延伸覆盖到各类用人单位、各类失业群体，更重要的是要拓展延伸功能，在加大促进就业力度的同时，积极稳定中小微企业就业人员、灵活就业人员，帮助扶持自主创业、自谋职业劳动者。并将治理失业的防线前移，变治理为预防，减少失业人员总量，从而也减轻失业保险基金保生活支出的压力，实现双赢。

(四)国外失业保险制度发展经验充分表明失业保险功能转型的可行性

自1911年英国建立世界上第一个强制性失业保险制度以来，已有近80个国家和地区建立了失业保险制度。较早建立失业保险制度的国家，在相当长的一个时期内，一直强调保障失业人员的基本生活，以致因过度保护出现了“养懒汉”的问题。20世纪70年代石油危机之后，特别是90年代以来，失业问题成为严重的全球性问题，越来越多的国家意识到失业保险制度的局限性，开始从重保障、轻就业到加强其促进就业功能的改革，更多地强调要“激活失业者”。发挥失业保险促进就业的作用，已经成为国际共识和发展趋势。国际劳工组织《促进就业和失业保护公约》(第168号)提出：各会员国应采取适当步骤对其失业保护制度和就业政策加以协调。为此应设法确保其失业保护制度，特别是通过提供失业津贴的办法来促进生产性的和自由选择的充分就业，而不会造成雇主不想积极提供、工人不想积极谋求生产性就业机会。

纵观各国特别是西方发达国家运用失业保险预防失业、促进就业和稳定就业的做法，主要有以下几点：一是严格失业保险金给付条件，实行差别给付期限，促使失业人员积极寻找工作。目前各国失业保险金支付期多在3～12个月，给付标准直接与失业期长短挂钩。如法国规定，失业救济金初始标准为日基准工资的57.4%，其后则每4个月调低一次。经合组织国家大多规定，失业者在领取失业救济前，必须到职业介绍机构进行登记，表示愿意接受职业介绍机构提供的就业机会。在领取失业救济期间，必须报告求职情况，并要按照当地失业保险机构约定的时间面谈或面试，否则将被取消领取资格。二是实行浮动费率，抑制和预防雇主裁员，增强就业稳定性。美国实行的“经验税率”制度具有代表性。这项制度实际上是为鼓励企业尽量保留雇员和限制企业的解雇行为，根据企业解雇人数确定其缴纳失业保险税率的办法。按制度规定，企业解雇的人数越多，其缴纳的失业保险费率就越高，最高可达职工工资总额的10.5%[注]何欧：《国外失业保险在促进就业方面采取的措施及对我国的启示》，《人口与经济》2007(4)增刊。。三是预防失业，调整就业状态，开发、提高劳动者技能。首先，鼓励失业者求职。如日本为了鼓励失业者尽快实现再就业，政府规定失业者在其津贴领取期结束前100天或还剩一半的时间就找到持续1年以上的工作，可领取30～120天的再就业补助[注]信长星：《借鉴国外经验 充分发挥失业保险促进就业作用》，《中国党政干部论坛》2007年第8期。。其次，鼓励失业者更新、提高职业技能，增强求职实力。如英国对参加培训并取得资格证书的失业人员，分别按资格等级增加失业保险给付标准。日本对接受公共职业培训的失业者除领取基本津贴以外，还可领取听课津贴、交通津贴等，如寄宿别处，还可领取寄宿津贴。再次，鼓励失业者创业。如西班牙规定，失业者如参加生产合作社或自谋职业，可以一次性领取其全部失业津贴作为创业本金。这些国家的做法，给我国失业保险制度功能转型提供了很好的经验借鉴。

三、促进我国失业保险制度功能转型的建议

促进失业保险向保障生活、预防失业、促进和稳定就业功能转型，应坚持失业保险制度改革发展的方向，进一步完善制度设计，建立完善科学合理的失业保险金正常调整机制、就业与失业保险联动机制、失业预警和失业调控机制、物价上涨与失业人员生活保障联动机制，基本形成支持“三位一体”功能作用的政策体系；实现失业保险覆盖范围更广，失业保险保障能力进一步增强，失业保险功能作用得以充分发挥，失业保险管理服务更加精准化、精细化的目标要求。

(一)实行积极的失业保护政策，激励失业人员再就业

确保失业人员基本生活是失业保险的基本功能，这一点毋容置疑。目前，我国失业保险金平均水平偏低。2011年，全国平均失业保险金为每月614元，不到城镇居民人均可支配收入的33.8%，鉴于许多国家的失业保险给付水平都定在本人就业时工资的40%～60%之间，且形成一种标准化趋势，应综合考虑失业人员的基本生活需求(即当地城市居民低保标准)、失业人员失业前的工资收入(即缴纳失业保险费的工资数)和失业人员家庭人均消费支出受物价波动影响等因素，研究建立失业保险金标准的计算模型，合理确定失业人员待遇水平。

在适当提高待遇标准的前提下，要改革对失业者偏重生活保障的做法，实施积极的失业保护政策，激励失业人员尽快实现再就业。建立完善灵活的失业保险待遇机制，严格失业保险金申领资格，缩短失业保险待遇给付期限，待遇享受期可根据失业者本人的参保缴费时间确定，在一个失业期内最长不超过18个月；并拉大保险待遇的差距，失业期越短给付水平越高，如在法定享受失业保险给付期限内提前找到工作，可将尚未支付的失业保险金作为就业补助发给本人。通过实施及时有效的失业保护，促使失业人员积极主动地寻找就业可能，以达到既能保证失业人员的基本生活需要、又使之不对失业保险金形成过度依赖且不给任何惰性创造机会的目的。

(二)调整失业保险制度设计重点，突出稳定就业和预防失业功能

我国失业保险发展的实践表明，必须探索构建更加积极的失业保险机制，充分发挥其稳定就业、抑制和预防失业的能动作用，才能更好地应对和解决日益严峻的失业问题。在制度设计上，一是实行失业保险浮动费率和差别费率相结合的制度，提高就业的稳定性。所谓浮动费率，就是根据企业裁减员工的数量决定其缴纳失业保险费的比例。目前，全国保持较高的基金结余，且基金收入增长远远快于支出增长，实行浮动费率有资金保障。据有关资料，美国早就通过实行差别费率或浮动费率引导企业减少裁员来稳定就业。对不同统筹地区，根据经济发展状况实行差别费率。在国家确定缴费上线的基础上，由各地根据“现收现付，略有结余”原则，结合经济变化趋势，合理确定费率，以有效解决各地基金结余不平衡的问题。对不同类型企业、不同行业在不同时期，根据其失业状况实行浮动费率。有些行业的失业率相对较高，比如制造业的就业情况受经济周期的影响较大；有些行业失业率则比较低，比如金融、保险、不动产等，费率不宜“一刀切”，不同行业应有所区别。可在统一标准浮动缴费比率的基础上，依据参保单位裁减职工的比率来确定缴纳失业保险费比率。让少裁员的单位少交费，多裁员的单位多交费，遏制单位制随意解雇职工，降低失业频率，保障劳动者工作岗位的连续性和稳定性，调动和保护缴费单位的积极性。再者，当出现全国性或区域性严峻形势，失业风险明显增大时，可阶段性降低失业保险费率，对失业进行有效调控。二是建立鼓励企业稳定就业岗位的机制，将失业防线前移。总结应对国际金融危机援企稳岗的成功经验，把失业保险稳定就业的阶段性政策措施转化为长效机制，作为一项制度固定下来。主要是对因经济不景气、经营出现困难等原因被迫缩小生产规模、面临就业岗位流失风险的企业，由失业保险给予岗位补贴、社保补贴、转岗培训补贴和技能提升补贴等，力争使企业不裁员或少裁员，保持就业岗位的基本稳定。三是建立失业预测预警机制。选取能够及时、充分反映本地区就业失业人数变化和失业保险基金承受能力等动态情况的数据，作为失业监测预警指标，通过对这些指标的连续跟踪监测，参考重要的宏观经济指标和相关数据进行综合分析，研判当前和今后一段时间失业状况和发展趋势，并制定相应的失业应急预案。通过建立失业预测预警机制，有效防止出现影响社会稳定的突发性大规模失业事件。

(三)扩大失业保险基金支出范围和规模，促进更多失业人员实现就业

调整改善失业保险的支出结构，加大职业介绍、技能培训、就业服务等促进就业方面的投入，并根据需要对企业进行就业补贴和培训补贴，帮助其改善就业环境，从以往简单的生活保障转化为促进失业人员重新就业，由消极保险转化为积极就业保障。东部七省市扩大失业保险基金使用范围试点探索总结了很多成熟经验，丰富完善了失业保险制度，要把这些促进就业的试点政策充实进新出台的失业保险法规中去。要明确规定失业人员职业培训补贴支出占失业保险基金总支出的比例。在经济结构调整、产业结构升级的背景下，年龄偏大、技能偏低以及高校毕业生专业知识与社会需求不相适应等是造成失业的重要原因。要将职业技能培训范围延伸到离校未就业高校毕业生、失业农民工等群体；拓展职业培训补贴范围，将转岗培训、岗前培训、提升培训、创业培训等纳入补贴范围。同时，依据物价上涨指数等因素，调整提高培训补贴标准；规范就业培训机构的行为，明确规定就业培训机构的资格要求及信息披露制度。鼓励用人单位招聘失业人员，对聘用长期失业者的用人单位给予工资性补贴，享受的小额担保贷款由失业保险基金给予全额贴息。要针对不同失业人口的特点、不同时期促进就业过程中的突出问题和困难，增加促进就业支出。对失业农民工群体采取更加灵活的、分层分类的政策，建立失业保险、职业培训和灵活就业相互衔接机制；对大学生失业群体实行“大学生生活保障与就业”制度,为待业和失业大学生提供基本生活保障。资助有条件的失业人员创办小微企业，允许自主创业的失业人员一次领取尚未享受的失业保险金作为创业资金，并提供创业补贴。当年失业保险基金滚存结余的一定比例可用于充实小额担保贷款基金，重点支持失业人员创业。对家庭困难难以就业的失业者提供就业补助，对在自然灾害或特殊时期的失业者适当放宽失业保险金申领条件。