政府主导下的农村公共文化服务供给问题探究※

○ 袁婷婷

党的十八大提出，政府提供农村文化服务要坚持面向基层、服务群众，加快推进重点文化惠民工程，加大对农村和欠发达地区文化建设的帮扶力度，继续推动公共文化服务设施向社会免费开放。据文化部计财司统计，近四年来，农村文化事业费年均增长约24.6%，2010年，农村文化事业费占30.4%，比重比2009年提高了1.5个百分点。这表明，无论在政策支持上，还是资金投入上，都体现了政府强有力的主导地位。我国政府是服务性政府，肩负着两项重要职能，即社会管理和公共服务职能。农村公共文化服务是政府向社会提供公共服务不可或缺的部分，同时也是政府的责任。由于农村公共文化服务具有一般公共物品的公共性和公益性特点，同时又具有根植于农业耕种的经济环境特性，其收益周期长、回报率低，要想通过完全市场化的机制来供给，在目前环境下是很难实现的，因此这就决定了政府供给的主导地位。笔者认为，政府作为关键的提供者无可厚非，问题在于，政府如何提供服务，提供怎样的服务这才是问题的关键所在。

一、政府单一供给农村公共文化服务的现状

目前，就各级政府而言，政府提供农村公共文化服务的范围很广泛，主要表现在两个方面：一方面是农村公共文化基础设施，主要有乡镇文化站、农村文化室、社区文化中心、图书馆、文化馆、放映中心等；另一方面是农村公共文化惠民工程。惠民工程主要包括下列方面：一是广播电视村村通工程。到2010年，全国“十一五”广播电视村村通工程建设任务全面完成，共累计完成72.28万个自然村（20户以上）。二是村级电影放映“2131”工程。目前全国已组建农村电影数字院线218条，数字放映队28730支。三是文化信息资源共享工程。2009年，各级地方财政落实建设资金85557万元，到年底，全部信息资源量达到90TB，比2008年增长16.09TB，其入户工作覆盖人口已超过5000万，6.9亿多人次受益文化共享工程。四是农家书屋工程。到2011年全国农家书屋建成数量达50万家左右，覆盖全国75%以上的行政村。五是乡镇综合文化站建设工程。截至2010年6月，国家计划投资39.48亿元，新建和扩建2.67万个乡镇综合文化站。六是流动文化车工程。从2007年到2010年，中央财政安排资金，为基层文化机构配备1000多辆流动舞台车，送戏下乡，开展灵活、多样、方便的文化服务[1]。

除了范围的涵盖面外，在提供的方式上也不尽相同。政府提供农村公共文化服务有直接性和间接性的区分。直接性主要用于那些基础性、外部性强、获益少的公共文化产品；在间接提供中政府可以将公共文化产品交给其它社会组织、第三部门组织或是盈利性组织来完成。就目前来看，政府的间接供给方式主要包括：政府委托、政府购买、政府补贴、政府扶持、政府参股、特许经营等[2]。然而，在现实中，政府的间接提供并没有完全落实到位。在现有的体制下，由于我国其它社会组织、企业、个人很难进入农村公共文化服务领域，政府仍然是单一的提供主体。在这种政府主导型的模式中，政府掌管着一切，要求每级文化主管部门按照上级的指令行事，这与我国现阶段倡导的基层民主与共同治理的价值观相违背，无法满足农村的文化需要，而且政府对农村公共文化服务需求的敏感度也不够高，提供的服务往往和农民所希望的不相符，无法激发农民学习、参与的兴趣和热情。另外，由于政府本身能力、财力、精力有限，农村公共文化建设很难面面俱到，因此文化服务状况也无法得到明显改善和提高。

二、政府主导农村公共文化服务供给存在的问题

如前所述，政府提供农村公共文化服务尽管已经取得了较大的成效，但政府作为单一的主体仍然存在诸多问题。

（一）基层政府在形式和认识上存在偏差

按照传统的发展观，政府一向重经济建设、轻文化建设，特别是对农村的文化建设，一些地方领导还存在不合理的认识。一是从重要程度来说，认为文化建设远没有经济建设那么急迫和重要，文化的发展可以慢慢来，认为经济基础打好了，上层建筑自然而然会跟上去，完全忽视了文化建设的能动作用。二是从效果上来说，由于文化建设所产生“效应慢”的特点，很多领导人都不愿意在文化建设上投入太多。三是从责任上来说，官员易忽视农村公共文化服务的公益性特质，只看到农村文化建设的负担，忽视了政府公共性的责任，使弱势群体公平消费文化服务的需求和权利得到消减。

除此之外，政府部门重形式多而抓文化建设的根本少。在政府部门供给农村公共文化服务的过程中还只是停留在“送文化”下乡模式上，忽视了“种文化”或“育文化”下乡。因此，每年各地政府组织的“送文化”下乡活动规模庞大，表面上风风火火，轰轰烈烈，实际上是文化下乡队伍一走，基层乡镇和村落又再度回复到文化贫瘠的状态，送文化下乡只能解决农村居民文化需求的一时之渴[3]。此外，政府部门供给农村公共文化产品和服务还存在“一刀切”的现象，各个地区送的都是一样的“文化品种”，完全忽视了差异性和效益性，也完全忽视了“送文化”下乡的真正目的是，在解决农民文化饥渴的同时，更重要的是要发挥文化启蒙和引导示范作用。

（二）文化管理体制机制不完善

就政府部门文化管理体制而言，其不合理表现为依然依靠传统行政管理方式支配当前各级政府及其部门供给农村公共文化服务。一是“政府职能的错位、缺位，政府该管的未管或没有管好，比如调查研究、制定政策、颁布法规等”[4]，如在没有征求民众意见的基础上采取一刀切的政策，统一供给，造成供需脱节。二是存在结构和功能重叠、分工过细、条块分割问题，如目前中央政府着力推动的文化惠民工程就分属于不同的部门，相互之间有很多业务和职能重叠，使供给效率大打折扣。三是在这种体制机制下，政府部门重管理轻服务。服务意识不到位导致政府农村公共文化服务职能弱化，公共文化服务设施利用率低。四是管办不分，具有强烈的“政府办文化”色彩。政府集生产者、提供者、管理者于一身的复杂角色无疑给政府披上了繁重的枷锁，同时也阻碍了市场和社会的力量进入农村文化领域，而单靠政府一方的力量，包垄包揽办文化是无法满足当前农村的文化需求的。

（三）服务的供给产品与农村需求不匹配

1.提供的种类与农村需求不匹配

一直以来，政府提供农村公共文化服务采取的是“自上而下”的供给模式，无疑忽视了农民多元化的文化需求，其意愿得不到真实反映。

表1 政府供给与农民需要的公共文化服务优先次序对比表

从表1中不难发现，农村居民最需要的图书馆、博物馆、艺术馆排在了政府供给的第二位置，虽然重视程度差不多，但事实上很多县只有一个图书馆，下辖的每个乡镇和村最多只有图书室或农家书屋，远不能满足农民对文化的需求。至于博物馆和艺术馆在农村地区来说更是鲜来之物。另外，农村居民较为需求的文艺表演、文化技术培训机构及相关培训等服务项目在政府农村公共文化服务供给中均居于靠后的地位，这些都充分说明了政府在供给农村公共文化服务的过程中供给的种类与农村居民的需求不匹配，需要进一步的调整。

2.供给的数量与农村需求不匹配

从全国来看，2008年各级财政对农村文化投入仅占全国文化事业费的25.2%，直接为7.28亿农民提供文化服务的乡镇文化站财政投入只有18.47亿元，按乡村人口计算，人均2.54元。根据中国艺术研究院农村公共文化服务课题组对陕西扶风县图书馆的调研，扶风县约有43万人，按国家要求，每人每年购书经费要达到0.6元，依全县人口合计，应有购书经费约 26万元，而县财政实际拨付的经费每年只有5000元，平均每人只有1分多钱[5]。虽然总数上呈递增趋势，但以人均方式计算，仍然显示投入上不足。农村公共文化服务投入的不足，导致群众对公共文化服务的满意度不高。

从局部来看，有些地方政府为了争当“文化示范县”、“文化示范镇（乡）”、“文化示范村”，在当地采取比较激进的方式提供公共文化服务，而不是根据客观现实需要有计划、有目的的提供，完全忽视有效性，导致大量的农村公共文化设施闲置，造成“文化供给过剩”。由于所提供的文化服务并不是农民所需要的，同时也由于现在农村的文化生活方式的改变，家家都有电视机等，对于政府所提供的文化服务失去了原有的兴趣，村上“书屋”、图书馆或文化馆闲置的现象普遍。如果赶上农忙时，更是空无一人，严重浪费当地文化资源。文化服务的供给与农村需求不匹配一直是困扰农村文化建设的难题。

（四）乡镇文化站建设滞后

乡镇文化站是党和政府开展农村文化工作的基本阵地。在重视农村公共文化建设的过程中，尤其要重视乡镇文化站的建设。以河北定远县为例，根据该县池河镇文化广播电视站研究人员黄德宝实地考察的资料，部分基层领导对乡镇综合文化站在发挥农村文化建设中的作用不够重视，对文化站的建设工作仍然是“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”。文化经费问题是制约乡镇综合文化站长期发展的关键因素。据相关数据显示，90%的乡镇都是负债运行。乡镇综合文化站的管理机制滞后，无法跟上农民多元化、多层次的需求。大多数文化站没有制定必要的管理制度，基本上是领导说什么就是什么。此外，农村文化站人才的缺乏是制约乡镇文化站发展的最重要因素。文化站在人才引进方面不具备优势，没有人力、财力、物力招募或者留住优秀人才，又由于内部人才培训机制不完善，文化工作者无法与时俱进。这些因素都直接或间接地造成乡镇文化站的作用无法正常发挥，我们必须要重视文化站的工作，不断完善乡镇文化站的管理以及落实好各项配套设施。

三、完善政府提供农村公共文化服务的建议

（一）切实提高政府部门对农村公共文化服务的重视度

首先要提高政府行政部门的思想认识，在重“经济建设”的同时也要重视“文化建设”。可以经常开展相关的座谈会，不断深化农村公共文化建设和农村经济建设同等重要的观念，将更多的注意力、精力和财力投入到农村文化事业等社会主义建设的薄弱领域或薄弱环节。要把农村公共文化建设的成效与政府部门绩效指标相挂钩，尽快建立健全符合科学发展观要求的政绩考核体系，一方面要弱化甚至取消某些经济方面的指标，另一方面要加大农村文化事业等领域的发展状况在政绩考核体系中的权重，以使新的政绩考核体系变得更加科学和完善。在乡镇基层实践中，农村基层干部的工作业绩考核和评价权在相当程度上为乡镇基层政府所掌握，因而，建立健全新的科学的政绩考核体系，对于乡镇基层政府调整工作重心，以更大精力抓本村文化建设、促进农村各项事业全面发展具有重要的意义。

其次要重视农村文化基础设施的建设，为“种文化“打下坚实的基础。加大对农村公共文化建设的财政投入，在县、乡（镇）、村三级建设文化广场、文化站、农家书屋等文化场所，并且还要落实这些设施后续维护的资金，确保能够充分地落到实处，发挥作用。另外，通过政府组织文艺表演团体下乡“种文化”。把文艺表演送到农民家门口的同时可以在农村建立采风基地、培训基地，让农民接受专家指导，培养艺术兴趣，切实让农民从一个观看者成为一个实实在在的文化活动参与者和组织者，成为文化活动的主体。此外，政府要鼓励当地农民自己“种文化”。由当地有文艺特长的农民自行发起、组织文化活动队伍，并且文化站也应该制定一些配套的措施去支持鼓励这种行为。以河北成安县化店村为例，该村2010年成立了一个村书法协会，村子里有专门的画室和展览室供书法爱好者练习，现在有30多名成员，文化建设搞得红红火火。

（二）政府提供的项目要回应和符合农民需求

首先，拓宽农民公共文化需求表达渠道。具体而言，农民公共文化需求表达渠道有很多种，农民可以根据自身的实际情况选择上述渠道来表达自己的需求。虽然可供的选择很多，但是有些表达渠道的精英化使老百姓很难通过这种形式去表达意愿。所以，在拓宽需求表达渠道的同时，还要相应地制定一些配套政策或措施去保证其通畅。比如在充分发挥人大作为基本表达渠道的基础上，应有意识地改变代表中干部代表多、基层代表少的不良结构，在农民中设定代表名额，让他们去反映农民的文化权利诉求。

其次，提高农民文化需求表达的权利意识和能力。农民的文化程度有限，其文化需求表达的权利意识和能力可能不足以支撑去顺利表达清楚自己的需求，所以，农民文化需求表达权利意识和能力的培养，需要后天外部的培育和灌输。一方面我们可以通过村文化室、村民代表会、农民夜校、宣传栏等让农民了解并掌握依法表达需求和权利的知识，提高依法参与管理的能力和质量；另一方面通过开展广泛深入的村民自治活动，将决策权交给村民自己，让他们在民主选举、决策、管理和监督的过程中，逐步培养其主人翁意识和民主法治意识。

（三）增强各级政府的财政支持力度

总体来说，政府特别是各基层政府要加大对农村公共文化供给的财政支持，进一步加大对农村文化建设的财政投入，继续实施农村重点文化工程建设，大力发展公益性文化事业。地方政府首先应该不断扩大公共财政力度，做好财政专项转移，扩大农民能享有的公共服务范围，丰富公共文化服务的供给，逐步缩小农村城市之间文化产品的差距。同时，中央政府也要出台一些能起到城镇发展带动农村、工业反哺农业的一系列政策措施，通过政策支持来带动农村经济，为农村公共文化服务供给水平和质量提供资金支持。另外，进一步改进农村公共文化服务供给的决策机制。目前我国农村公共文化服务存在东部和中西部地区供给不均衡的矛盾现象，两极分化严重[6]。中央政府应该适时的根据实际情况，在农村公共文化服务的优惠政策或者资金支持上向中西部地区大幅倾斜，让中西部的农村文化建设更上一层楼，丰富中西部农民业余生活，让他们感受到文化的沐浴。

（四）提高乡镇综合文化站的使用效益，充分发挥其载体作用

要从多方面提高乡镇综合文化站的使用效益。首先，提高认识，落实责任，强化科学领导。必须紧紧抓住乡镇党委政府领导这个“龙头”，在充分放权给乡镇的同时，强化乡镇的责任感，从而强化他们对乡镇文化工作的重视程度。其次，加大投入，整合资源，确保活动经费。一方面要加大投入，另一方面要规范管理，把有限的资金用在刀刃上。可以建立多元文化投入体系，在省市财政、县级财政、乡镇财政不同层次上，三管齐下提高资金利用率。最后，优化结构，规范管理，强化人才制度。一方面要确保专人专用，避免出现文化干部身兼多职的现象，搞好对专职文化干部的培训；另一方面改革文化站准入机制，吸引协会、社区、企业、当地文娱积极分子进文化站，如积极引进大学生，鼓励他们到乡镇综合文化站工作，搞好专职与业余的结合。加大优化现有乡镇文化干部的力度，探索提前退休、拿基本工资退职等分流办法，让乡镇文化干部进一步年轻化、知识化。

[1]曹爱军、杨平：《公共文化服务的理论与实践》，科学出版社2011年版，第89页。

[2]王玉明、刘湘云：《构建农村公共文化服务的复合供给模式》，《新疆科社论坛》2011年第1期。

[3]孙浩：《农村公共文化服务有效供给研究》，中国社会科学出版社2012年版，第48页。

[4]孙滨：《论艺术表演团体体制改革》，宁夏人民出版社1999年版，第41页。

[5]肖庆：《农村公共文化服务：走向多元化格局》，《中国社会科学报》2013年5月8日。

[6]吴大兵：《提高农村基本公共服务的四大着力点》，《湖北行政学院学报》2013年第4期。