深化关键性制度改革 推进治党理政现代化

刘红凛

（中共上海市委党校，上海200233）

党的十八届三中全会把 “完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为新时期全面深化改革的总目标，并围绕这一总目标，结合中国特色社会主义建设的整体布局，明确提出了 “六个紧紧围绕”的改革思路，最终落脚在党的建设与党的领导上，落脚在深化党的建设制度改革上。这是因为，办好中国的事情，关键在党，关键在党的领导，关键在党的建设，这其中有内在的、递进的、不可逆转的逻辑关系。在我国，“一个中心，两个基本点”是社会主义初级阶段的基本路线，党的建设、党的领导、党领导的伟大事业是相辅相成的，党的建设制度改革、党的领导体制改革、经济体制与政治体制改革也是相辅相成的。正如小平所言：“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？”［1］新时期，全面深化改革，实现改革总目标，必须加强和改善党的领导；要破除各方面体制机制弊端与人的障碍，必须深化党的建设制度改革。其中，最为关键的是要加强和改善党的领导、深化干部人事制度改革、强化权力监督与制约机制，因为这三项制度在党的建设和党的领导方面具有全局性、根本性、关键性。

一、完善党的领导体制和执政方式，推进国家治理体系和治理能力现代化

十八届三中全会强调，要 “紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，加强民主集中制建设，完善党的领导体制和执政方式，保持党的先进性和纯洁性”。党的领导体制和执政方式问题，说到底，是科学执政、民主执政、依法执政的体制与方式问题，归根到底，是政治体制问题。新时期完善党的领导体制和执政方式，必须加强民主法治建设，深化政治体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，提高治国理政的能力和水平。

首先，加强和改善党的领导，必须完善党的领导体制与领导方式，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党。因为制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性，科学的领导制度是有效治党理政的根本保证。新时期，加强和改善党的领导，必须充分保障与发挥党 “总揽全局、协调各方”的领导核心作用，对全面深化改革进行总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实，提高党的领导水平和执政能力；同时，要确保人民当家作主，坚持党在宪法和法律范围内活动、维护宪法法律权威，依法执政、民主执政、科学执政。这要求我们，必须紧紧围绕党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一深化政治体制改革，坚持与完善我国基本政治制度，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，保证实现人民当家作主。必须全面落实依法治国基本方略，努力用民主、法治方式解决改革与发展中的问题，大力推进法治中国建设。中外经验告诉我们，以人治事难、以人治人难，人治之下人人自危、法治之下国泰民安。必须正确处理好党、政府与人民群众之间的关系，全党及各级党委要善于通过国家政权组织依法实施对国家和社会的领导，不断完善领导体制、工作机制与领导方式，不断提高领导水平和执政水平；努力破解 “权力过分集中”、 “权力通吃”等现象，避免本末倒置、管了 “不该管、管不好、管不了”的事，避免陷于事务主义而不能自拔、陷于官僚主义而脱离群众，以保持党的政治本色与党的先进性。

其次，必须深化行政体制改革、进一步简政放权，努力建设服务型政府。行政体制改革属于党的领导体制与政治体制改革的一部分，是上层建筑适应经济基础的必然要求。在当代中国，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系、充分发挥好政府和市场两个方面的作用。但是，现在矛盾的主要方面和问题的主要根源在于政府而非市场，必须通过改革来保障市场在资源配置中起决定性作用。新时期，全面深化经济体制改革，必须按照党的十八大与十八届三中全会的要求，深化行政执法体制改革，建立中国特色社会主义行政体制，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。这要求我们必须做好政府改革这篇大文章，摆正政府位置、转变政府职能、履行政府职责，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变；必须提高政府管理能力，既要充分利用市场促进经济社会发展，又要克服与避免 “民生与社会问题市场化”、 “政府行为企业化”；必须加快行政管理体制改革，各级政府要简政放权、降低行政成本、提高行政效率、创新行政管理方式，凡是适宜于下面办的事情、都应由下面决定和执行，不断提高政府公信力和执行力。只有如此，才能适应国内外经济形势新变化，进一步推动市场经济体制改革、激发社会经济发展新活力、增强创新驱动发展动力、提高经济发展新优势，推动我国经济、社会又好又快地可持续发展。

二、深化干部人事制度改革，建立与完善集聚人才的体制机制

尽管党和国家的领导制度、领导体制具有根本性、全局性，但党和政府具有整体性、抽象性，领导制度与领导体制本身并无能动性，具有主观能动性的是现实的活生生的人，再好的制度也需要人去制定、去贯彻、去执行。因此，在此意义上说，办好中国的事情，关键在党、关键在党的干部。政治路线确定之后，干部就是决定因素，没有许多德才兼备的领导干部，是不能完成其历史任务的，这是党的建设的基本经验。改革开放以来，我们党一直强调要积极推进政治体制改革，但为什么难以从根本上推动？这其中最大的阻力是什么？关键还是人的因素、人的障碍。新时期，只有深化干部人事制度改革、建立集聚人才的体制机制，才能造就一支政治坚定、能力过硬、作风优良、奋发有为的高素质执政骨干队伍，才能提高各级领导干部推动改革的能力。

首先，深化干部人事制度改革，建设高素质执政骨干队伍，必须坚持 “党管干部”原则。从当今世界政党政治看，提名公职候选人是政党的一项基本政治权利，也是现代政党的最显著的标志。德国、俄罗斯等一些国家的法律甚至明文规定：只有政党才能提名国家公职候选人。在我国，中国共产党是唯一的执政党、也是唯一的领导党，坚持党管干部与组织提名理所当然。当然，“党管干部”主要体现在管干部路线、用人导向、选人用人原则与标准、干部选拔与监督等方面，并不意味着 “一管到底、包办一切”。同时，必须坚持正确的干部标准与干部方针，坚持五湖四海、任人唯贤、德才兼备、以德为先、注重实绩、群众公认，全面准确贯彻执行民主、公开、竞争、择优方针。这要求我们在干部选拔任用中，必须坚决反对 “任人唯亲、山头主义、宗派主义、领导专断、重才轻徳”等不良倾向，因为 “才高八斗、德不行，一损俱损”，“任人唯亲、山头主义”危害无穷。

其次，深化干部人事制度改革，建立与完善集聚人才的体制机制，必须建立完善党内选举制度，改进竞争性选拔干部办法。因为仅有 “党管干部”原则与干部方针，没有民主科学的集聚人才的体制、机制与办法，还不足以造就高素质的执政骨干队伍。这要求我们，一方面，必须在 “党管干部”原则与干部方针指导下，进一步完善党内选举制度、扩大干部工作民主、提高民主质量，尤其要完善竞争性选拔干部办法、提高选人用人公信度。这其中的关键，是要实现对领导干部的 “组织提名”、“差额选举”、 “群众票决”的有机结合，实现 “相马”与 “竞马”、党的领导与人民民主、 “对上负责”与 “对下负责”的有机结合。从根本上看，干部的 “乌纱帽”是上级领导给的，还是群众给的，这不仅影响着选人用人的公信度与科学性问题，而且决定着所选干部的思想观念、思维方式、权力意识与价值取向。只有从制度上根本解决 “权为民所赋、权为民所授”，才能真正落实 “权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。另一方面，必须建立科学的干部考核机制，使干部树立正确的政绩观，克服 “急功近利、唯GDP论、搞形象工程、弄虚作假”等不良倾向，这一问题的关键仍在于 “领导干部由谁选择、政绩由谁考评”。总之，只有深化干部人事制度改革，建立与完善集聚人才的体制机制，才能造就锐意进取的高素质执政骨干队伍，才能积极推动全面深化改革。我们必须以改革精神、以更大的勇气来推进干部人事制度改革，因为这是一场更为艰巨的、事关全局的关键性改革。

三、强化权力运行制约与监督体系，科学有效地防范与严惩腐败

如何防止国家机关工作人员由社会公仆变为社会主人，这是执政的根本问题。这个问题解决不好，会导致腐败蔓延，对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。值得注意的是，腐败问题不仅仅是金钱问题，更涉及到全面深化改革的成败与人民群众对党的认同问题。实践证明，腐败根源与政治经济体制改革阻力往往是交织在一起的，其关键在于权力、资源、资金的过分集中与三者的结合。如何破解腐败难题、防止干部异化与权力异化？对此，马克思在论述 “巴黎公社原则”时曾经开出一剂良方，那就是干部的民主选举、民主监督与杜绝特权。新时期，惩防腐败必须在深化干部人事制度改革的基础上，强化权力运行制约与监督体系，加强对权力的监督与制约。

首先，必须建立健全权力监督与制约机制，把权力关进制度笼子里。一般而言，权力容易使人傲慢、贪欲容易使人疯狂、财欲容易使人投机；不受制约的权力容易与资源、资本相结合，必然会导致腐败，从而导致权力异化与干部异化。因此，反腐倡廉要标本兼治、惩防并举，要构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，建立与完善“决策权、执行权、监督权”相互制约、相互协调的权力结构和运行机制，坚持用制度管权管事管人，加强对权力运行的制约与监督，让人民监督权力，有效破解 “一把手权力过分集中、难以监督”的问题。必须加强相关国家立法、健全相关党内规章制度，实现国家反腐法律与党内反腐倡廉规章制度的有机结合、协同作用。必须给权力涂上防腐剂、戴上 “紧箍咒”，把权力关进制度笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。总之，只有按照民主、科学、法治原则，建立起结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行与监督体系、机制，健全惩治和预防腐败体系，才能让权力在阳光下运行，从根本上防范与惩治腐败，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。

其次，必须对腐败 “零容忍”，摒弃腐败心理、严惩腐败现象。若对腐败抱有 “适度容忍”心态，若有法不依、执法不严、惩处不力、惩办不公，即使建立起完善的权力制约与监督机制，也不足以防腐、反腐。这要求我们，必须加强反腐倡廉教育和廉政文化建设，对腐败采取 “零容忍”，摒弃 “腐败心理”、 反对 “特权思想”、 肃清 “腐败文化”，自上而下以身作则，如此方能 “正人心”。必须一视同仁，坚持法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外，不管涉及什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷，如此才能 “正乾坤”。必须始终保持惩治腐败的高压态势，真正出实招、动真格、见实效，才能树新风、得民心。

总之，深入贯彻党的十八大与十八届三中全会精神，全面深化改革，必须加强与改善党的领导，深化党的建设制度改革，以科学的领导制度、强有力的党的领导、高素质的执政骨干队伍、健全的权力制约与监督机制来为全面深化改革作保障。那么，深化党的建设制度改革、加强与改善党的领导的动力何在、依靠何在？一靠党中央坚强有力的正确领导，二靠党内民主推动人民民主，三靠坚定不移地贯彻执行党的群众路线。这要求我们，必须坚持党的领导、加强顶层设计，凝心聚力、锐意进取，统一全党思想和行动，自觉维护中央权威、保证中央政令畅通，坚决杜绝 “上有政策、下有对策”、 “有令不行、有禁不止”等不良现象。必须发展更加广泛、更加充分、更加健全的党内民主与人民民主，健全民主制度、丰富民主形式、拓宽民主渠道，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。必须增强党的宗旨意识、尊重人民主体地位，把 “以人为本、执政为民”作为检验党的一切工作的最高标准。必须坚决贯彻执行党的群众路线，相信群众，依靠群众，从群众中来、到群众中去，充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性，始终与人民心连心、同呼吸、共命运，始终紧紧依靠人民推动改革发展、推动历史前进。

［1］邓小平.在全体人民中树立法制观念［M］.邓小平文选（第三卷）.北京：人民出版社，1993：164.