促进民间资本进入公共设施建设领域

丽水市发改委课题组

促进民间资本进入公共设施建设领域

丽水市发改委课题组

要按照“增量先行、存量跟进，试点推动、分步实施”的思路，分类推动民间资本参与公共设施领域市场化建设

近年来，从中央到地方均高度重视民间投资发展，“非公36条”、“新36条”、“42项实施细则”以及各地各类鼓励和引导民间投资健康发展的政策措施密集出台，释放出强烈政策信号，为新一轮激发民间投资活力带来新机遇。同时，随着政府性负债攀升，债务风险控制力度加大等因素交织影响，大力引进社会资本尤其是民间资本参与公共设施领域的投资、建设和运营，已成为增强投资发展内生动力，促进投资持续稳定健康增长的重大战略任务。

丽水民间投资发展现状

2013年，丽水市完成民间投资333.95亿元，占固定资产投资58.5%；总量分别是2000年、2010年的6.79倍、2.10倍，前13年年均增长16.1%；占比较2000年、2010年分别提高了8.1个、5.1个百分点。从民间资本进入公共设施建设领域看，主要在以下领域取得了一些进展和突破：

——城建领域：当前民间投资主要采取的形式有三种：一是采取BT（建设-移交）、BOT（建设－经营－转让）形式，如污泥处置中心、医疗固废、垃圾焚烧、绿谷信息产业园等，都取得了较好的效果；二是采取政府购买服务形式，如环卫、绿化维护、保洁等，均通过委托专业机构管理等方式；三是采取冠名形式，如纳爱斯广场、寿尔福路等。

——交通领域：民间投资主要集中在港口码头、物流园区等方面，所投资项目均与产业、市场结合度高，如青田青山特钢码头、遂昌县物流中心、缙云县路网物流中心、云和商贸物流城、水阁商贸物流城、遂昌东城物流中心以及松阳天虹物流中心等项目。

——卫生领域：积极鼓励各类社会资本投资兴办专科医院、护理院、老年病医院、康复医院等特色医疗机构。全市现有民营医院22家，其中非营利性医院11家、营利性医院11家；全市民营医院总建筑面积约11万平方米，现有床位数1252张，占全市医疗机构总床位数的13.5%。其中包括万丰中西医结合医院、田氏骨科医院、钭氏伤科医院、青田康馨医院等一批有一定知名度的特色专科医院。

——教育领域：吸引民资方面相对成熟，仅莲都区来看，目前已经投入使用的花园中学、莲都外国语学校等，教学质量名列全市前茅，已成功招商的还有市外国语学校、白云小学、厦河新村幼儿园等，这些民办学校中，仅义务教育阶段学生就达10298名，承担了莲都区义务教育阶段总量的近1/3学生就学问题。

——养老领域：目前全市有90家养老院、床位数10046张，其中纯民办养老院21家、床位数2661张，分别占23.3%、26.5%，莲都崇德敬老院、缙云大众托安养中心等养老中心均为民间资本兴建。

引进民间资本的主要问题

尽管当前民间投资有了长足发展，但民间资本进入公共设施建设领域量少个微。这既有宏观政策层面存在的障碍性问题，也有自身操作层面的问题，突出表现为“三难”“三不足”。

（一）政策层面的“三难”

鼓励政策实际操作难。在政府出台的“新36条”及42项实施细则等大部分政策文件中，将近50%的条款提到“鼓励允许”民资进入某领域，但实际操作过程中仍会发现存在诸多条条框框无法突破，尤其是在政策如何界定、如何实施等方面仍相对模糊，缺乏细则，一些物价政策、准入政策限制重重，“玻璃门”“弹簧门”普遍存在，实际破题很难。

落实政策办法创新难。现有的有关落实中央相关政策的文件，更多的是就政策论政策，缺乏针对地方实际去研究、去创新，出台的政策存在可操作性不强甚至无法真正落地实施等问题。

国资民资公平竞争难。如大部分公办医院、学校掌握着优势人才等资源要素，不断扩展规模和提升标准，而一些民办医院、学校获取土地、信贷等存在较大难度；公办医院和学校的医生、教师享受事业单位保险和退休待遇，民资机构很难与之竞争获取优秀人才，即使一些民办机构花3-5年时间培养了业务人才，但很快被公立机构挖走。

（二）操作层面的“三不足”

引进民间投资动力不足。各行业主管部门引进民间投资的观念不强、行动不足，尤其是在公共建设领域（市政建设、基础设施、社会事业等），普遍存在长期形成的依赖政府投资建设的惯性思维，引进民间资本过于被动。

面向民资项目储备不足。各主要公共设施建设行业基本没有谋划供民间投资的常备项目目录，即使有一些项目，也缺乏具体的招商实施方案和计划，致使大量民间资金找不到投资项目，相对于国有资本处于信息劣势地位，应对复杂准入和实施程序的交易成本较高。

服务民间投资效率不足。在审批等政策上，繁琐耗时的审批环节往往成为吓退民资的原因之一，尤其是在项目准入、方案确定等环节，投资业主称之为“没有大门的圆”，企业被搞得像无头苍蝇，没人引领根本无法进门，即使找到大门，往左往右也搞不清楚。

促进民间投资的关键环节

有效激活民间投资，当前关键是进一步突破政策层面、操作层面的各类障碍，逐步拓宽民间投资的领域和范围，积极突破体制机制障碍。政府要大胆突破各种条条框框的束缚，全力支持模式、机制创新，着力扩大民间投资空间；企业则要积极利用政策机遇，大胆试、大胆闯，着力在投资领域取得新突破。

（一）着力在政策层面突破

要加快研究平等对待民间投资主体的政策机制，着力推进经济社会领域主体“去行政化”、经营“去国有化”、补贴“去隐性化”和利益去“去部门化”，明确界定政府投资范围，消除政府投资对于民间投资的“挤出”效应。

一是坚持“非禁即入”原则，鼓励民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域，大力消除民间投资体制障碍和政策制约。着重引导和支持民间投资进入基础设施、市政工程、社会事业等公共设施领域的建设和运营，统筹规划、合理布局，加快形成政府投资和民间投资相辅相成的公共服务供应体系。

二是坚持“能放则放”原则，明确界定政府投资范围，政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济和社会领域。对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务项目，要坚决引进民间投资。对于没有列入国土资源部《划拨用地目录》范围的项目，原则上政府不再直接投入，须放开引进民间资本；列入《划拨用地目录》范围的公共设施项目，要尽可能创造条件，引进民间投资。

三是坚持“宜购则购”原则，研究制定政府采购负面清单制度，在明确哪些公共服务“不能买”的前提下，逐步扩大政府购买服务的范围，积极推进环卫、园林、污水和垃圾处理、保障房、文化、教育、卫生、体育、社会福利事业以及其它具备条件的公共服务领域，通过合同外包、特许经营、公私合作(PPP)等方式有序放开由社会建设经营、政府购买服务，逐步缩小政府直接投资范围，带动民间资本参与公用事业建设及经营。

（二）着力在操作层面突破

加快推出面向民间资本推介招商项目，着力创新项目服务机制，大力推进审批制度改革，简政放权、提速增效，建立民间投资项目“绿色通道”。

一是健全招商项目信息发布制度。建设、交通、水利、卫生、教育、民政、文化、体育等行业主管部门要编制面向民间投资项目库以及年度项目招商计划；明确招商项目技术经济指标，包括项目内容、合作方式、服务数量和标准、投资估算及回报、必要的政府承诺等事项；通过政府门户网站、各行业部门网站以及相关招商媒介等开设固定专栏，广泛发布项目或服务招商推介信息，成熟一个推进一个。

二是推进公共设施领域投资体制改革。可以按照市场化建设、产业化经营方向，将公共设施项目分为经营性、准经营性、非经营性领域以及存量资产等四类。经营性领域推向市场招商；准经营性和非经营性领域，通过PPP模式、特许经营、政府购买服务等方式引进民间投资；对于存量资产，通过委托运营、股权出让、融资租赁、整合改制等方式，尽可能盘活政府资产、引进民间投资，加大专业化运营力度。

三是着力推进审批简政放权工作。抓住国家简政放权机遇，着力推进权力清单和负面清单制度，进一步明确审批流程和操作细则，准确把握审批运行的内在规律，努力把串联改并联、简化（或取消）审批环节，使流程整合得更加优化、更有效率。

引进民间资本的重点领域

当前要着重按照“增量先行、存量跟进，试点推动、分步实施”的思路，分类推动民间资本参与公共设施领域市场化建设。近期，可重点选择民间资本进入意愿较强、国家层面有突破空间、各地有一定的经验借鉴，总体上相对容易实施和操作的行业和领域先行探索试点，如城市道路、综合交通枢纽、污水固废、医疗教育等领域。在实践成熟的基础上，逐步扩大市场化建设的领域。

促进民间资本进入基础设施领域。引导民间资本以BT（建设-移交）、BOT（建设－经营－转让）、BLT（建设一租赁一转让）等模式，参与城市快速路、普通城市道路、综合交通枢纽（或运输站场）等建设。支持社会资本以公共私营合作（PPP）模式参与丽水机场等重大基础设施项目建设。支持有条件的项目采取一体化建设模式，将交通设施和经营性开发项目（土地开发权或广告、商铺、冠名权等）捆绑实施，通过项目法人招标或土地带条件招标等公开竞争方式确定综合开发单位。

促进民间资本进入市政建设领域。固废处置方面，按照项目性质，新建项目鼓励以特许经营、公私合作等方式投资建设；在建和已建项目，探索采用TOT模式或委托运营方式。地下空间开发方面，鼓励采取地上地下综合开发、地下空间商业化利用、地下配建、政府补贴等方式推进。公共停车场建设方面，鼓励民间资本以独资、合作、捆绑开发等方式参与，研究推进地下停车场等设施产权化利用等。新建公园、景观绿化项目方面，要优先考虑结合周边商业用地综合开发、地下空间开发利用以及经营性项目配建等方式实施建设，鼓励民间资本以合作、冠名等多种方式参与。建成后的大型公园项目要通过招投标方式委托专业机构管养，政府购买服务；小型绿化项目按照“谁建设、谁负责”原则，按规范做好养护。

促进民间资本进入城乡公交领域。推进公交公司市场化运营，支持民间资本以合作、参股、广告、冠名等多种方式参与城乡公交体系的建设和运营，明确相应的财政资本金注入及补贴机制。探索采用公共私营合作制(PPP)、设立股权基金、沿线土地捆绑开发等方式，吸引社会资本参与快速公交（BRT）、轨道交通(RRT)等城市快速交通体系的投资建设。

促进民间资本进入保障房领域。推进安居房公司独立运营，明确相应的财政资本金注入及补贴机制，政府不直接投资具体项目建设。鼓励民间资本通过直接投资、合作参股，或政府委托代建、配建等多种方式参与保障性安居工程建设，按规定或合同约定的租金标准、价格，面向政府核定的保障对象出租、出售（或政府回购）。

促进民间资本进入“五水共治”领域。以引进投资基金、股权合作等多种方式，积极吸引民间资本参与好溪堰水系、丽阳坑水系以及南明湖水域等“五水共治”项目的整治开发。在土地条件允许的情况下，采取综合开发模式，将水域整治和经营性开发捆绑实施，实现资金平衡。新建供排水管网等非经营性项目，可引进民间投资建设、政府采购并分期付款的方式；新建污水处理厂、水厂、餐厨垃圾处理等准经营性项目，可采取BOT、特许经营、公私合作等方式实施。

促进民间资本进入医疗卫生领域。按照休闲养生经济发展战略导向，大力引进国内外、特别是台湾等地的知名品牌医疗实体，以独资、合资合作、参股等方式兴办康复医院、老年病医院、医美产业、母婴保健、医学检验和健康管理中心等各类特色医疗服务机构。积极探索混合所有制办医，支持市公立医院与社会资本合作兴办各类专科医院；探索社会资本以合资合作、收购兼并、融资租赁等多种方式参与公办医院改制重组。健全财政补贴制度，支持公立医院举办社区卫生服务机构。完善公立医院的建设运营机制，严格控制公立医院规模。

促进民间资本进入教育事业领域。健全政府补贴或购买服务制度，积极扶持民办幼儿园；引导民办中小学校办出特色，支持民间资本通过公私合营、政府购买服务等方式参与义务教育办学；鼓励民办职业教育，支持民间资本以BOT、合作参股、捐赠等多种方式参与高等学校建设；加大政策支持，积极吸引国内外知名教育机构或科研院校通过委托办学、合资合作、品牌技术参股、独资等方式兴办学校或建立分校。

鼓励民间资本进入其他社会事业领域。鼓励民间资本以独资、合作、捆绑开发等多种方式，参与图书馆、博物馆、文化综合体、游泳馆、体育场（馆）、健身中心等文化体育设施的建设和经营，对于已建成的文体设施，可以通过委托运营、融资租赁、整合改制等方式，转让给社会经营，政府购买服务。鼓励民间资本以独资、合作等方式投资建设老年人日间照料中心、托老所、养老院以及残疾人康复、托养服务等各类社会福利机构。同时，可通过政府购买服务的方式，支持民间资本举办的养老院等机构在接收安置政府供养对象或提供基本养老等服务中发挥积极作用。

课题组长：邝平正；副组长：留雪伟；组员：曹永跃 柴小艳 周初眉 李俊 杜方平