利用世行资金 助推“五水共治”——世行贷款浙江农村生活污水处理项目前期工作情况

浙江省发改委外资处、浙江省外贷办

利用世行资金 助推“五水共治”
——世行贷款浙江农村生活污水处理项目前期工作情况

浙江省发改委外资处、浙江省外贷办

在国家发改委、财政部领导和世行专家的关心、帮助下，在省委、省政府的高度重视下，浙江农村污水处理系统及饮水工程建设2亿美元贷款项目经过近两年的全力推进，已于2014年9月26日顺利通过世行执行董事会批准，标志着该项目已基本完成前期工作，即将进入全面实施阶段。同时，也开创了浙江省利用世界银行资金参与“五水共治”先河。

扎实的前期工作，为“五水共治”提供示范

牢固树立示范项目理念。随着农村经济的发展和农民生活水平的提高，农村污水处理日益成为建设生态文明、打造美丽乡村的艰巨任务和突破难点，国家发改委、财政部和世界银行对世行浙江农村生活污水处理系统建设项目在打造我国农村治水典型示范方面寄予厚望。作为东部经济发达地区和“美丽乡村”的发源地，浙江省提出了“五水共治”重大决策，启动史上最严的治水制度，这为世行贷款项目树立农村治水典型示范、落实国家和世行任务创造了极好条件。在项目推进的每一步，我们牢固树立示范项目理念，借力世行雄厚的技术力量和先进的发展理念，努力建设一个符合实际、富有实效的示范性民生工程。通过借力世行力量，项目在城乡一体化的给排水基础设施建设、分散农村生活污水收集和处理系统建设、农村污水处理系统运营维护长效管理机制、农村环境改善和饮用水源保护等方面进行积极探索和创新创造，努力提高农村的发展水平和农民生活品质。

图/金川

科学确定项目筛选原则。在世行项目鉴别阶段，省发改委明确提出了“供水污水同步建设优先、乡镇所在地（中心镇）优先、重要人口集聚区优先”以及“有工业污水不上、没有集中供水不上、非规划保留村庄不上”的“三优先、三不上”原则，科学筛选村庄，合理确定项目建设内容，以提高投资综合效益，真正解决浙江农村当前最迫切的需求。经过层层筛选、多方论证，项目共涉及20余个集镇、700多个自然村。

建立健全组织机构。2013年5月，省政府成立了常务副省长任组长的省利用国外贷款项目领导小组，办公室设在省发改委，省财政厅、省农办、省建设厅、省环保厅、省国土厅等十个相关厅局为成员单位。省经济信息中心专门成立利用国外贷款项目管理处，抽调骨干力量，具体负责项目管理实施。同时，安吉、富阳、天台、龙泉4县（市）政府及时成立了以政府领导为首的领导小组，组建了强有力的项目办，抽调业务骨干和技术人员承担项目推进工作，确保项目顺利实施。

强化项目计划管理。世行项目需要同时执行国内投资项目审批程序和世界银行项目选定、准备、评估、谈判、执行、后评价等各阶段的审查要求，为此省项目办详细梳理了各阶段世行、国内程序所要求完成的具体工作，印发了前期工作分阶段推进计划表，明确了时间节点和工作内容，以确保世行、国内两套程序同步推进、相互衔接。同时，省项目办按照工作完成情况、人员配备情况、世行审查结果等指标建立了绩效考核体系，积极调动项目相关单位的积极性，努力提高推进效率和工作质量。

建立项目推进机制。为加快推进项目进程，及时解决出现的问题，省发改委牵头建立了部门联席会议制度。在项目的推进过程中，省项目办已组织召开十余次厅局协调会，积极向省农办、财政、环保、国土、建设等相关单位通报项目进展情况，及时研究解决县市提出的问题和建议；同时，多次召开由安吉、富阳、天台、龙泉4县（市）有关部门、建设单位和设计院参加的专题会议，对项目推进过程中出现的问题开展充分交流和讨论，制定切实可行的解决方案。通过省级部门的“横向”协调和省市县项目办的“纵向”合作，形成了合力，确保了项目高效推进。

引入改革机制，确保“五水共治”的创新性

鉴于农村污水处理系统实施的复杂性，经过近两年的不断努力探索，通过与世行专家的多次交流与沟通，本项目取得了一定的创新成果。

探索制定农村污水排放标准。目前我国尚未出台农村生活污水的排放标准。技术规范的缺失，很大程度上影响了浙江农村污水治理工作的科学开展。按照国家发改委、财政部和世界银行的要求，通过前期的深入调研和详细论证，结合浙江农村实际条件和技术水平，按照分区控制、分类指导的思路，提出了相关子项目污水排放限值的原则要求，于2014年4月得到了省环保厅的确认。省发改委、省环保厅和省质监局就该限值开展了专题研究，力争利用世行项目的契机，进一步研究提出浙江农村污水排放标准，并推动国家标准的制订，为“科学治水”积累经验。

着眼建立运维长效机制。农村污水处理系统成功的关键在于是否能够实现可持续运维，否则可能会成为“晒太阳”工程，不仅不能真正发挥效用，反而造成了建设资金的浪费。在项目谋划过程中，省项目办在世行专家的指导，着力研究系统的运行维护问题，探索建立切实可行的长效运行维护机制。在对前期研究、建设实施、建成运维进行全过程系统化的考量和设计后，创造性地提出由村委会实施村庄污水接户工程，由县市项目办监管实施，广泛调动受益农户的积极性。同时，将农村污水设施管理纳入市政水务公司，引入专业化、市场化的经营和收费机制，与政府补贴相结合，建立起长效的可持续运维机制，确保项目建成后效益的真正长久发挥。

创新性地采用框架结构。为提高项目灵活性及可操作性，经与世行协商，项目拟采用框架结构的实施方法，即在第一批实施项目的基础上，总结出一个简要的实施框架。2014年只评估项目50%的投资额度，未来50%投资额度根据框架结构，分步评估实施。未来的项目需满足框架要求及世行审查所需的主要经济技术指标，从而建立良性的激励机制。

加快项目推进，把引资与引智真正结合起来

提高认识，强化政府宏观指导。利用国外贷款主导是政府，对国外贷款项目的管理视同政府投资管理，各级地方政府要进一步提高认识，既要看到国外贷款弥补建设资金不足的“硬”作用，更要看到利用国外贷款带来的先进理念、技术、项目管理等“软”效益，要充分发挥国外贷款机构的“知识银行”作用，把“引资”与“引智”有机结合起来，借助贷款项目引进国外先进的技术、经营和管理理念，进一步探索利用国外贷款的新方式和新领域，实现相关领域体制改革和制度创新。切实加强宏观指导，把利用国外贷款的管理与指导贯穿利用国外贷款的全过程，既要对项目筛选进行精心指导，确保项目及时纳入国家利用国外贷款项目的备选规划，又要对项目建设管理、项目融资与贷款偿还机制的建立进行指导和管理，改变对国外优惠资金不想用、不愿用、不会用等消极、畏难的做法，积极争取国外贷款资金支持地方经济社会发展。

统筹谋划，强化项目前期工作。国外贷款项目与其他项目最大的不同在于需要经过国内外两套程序的审批，需分别按照国家和贷款机构的要求开展项目前期准备工作，其准备工作内容、程序都相对复杂和繁琐，且准备时间相对较长。要健全组织管理机构，在组织上要形成从上到下一贯到底的领导和管理体系，统筹谋划、组织协调、密切配合，共同推进项目前期工作。要根据全省国民经济和社会发展规划以及各类专项规划，结合国际金融组织和外国政府贷款政策的新动向，尽快编制浙江有效利用国外贷款发展规划，理清发展思路。要依托规划，选择符合国家备选项目规划要求和国外优惠贷款投向的项目，建立项目储备库，积极向国家有关部门申报，争取实现“建设一批、前期一批、储备一批”的良性循环。

规范有序，强化项目科学管理。要规范有序不断加强对国外贷款项目的“借用还”全过程管理，进一步提高项目管理水平。在项目前期准备阶段，进一步明确项目前期审查制度，对政府性外债项目，发展改革部门要严格按照投资项目审批程序进行审查项目，并由各级财政部门对项目的配套资金、还贷资金的来源和还款能力等情况进行审查落实。项目申报过程中，严格按照有关程序，落实还贷承诺制度。在项目执行阶段，加强对项目的监督检查，包括利用审计部门的力量，提高项目规范化水平，确保前期各项承诺落到实处。对进入还款期的项目，在切实落实项目单位还贷责任的同时，有关部门要指导项目单位适当利用金融衍生工具，防范因国内外经济环境及汇率、利率变化带来的偿债风险。

合作学习，强化人才队伍培养。国外贷款项目的顺利实施一般都要求有国外贷款项目实施经验的管理人员、各类报告编制单位以及项目咨询团队的支撑。要以项目为载体，进一步加强与国外贷款机构的合作交流，学习先进技术和管理经验，传播现代建设管理的先进理念，培养造就懂技术、会管理、能创新的项目管理人才以及熟悉省情的本地化设计单位和咨询团队。要加强培训，各级项目管理干部进行流程管理培训，使其了解利用国外贷款的一般程序和要求，增强利用国外贷款的意识和能力。要加强交流，不仅搭建起国外贷款机构与项目单位之间开放式的交流平台，还要搭建项目单位之间的交流平台，提供相互交流和学习的机会。要加强合作，特别是本省咨询团队要通过合作积极参与外国贷款项目的设计、咨询工作，通过大规模、多领域、多层次的专业领域培训，不断积累经验，培养技术人才。

示范带动，强化项目实施成效。以国际金融组织为代表的国外贷款项目的示范作用和可推广性很强，如果发挥得好，可起到事半功倍的效果。要总结项目经验，及时总结项目实施的经验以及创新点、示范点，为今后类似项目的实施与管理提供借鉴经验。要搭建宣传平台，及时宣传、及时推广项目实施成效，提高人民对外国贷款项目的认识和了解，提高各级政府利用外国贷款的积极性。要深化研究，充分利用贷款项目的示范效应，深入研究创新的机制、创新的做法，在全省乃至全国进行推广应用，以点带面推动机制体制的创新与改革。世行贷款浙江农村污水处理项目通过在项目县（市）开展城乡一体化的给排水基础设施建设示范，建设具有示范意义的分散农村生活污水收集和处理系统，创新农村污水处理系统运营维护管理机制，既有效地实现示范点农村环境改善和饮用水源保护，提高农民生活品质的目的，又为全面实施的“五水共治”、“美丽乡村”建设等各项工作提供经验借鉴。