激活民间投资的重点领域、路径及对策研究

浙江省发改委课题组

激活民间投资的重点领域、路径及对策研究

浙江省发改委课题组

进一步激活民间投资参与市政设施、轨道交通、教育卫生养老和海洋资源开发领域，必须做到存量让利，对已有的优质资产要适当让渡给民营企业；增量放开，新的项目要全部向民间资本放开，公平竞争

2013年，浙江省民间投资增速为17.3%，低于全国23.1%的平均速度，在全社会固定资产投资中占比为61.38%，较上年下降0.4个百分点，低于广东和江苏等沿海兄弟省份，民间投资的潜力尚未得到充分释放。特别是从行业领域看，制造业与房地产领域占到浙江省民间投资的85.6%，但在市政设施、轨道交通、教育卫生养老和海洋资源开发等资金缺口大、投资潜力足的领域，受制于进入退出难、公平竞争难、合理回报难、投融资难“四大难”问题，民间资本往往不敢投、不愿投、不能投、不会投。为此，课题组先后赴杭州、义乌、台州、宁波、温州、嘉兴等地听取企业和相关部门意见，就一些典型案例进行了剖析，分析问题、总结经验，围绕进一步扩大上述领域的民间投资提出可供借鉴的路径模式和对策建议。

城镇市政设施领域：要以加快市场竞争性配置为突破口

近五年来，浙江每年市政设施建设投资规模约在2000亿元左右，预计随着新型城镇化工作的深入推进，未来几年有望增至3000亿元，但目前该领域民间投资占比微不足道。一方面，具备较好经营条件和市场前景的市政项目基本都由城投、城建等地方国资主导建设和经营，缺乏让利民资的动力；另一方面，道路、桥梁等公益性项目在建立完善的补偿回报机制进行市场化配置方面，缺少规范、专业的政策和程序保障，即便引入少量民资，也大多通过简单的BT模式（建设-移交），不仅融资成本较高（平均成本为年利11.12%），而且不透明的程序容易滋生腐败。

（一）改革探索

探索一：制度先行，专业策划

杭州在2007年地方立法《市政公用事业特许经营条例》的基础上，相继出台了《杭州市政府投资项目BT、BOT融资建设管理暂行办法》、《关于鼓励和引导社会资本参与基础设施建设实施方案》等一系列政策意见。以杭州庆春路过江隧道项目为例，依托铁道部第四勘探设计院进行系统、专业的技术前期和投融资设计，通过“虚拟收费”、依法合规配置附属广告经营权等方式将这一不能直接产生现金流的公益性项目以BOT（建设-经营-移交）模式面向市场招投标，引入了浙大网新作为建设和运营投资商，成功使项目融资成本降低到7%，实现政府、企业、民众等多方利益团体的共赢。

探索二：出让存量，市场竞争

对市政设施抱着“不求所有，但求所在，但求所用”的态度，降低财政投入但是建设任务不减，倒逼市政设施建设和运营类国企出让存量项目，形成滚动发展机制，是杭州的又一积极探索。比如杭州七格污水处理厂项目，政府在工程建成后以TOT模式进行市场招投标，同时在招标过程中，将资产转让价格锁定，以公共服务价格作为单一谈判标的，避免企业将资产溢价转移到公众。经过激烈的竞争，在港、沪两地同时上市的天津创业环保股份有限公司以每吨污水0.836元的最低污水处理报价和最优技术方案在九家国内外水务企业中竞标胜出，在与杭州城建资产经营公司的合资项目公司中占股70%，取得经营期为25年的特许经营权。政府在实现资金迅速回笼的同时引入市场竞争，降低了运营成本。

（二）对策建议

扩大市政设施领域的民间投资，关键在于加快推动对市政项目建设和运营的市场化竞争性配置，尽快建立和完善规范、透明、公平、专业的政策机制，放开增量项目公开竞争、倒逼存量项目市场出让。建议：

——研究出台系列化法规和政策文件。尽快在省级层面出台《市政公用事业特许经营条例》和《公共资源市场开发竞争性配置办法》等一系列配套政策法规，形成民间资本和国有资本平等对待，公益项目和盈利项目分类管理的行业格局。同时，由各专业部门出台规范性指导意见，支持各地市出台相应的项目投融资建设管理办法。

——多渠道创新投资回报机制。按照补偿成本、合理收益、节约资源和社会可承受的原则，从四方面加强市政设施项目的回报，一是通过政府投入和招商模式设计降低一部分投资成本；二是通过投资运营公开透明压缩一部分运营成本；三是通过政府购买公共服务增加一部分主营收入；四是通过依法配置一定的土地开发权和其它经营权增加一部分其它业务收入。同时，应加强投资和服务成本检测，建立定期审价制度，逐步建立科学的市政服务价格形成机制。

——积极培育专业化投资运营主体。推动有条件的大型设备制造商和建筑工程企业向市政公用事业投资经营集团方向发展。利用财政和行政两种手段，倒逼国资主体向专业化投资运营商出让存量项目，破除行政管辖划分造成的市场封闭。建立并逐步完善合格市政公用事业投资者名录和信用监管体系。

——加强项目多部门协调和风险管理。在项目前期构建多部门协调的推进机制，确保投资者和公共利益不受损害。建立项目全过程风险管理机制，探索在项目前期阶段针对经营困难时的处置计划、项目回购的资金安排以及项目实施过程中的变更影响事件等事项形成事前安排。

图/金川

轨道交通领域：要以创新投融资平台模式为重点

根据《铁路建设“八八”计划》以及杭宁温等地轨道交通建设规划，未来几年浙江轨道交通基础设施建设投资规模在千亿元左右。该类项目投资规模动辄上百亿，建设运营门槛高，土地综合开发机制尚未建立，投资回报方式不成熟，零散的民间资本要想进入，是有心无力、有心无门。

（一）改革探索

探索一：铁路基金，政府杠杆

通过筹建铁路发展基金，吸引保险、券商等金融机构以及社会机构投资者进入轨道交通领域，是国家层面和多个省级层面正在积极探索的投融资模式。国务院总理李克强2014年4月2日主持召开国务院常务会议，提出设立铁路发展基金，拓宽建设资金来源，吸引社会资本投入，使基金总规模达到每年2000亿至3000亿元。目前，国家有关部门正在抓紧出台铁路发展基金管理办法，尽早组建铁路发展基金公司。广东省2013年就提出，积极争取开展铁路投融资体制改革试点，发挥财政资金杠杆作用，加快研究铁路发展基金方案。2014年，江西获国家发改委批准同意设立国内首支铁路产业投资基金。该基金总规模150亿元，分三期募集，首期规模50亿元，其中省财政和省属大型国有企业出资21亿元引导资金，其余部分面向社会私募。

探索二：土地捆绑，综合开发

将铁路与站点以及沿线的商业土地进行捆绑，推进项目综合开发，实现项目经济效益与社会效应的有机结合，便于项目投融资，是德国、法国等欧洲国家铁路建设的成功经验。目前，国土部、国家发改委和中铁总公司已共同制定《铁路土地综合开发方案》，并已上报国务院。国家发改委正在研究制定支持铁路建设实施土地综合开发意见。

探索三：类市政债，固定回报

2012年12月，温州市铁路与轨道交通投资集团组建全资子公司温州幸福轨道交通股份有限公司作为温州市域S1线项目法人，负责项目的投融资、建设与营运。其中项目50%资本金（即35亿元额度）设立“幸福轨道”一期股份，向社会公开募集，创下国内轨道交通项目吸引民资参股建设的先例。该股份由市财政担保回购并支付6%的年固定回报，投资门槛只有1万元，满一年后可回购或股权转让。这种面向社会大众发行具有固定回报、由财政担保回购的类市政债模式，既解决了轨道交通建设的资金问题，大大降低了融资成本，又为民间小资本找到了对接大项目，获得较高回报的投资途径。

探索四：项目分割，合资合作（PPP模式）

通过PPP（政府与社会资本合作）模式，政企合作全程参与轨道交通项目的建设和运营，是吸引民间资本介入轨道交通项目建设和经营的有效路径。杭州地铁1号线是浙江首个采取PPP模式的轨道交通项目，它借鉴北京地铁四号线经验，将整个项目划分为两个部分：一是公益性较强的土建工程（总投资140亿元），二是与客流收入挂钩、有预期回报的机电设备及线路运营部分（总投资82亿元）。其中土建工程由杭州地铁集团独立承担，而机电设备和线路运营向外招商，通过竞争性谈判成功引入国际地铁运营的行业标杆香港地铁集团，合资设立杭州港铁公司，引入外资40亿元，由港方负责具体运营。到今年3月，地铁1号线客流已达到40万人次/天，已经逐步接近项目盈利平衡点，前景看好。

（二）对策建议

目前进一步扩大民间资本进入轨道交通领域的关键在于创新建立小资本对接大项目的平台及其配套机制，要积极发挥政府的主导作用，因地制宜创新铁路和轨道交通投融资机制，积极争取国家相关试点。建议：

——研究设立铁路产业基金。由省铁路投资集团为主，组织设立财政引导、社会资本参与的浙江省铁路发展基金。可考虑采用母基金和子基金双层架构，采取一定的保底回报，并由省财政安排保底回购。支持有条件、有需求的地市设立铁路产业基金，吸引民间资本进入。

——积极争取市政债和铁路土地综合开发试点。在建立地方政府债务全口径管理的基础上，开展地方市政债试点发行，成为城市轨道交通等项目建设资金的长期合法渠道。积极对接国家有关部门的铁路综合开发相关工作，力争率先在浙江进行试点，探索划拨用地授权经营方式，盘活铁路与轨道交通基础设施沿线土地。

——适度、合理探索面向个人融资模式。在浙江省地方债已具备自发自还资格的基础上，适当借鉴温州市域S1线模式，在与金融监管部门加强沟通协调的前提下，强化风险控制，在适当范围内，开展适当规模、面向个人投资者的类似投融资创新。

社会事业领域：要以推进管办分离为重要着力点

近年来，浙江省在全国率先开展了民办教育、卫生和养老试点，在产权明晰、进入退出、合理回报、人才流动、融资支持等方面积极创新尝试，取得了明显的成效。但由于公立机构垄断造成的不公平竞争环境再加上投资回报周期长，使得总体上民间资本仍然缺少大规模长期投资的信心，项目主要集中在学前教育、外国语学校、特色医院等少数领域，土地、房产多为租赁，呈现面窄量小的基本特点。

（一）改革探索

路径一：混合所有，自主运营

通过股权合作等形式，将原来公立机构的人才、技术、设备、品牌等核心资产作价入股，设立混合所有制机构，是破除垄断壁垒，引入民间资本的有效路径，萧山医院就是其中比较典型的案例。2005年，萧山区在原区妇幼保健院和区第五人民医院的基础上，与浙江东南网架集团以股份形式共同出资建设、易地新建萧山医院，其中萧山区以两家公立医疗机构的人才、设备等资产入股占比15%，浙江东南网架集团出资占比85%。在人员上，保持原有身份不变，保证了队伍稳定和人才等关键要素引进；在管理上，采取由双方共同组成的医院管理委员会管理的委托代理模式，实现所有权与经营权分离，专业团队自主经营，提高了服务效率和水平。

路径二：搭建平台，政企合作

搭建政府投资运营平台，引导社会资本参与办学，是温州国家民办教育综合改革试点的重要探索。2011年，温州组建了温州教育发展投资集团，注入温州教育图书发行公司、温州教育宾馆、温州教育旅游公司、温州教育劳动服务公司等经营性资产，作为教育项目资产管理运营和教育产业投资的主体平台。相继推出温州外国语学校等项目，并与旅居加拿大华人黄长顺先生、中国森马集团等达成合作意向，意向引入资金约7.5亿元。

路径三：独立创办，品牌运作

持续的资金投入加上专业化团队的运作，最终形成的集团化品牌效应，是绿城、海亮等有实力的民营企业投资社会事业领域发展的重要经验。以绿城教育集团为例，从2001年的绿城育华学校开始，经过十几年十几亿元的持续投资，已经发展成为从幼儿园到小学、初中、高中以及职业教育的全系列的大型教育集团，在全省乃至全国形成良好的品牌，不仅已经初步实现在财务上的良性循环，且与集团主营的房地产业务相得益彰，带来明显的外部效应。

（二）对策建议

吸引民间投资进入社会事业领域，关键是要逐步推进管办分离，引导人才、技术等关键要素市场化合理配置，发展混合所有制医疗机构，为民间资本进入留出足够的发展空间和营造公平的竞争环境。建议：

——在省、市、县各级探索设立教育、医疗领域资产管理运营平台。卫生、教育部门重在管，对公立及民营医院、学校一视同仁，加强全程监管；医院、学校重在办，不分所有制，多元化办医、办学，激发活力。研究设立省医院发展中心，统筹管理和运营省属公立医院资产，并逐步将经营性资产剥离纳入发展中心统一运营，作为引导社会资本举办混合所有制医疗机构的重要平台。支持有条件的市县探索设立教育发展投资集团、卫生发展投资集团。

——大力发展混合所有制医疗、教育机构。优先选择同区域具有两家以上的同质化公立医院实施整体股份制改革，引入社会资本组建股份制医院。稳妥推进部分公立医院、学校改革，允许以混合所有制经营和股份制形式推动社会办医、办学进程，打破现有公立医疗、教育服务体系对人才、技术等核心资源的垄断格局，推动多元化办医、办学体系形成。

——加快推出部分优质项目面向社会招商。要求各市、县做好前期谋划工作，每年推进一批优质项目进行招商，并可优先考虑一些存量资产的迁建、扩建项目。

——引导有实力、有意愿的民营大企业参与教育、医疗和养老领域。结合城市新区和大型居住区的开发建设，通过地块捆绑、人才合作等多种途径支持有实力、有意愿的企业参与长期投资办医、办学、办养老，培育形成若干专业化品牌化民营投资运营商。

——加快推行政府购买服务。严格财政和公共资源支持公办机构的边界，加快推进政府面向社会招标购买公共服务，部分特色和中高端的服务可适当向民办机构倾斜。

——加强人事制度改革探索。结合事业单位改革，逐步探索建立公办民办教师、医生资格管理、机构聘用、双向流动的人事制度。

海洋资源开发：要以建立资源统筹开发机制为前提

根据《浙江省“十二五”海洋经济发展重大建设项目规划》安排，未来几年浙江省海洋经济重大建设项目计划投资规模超8000亿元。港口、滩涂等海洋资源开发项目的专业性强、涉及面广，项目推进需要较高层面、较大范围的统筹，民间资本进入缺少合适的平台和路径，目前尚无民间资本大规模进入的成熟路径和经验。

（一）改革探索

探索一：平台统筹，产业基金

2010年，江苏省委、省政府为贯彻实施《江苏沿海地区发展规划》，积极推进沿海开发，在江苏省滩涂开发投资有限公司基础上更名组建江苏省沿海开发集团有限公司，作为沿海开发重要的开发主体和投融资平台，主要负责大规模沿海滩涂围垦开发，公司注册资本50亿元，并将逐步增加到100亿元，公司主要通过发起设立沿海产业投资基金和发行企业债券的方式引入民间资本。山东省2010年成立山东海洋投资有限公司，作为山东省实施山东半岛蓝色经济区战略的核心投融资平台、新科技新成果孵化平台及海洋战略性新兴产业整合平台。2012年，山东海洋投资有限公司联合明石投资、正大环球投资发起设立总规模300亿元人民币，首期规模80亿元人民币的国内第一支专注于国家海洋战略的产业投资基金——蓝色经济区产业投资基金。这两支基金都是作为母基金，针对不同的海洋资源开发项目设立若干个子基金，面向社会募集，吸引民间资金，基金续存期满后力争实现市场化退出，或由省级平台、省财政安排回购。

探索二：上下联动，滚动开发

图/金川

嘉兴港在开发过程中，由地方政府或国有企业作为项目业主向民间资本开放围涂工程的建设环节，并同时开展意向性招商引资，落实土地使用主体。在围涂工程完工，取得土地使用权后，将符合落户条件的土地转让给外来的码头经营企业或临港项目公司，并将取得的土地收益用于满足民间投资人的回购要求，或继续用于港口建设，形成上下联动、滚动开发的模式。

探索三：央企合作，规模投资

通过采用“BT”、“新区出地，企业出钱”等模式，国内部分地区通过采取与世界500强和国内外大企业大财团合作，在海洋资源开发中取得了较好的效果。例如，广东的横琴试验区与中冶科工集团合作投资建设横琴市政基础设施项目，由企业先期投资并在3年内建成，自投入使用后在5年内由政府按建设投入资本及利息（自建设期开始计息）逐年进行回购。与中交集团合作实施海塘填埋及围填海工程总投资380亿元，由企业先期投资并在3年内完成建设，之后由政府出资5年内完成回购，并与企业分成土地出让收益。

（二）对策建议

扩大海洋资源开发领域的民间投资，必须加大对海洋资源和相关重大建设项目的统筹力度，充分发挥政府主导作用，进而通过产业基金、项目捆绑、政府托底等多种途径，将部分有条件的项目推向市场。建议：

——加快组建省海洋投资开发集团。将省级涉海资产进行整合，组建省海洋投资开发集团，通过设立海洋投资基金、合资组建项目公司、发行企业债券等多种方式吸引民间资本。

——择优推出若干示范性项目。选择一些基础设施配套条件良好，地理位置较为优越，盈利预期清晰的项目面向社会资本招商，起到带头示范效应。引导各港务集团通过上市融资、企业债券、存量资产转让等方式引入民间资本，实现有保有放。

——积极探索捆绑开发。积极引入产业地产商进行海涂园区化开发，将滩涂围垦和园区开发捆绑；探索对港口开发及跨海大桥等集疏运体系建设项目捆绑一定的土地、岸线开发权，并提供相应税费优惠政策。

若干工作建议

进一步激活民间投资参与上述领域，必须做到存量让利，对已有的优质资产要适当让渡给民营企业；增量放开，新的项目要全部向民间资本放开，公平竞争；机制分类，对于营利性和非营利性的项目和机构采取不同的投资、运营和保障机制；要素流动，努力创造公平、规范的环境促使人才、资金等关键要素合理流动；方式创新，积极开展投融资方式和运营管理方式的创新。下一步，在工作中重点抓好以下“五个一批”：

研究制定一批促进民间投资的政策和实施细则。加快研究制订鼓励和引导民间资本投资市政基础设施、铁路和轨道交通、海洋经济、航空等领域的政策意见和实施细则，进一步深化落实促进民办教育、民办医疗、民办养老等领域发展的政策意见，加大对具体政策和典型企业的宣传力度。加快审批制度改革，推行对投资项目审批的负面清单管理模式，制定出台民间投资准入相关领域的操作路线图。

抓紧开展一批民间投资创新试点示范。支持温州开展国家民办教育综合改革试点、社会办医综合改革试点以及轨道交通民资准入试点，并逐步向全省推广。抓紧研究制定台州民间投资创新示范区实施方案，全面开展民间投资体制机制方面的先行先试，力争列入国家试点。选择一批有条件、有特点的市、县，组织开展民间投资进入市政基础设施、铁路轨道交通、海洋经济、通用航空、教育、卫生、养老等领域的试点示范，推进具体领域的投资体制机制创新。

筛选推出一批面向民间投资招商推介的示范项目。下半年继续推出一批盈利模式清晰、前期成熟的基础设施示范项目，推动民间资本更多进入轨道交通、公用事业、社会事业等领域。在教育、卫生、养老、市政、海洋经济等领域筛选一批存量资产，按照市场化配置资源的原则，通过招拍挂、产权交易等方式逐步向社会资本进行让渡。

对接推荐一批民间投资意愿较强的社会主体。坚持分类指导、有的放矢，有针对性地对接具有较强投资意愿和能力的社会投资主体，并整理出不同领域的投资主体推荐目录。重点梳理对接一批保险资金、投资基金、企业年金、职业年金、住房公积金等长期资产管理机构，兴蓉投资、南海发展等一批市政设施专业投资运营机构，浙大中控等一批重大设备供应商，新东方等一批专业教育投资机构（投资基金），复星医药、北大医疗等一批大型医疗服务集团。

建立完善一批民间投资促进服务平台。抓紧建立省市县三级共享的投资项目管理库，搭建投资项目审批公开、招商推介等信息披露平台，定期发布最新产业政策、发展规划，建立完善民间投资促进服务体系。以省产权交易中心等多层次区域资本市场为主体，搭建公共资源和存量资产市场化配置平台。完善政府公共服务采购平台，推动公共服务标准、采购流程和质量的规范化和市场化。

课题组组长：李岩益；课题组成员：沈素芹 朱李鸣 赵元华 胡向敏 潘毅刚 施纪平 郎金焕 张伟明