滩涂围垦开发利用需探索新机制——温州市滩涂围垦开发利用研究

孙昌龙 马雯雯 周强

滩涂围垦开发利用需探索新机制
——温州市滩涂围垦开发利用研究

孙昌龙 马雯雯 周强

温州市沿海滩涂资源较为丰富，全市理论深度基准面以上的滩涂资源面积为97.19万亩，其中海涂资源95.42万亩，理论深度基准面与2m深度基准面之间的海涂资源为51.25万亩；2m深度基准面与5m深度基准面之间的海涂资源为80.68万亩。根据《温州市滩涂围垦总体规划（2006—2020年）》，温州市理论基准面以上适宜于造地的规划滩涂区面积约为67.2万亩，其中海涂资源面积66.83万亩。按行政区统计，沿海、沿江8个县（市、区）分别是：乐清市7.03万亩、永嘉县0.19万亩、鹿城区0.08万亩、龙湾区17.71万亩、瑞安市11.33万亩、平阳县9.58万亩、苍南县9.45万亩、洞头县11.83万亩。

围垦工程情况

已建围垦工程情况。建国以来，温州市已实施围垦项目274个（其中1000亩以下小围垦区块205处），围垦面积34.23亩。按行政区统计，沿海、沿江8个县（市、区）分别是：乐清市实施项目177个，8.37万亩；永嘉县实施项目3个，0.32万亩；鹿城区实施项目5个，0.48万亩；龙湾区实施项目28个，9.09万亩；瑞安市实施项目10个，4.33万亩；平阳县实施项目10个，2.17万亩；苍南县实施项目5个，6.65万亩；洞头县实施项目36个，2.83万亩。

在建围垦工程情况。目前温州市在建围垦项目7个，围垦面积19.37万亩，具体项目为：黄岙二期围垦5518亩，小门岛西片围垦779亩，龙湾海滨围垦9860亩，龙湾二期围垦34450亩，瓯飞一期围垦132800亩，西湾北片围垦6870亩，洞头环岛西片围垦3440亩。

规划围垦工程情况。目前温州市已规划尚未实施围垦项目共有10个，围垦面积9.58万亩，具体项目为：乐清湖雾红卫围垦1500亩、乐清水涨联合塘围垦4000亩、乐清白溪联合塘围垦1600亩、乐清乐成片围垦5000亩、乐清翁垟片围垦14900亩、瑞安阁巷二期围垦3500亩、平阳中期围垦30000亩、洞头大小门岛际二期17500亩、洞头霓屿南片围垦4800亩、洞头霓屿北片围垦13000亩。

表1 温州市围垦造地工程投入情况调查表 单位：万元/亩

开发建设存在的问题

温州围垦工程及瓯飞工程的决策是切合实际的，尤其是在温州面临的土地资源的制约，以及国家在滩涂围垦政策紧缩的背景下，瓯飞工程具有前瞻性。根据调研情况来看，温州的滩涂围垦与兄弟市相比还存在一定的差距。

一是开发投入上，围垦造地建设成本偏高。滩涂围垦造地的成本，主要来自于围垦的成本以及堤内吹填成陆的造地成本。通过对温州已有的围垦造地项目进行调研发现（见表1），温州围垦工程投入大概在3.47万-19.98万元/亩，造地工程投入在14.15万-22.62万元/亩，总造价成本介于17.62万-42.6万元/亩。而盐城与厦门的围垦造地成本远低于温州市，以盐城的条子泥滩涂匡围工程为例成本约为1万元/亩，造地工程投入大约在10万元/亩，总计11万元/亩，厦门市的围垦造地总成本基本在20万元/亩左右。围垦造地的建设成本偏高也导致前期资金投入的困难。

二是效益产出上，高效集约利用水平不高。从对温州市围垦项目的产出效益分析来看，无论是产业发展型围垦项目还是城镇发展型围垦项目产出效益均有待提高。已开发利用围垦区开发层次不高，单位亩产效益不明显。从统计数据来看，大部分工业型围垦区的亩产约在150万-250万元之间，个别区块能达到400万元/亩以上，农业型围垦项目在2000-3000元/之间。

要素保障上，围垦资金后续保障乏力。滩涂围垦公益性强、投资量大、回收期长，特别是随着起围高程的不断降低，成本和风险不断攀升，围垦资金后续保障乏力。温州市滩涂围垦开发主要由政府平台主导，但是由于早起开发收益低，造成政府后续资金断档，还贷压力大，围而不开、开而不发现象有所存在。同时，基于各种原因，大规模借助民间资本投资围垦开发仍显有心无力。

图/金川

管理方式上，管理体制有待逐步创新。一是政策缺少整合集成。滩涂开发是一项系统工程，需要一系列政策作支撑，但目前各方面的政策还不够全面不够配套，缺乏整体集成效应。二是管理体制创新不够，目前温州市在滩涂管理体制上做了些探索，如瓯飞围垦综合开发实行市政府行政代管，但由于牵涉多个部门，触及基层利益，实践中还需进一步磨合。三是政策创新不够。随着滩涂围垦开发的不断深入，亟需相关配套政策跟进，但是创新型政策配套明显滞后，至今温州市尚未开展海域使用权“直通车”试点和海洋产权交易试点问题。

科学规划与建设

坚持综合统筹规划，重视生态环境保护。滩涂围垦造地必须要有长期规划，确立科学用海理念，以科学合理的建设周期达到降低成本的目的。温州滩涂围垦应以系统规划为依据，重视对填海的综合规划，对海洋资源的利用、维护在时间和空间上作战略安排。科学指导填海工程建设，不能盲目加快工程进度，不断检讨填海理念和建设模式，综合考虑海水动力、海域航道、生态环境等因素,改进传统简单而粗犷的围填海方式与工程平面布局，避免采取截弯取直、岛礁连接的方式，最大限度的保护原有海岸的原始性和多样性，实现填海工程的科学规划与建设。

设立围垦开发试验区，探索围垦开发新机制。以推进实施围垦造地、规划设计、基础建设、招商引资、项目落地“五项并联”为契机，在沿海地区设立若干个海涂围垦开发样板工程试验区，进一步探索科学推进围垦开发的新机制。可根据试验区发展水平和建设规模，赋予不同的级别和管理权限，并在用地保障、资金支持、项目审批等方面给予试验区倾斜，加速打造一批滩涂综合开发先导区。建议将瓯飞滩涂围垦工程争取申报为国家级海涂围垦科学开发样板工程试验区。

创新多元投入机制，加强围垦资金保障。各级政府要加大滩涂开发专项资金的筹集力度，市级财政要统筹安排滩涂开发专项资金，并逐步增加滩涂开发的投入。鼓励围垦项目实行股份制融资，支持企业、个人及多种经济成份投入围垦项目建设，推行多种所有制成份投资围垦，逐步完善股份合作建设机制。加强金融融资，积极争取亚行、世行及政策性贷款用于围垦开发建设。同时，借温州金融综合改革的契机，积极筹备成立滩涂围垦开发利用发展银行，将金融改革成果重点支持海涂围垦开发建设。借鉴厦门做法，探索实行重大产业项目用地企业自围自建的办法，进一步拓展围垦资金筹措渠道。支持海域使用权和海上构筑物抵押贷款，最大限度实现滩涂资源资本化，大力提升围垦项目投资主体的造血功能。完善温州市重点岸线开发规划及功能布局定位，探索完善岸线有偿使用制度，形成体现岸线与海洋资源稀缺程度定价机制。

坚持科学生态围垦，促进海域合理开发。根据目前滩涂围垦的新要求，不断提高滩涂围垦的科技含量，走“科技围垦”之路。严格开展项目前期科学论证，采取数学模型研究或物理模型试验等科学手段，对工程附近海域水动力要素变化及周边环境影响进行科学综合论证。提升建设施工现代化水平，积极推广应用新技术、新材料和新工艺，实现施工机械化，有效降低人力作业，提高工程效率。坚持管理经营信息化，建立温州市沿海滩涂围垦工程建设与管理信息网络，实现管理信息化，努力提高工作效率。推广使用科技创新，要加强对温州市滩涂淤蚀规律、围垦工程技术和滩涂开发新模式、新品种、新工艺的研究，促进滩涂围垦事业的快速发展。

作者单位：温州市经济建设规划院/浙江东方职业技术学院/中共温州市龙湾区委政策研究室