“环京津贫困带”破解路径探索

鲁金萍LU Jin-ping；杨振武YANG Zhen-wu

（①中国人民大学经济学院，北京 100872；②中国铁道出版社综合编辑部，北京 100054）

（①School of Economics，Renmin University of China，Beijing 100872，China；②Comprehensive Editorial Department of China Railway Publishing House，Beijing 100054，China）

0 引言

2005年8月17日，“环京津贫困带”的概念被首次提出来了，它是指在北京和天津这样的国际大都市周围，环绕着河北的3798 个贫困村、32 个贫困县，年均收入不足625 元的272.6 万贫困人口，集中连片，与西部地区最贫困的“三西地区”相比，处在同一发展水平，有的指标甚至更低。这些地区一直以来都承担着为京津地区减少风沙、提供清洁水源的责任，这很大程度的制约了该地区的资源开发和工农业生产，阻碍了该地区的经济发展。

1 “环京津贫困带”的发展特点

1.1 省级行政区划切割最严重的区域“环京津贫困带”隶属河北、北京和天津3 个省级行政区、11 个地级行政区和24 个县（区）级行政区。多年来，该区域扶贫开发工作由各级扶贫办负责，生态环境建设或由各级政府所属的项目办负责，或由各级农业、林业、水利、环保等部门负责，自成体系的扶贫开发和生态建设、环境保护管理方式，如此一来很多的扶贫开发工程和生态建设工程都没有真正的发挥作用，反而对生态环境造成很大的负面影响，而大力的发展生态工程建设项目可能会在一定程度上忽视对区域经济的发展。

1.2 特大城市周边最贫困的区域（表1、表2）上海和广州作为“长三角”和“珠三角”两大城市群发展的龙头，对于周围地区的区域经济的发展起到很重要的拉动作用，使之基本上消除了大范围的区域性贫困。而京津地区作为京津冀区域发展的龙头，虽然使唐山、保定尤其是廊坊等区域受益较多，但与之毗邻的张家口、承德地区仍有众多国家级贫困县存在。事实上，城市周边腹地是中心城市发展过程中不可分割的重要组成部分，中心城市只有保持与所在区域的协调发展，才能获得持续稳定和繁荣。京津周边贫困带的存在不仅影响京津地区的经济发展，随着差距的不断扩大，还将影响到京津冀整体的社会安全和稳定。

1.3 生态环境保护最敏感的区域“环京津贫困带”区域内人口平均密度超过140 人/km2，为维系区内众多人口的生存和发展，遭遇了超强的开发和垦殖。另外，由于区内主导产业多为能源、冶金、纺织、食品和烟草等行业，对资源依赖性较强，随着对资源的不断开发利用，资源短缺问题越来越突出，矿产资源短缺矛盾日益加剧。河湖断流、地表水源污染、草场退化、资源短缺等问题的频发，严重威胁着京津冀地区的供水安全和大气环境质量的改善，生态环境保护任务十分艰巨。

表1 我国大城市与周边地区发展差距表（2002年）

表2 2004-2010年京冀边界两侧各项收入指标平均值

2 “环京津贫困带”的成因

京津地区是全国经济社会发展的一个核心地带，具有很大的社会影响力，其周边地区贫困和生态问题是需要得到关注的。理性评价和系统剖析“环京津贫困带”产生的深层次原因，对于京津冀区域的可持续发展具有十分重要而深远的意义。客观地讲，“环京津贫困带”的形成既有历史原因、自然原因，也有现实因素和人为因素。

2.1 自然条件恶劣和人口受教育程度低“环京津贫困带”的生态环境非常脆弱，很容易受到人为破坏，并且不容易得到恢复。有资料显示，“环京津贫困带”不仅土壤严重风蚀沙化，水土也严重流失。另外，“环京津贫困带”的居民普遍没有接受到高等教育，而且接受再教育的能力也有限，他们内心封闭，害怕挑战，这些因素都阻碍了他们脱贫致富的步伐。

2.2 决策管理者各执一方、政策单一、不协调 从历史上看，明朝以来大规模毁林建城等多次重大决策失误，导致了这一地区人口过密、草畜失衡和林粮矛盾突出。所以在环京津地区形成了“国家要生态、地方要财政、农民要吃饭”的局面。而且该区域行政割据严重，区内城市各自为政，缺乏合理的协作与分工，未形成适应现代市场经济一体化发展趋势、具有区域强大辐射力和竞争实力的城镇体系，行政地位或者经济实力相当的城市之间畸形竞争，存在行政隶属关系的城市之间相互掣肘、利益冲突，无行政隶属关系、经济实力不相当的城市之间无序发展、不规范竞争。多方面原因导致该地区持续贫困，使得国家很多生态工程投入大、成效低，没有取得真正的实效。因此，“环京津贫困带”的根源在于决策、管理、政策上如何协调一致的问题。

2.3 以牺牲经济为代价保护生态“环京津贫困带”是京津冀地区的生态屏障、城市供水水源地、风沙源重点治理区。国家和政府为了保护首都及其他城市的水源和防止风沙危害，一直都在采取不同的措施限制“环京津贫困带”经济的发展。而该地区为了给京津地区提供充足、清洁的水资源，只能压缩自身的农业用水，造成了很多耗水严重和排污严重的企业关停，但其实这些企业的效益是很可观的。为保护京津大气环境而实施的封山育林、退耕还林还草工程，就是以牺牲当地农民的畜牧业发展为代价进行的。

2.4 缺乏相应的生态补偿机制 受计划经济体制的影响，目前,“环京津贫困带”资源多是无偿提供的，为保护资源环境所做出的贡献和蒙受的损失基本得不到补偿，现有的一些补偿方式多为临时性协议，没有形成制度性的文件，补偿标准也未实现市场化，无法真正弥补地方所蒙受的损失。缺乏相应生态补偿机制的这种现状，不仅制约了贫困地区经济的发展，也无法真正的起到保护生态环境的作用。

3 国外城市和区域反贫困成功经验借鉴

当今世界，不论是发达国家还是发展中国家，都存在不同程度的贫困现象，各国国情虽有不同，但均结合自身实际进行着反贫困的探索，一些国家在反贫困实践中积累了丰富的经验，包括在市场经济条件下反贫困的基本规律和富有特色的反贫困道路，这将对“环京津贫困带”脱贫具有重要启示[2]。

3.1 加快发展地区经济是重中之重 有资料显示，加快发展地区经济能够有效的改善贫困地区的贫困状况。如战后40年，意大利共投资94 万亿里拉对南方进行大规模经济开发，并先后实施了大规模经济开发、提高国营和国家控股企业向南方投资的比例以及积极开发智力和旅游业等措施，使整个南方地区经济结构显著改善，人民水平得到极大提高，有效地解决了贫困问题。

3.2 政府大力扶持是脱贫的助推器 国家的大力扶持是缩小贫困落后地区与发达地区差距的关键。世界上很多国家设立专门的扶贫机构，用来增加对贫困地区的基础设施投资和生产线投资，并在很多方面都对贫困地区实行优惠政策。政府的大力扶持主要体现在实施各种发展计划上，比如印度政府1974年实施了“最低需求计划”，这个计划不仅包括了很多的社会和经济基础设施，比如初等教育、农村医疗、农村供水等，还包括了农村住房建设等。

3.3 重视贫困地区的人力资源开发 一般来说，贫困地区和其他地区的差距不仅是体现在经济收入方面，在人的观念和教育水平方面也存在着很大的差距，而这种观念和教育水平上的差距直接导致了文化、劳动、技术素质和创业精神方面的差距。所以，重视贫困地区的人力资源开发对于发展贫困地区的经济是很有帮助的。世界上一些国家进行了有益的探索和尝试，取得了很好的成效。如1972～1977年间，马来西亚政府教育投资占国家财政总预算的22%，大大提高了国民教育水平，1987年全国生活在贫困线以下的人口占总人口的比例从1970年的50%降至l5%。印度尼西亚在20 世纪70年代大幅度增加对农村地区教育设施的投资。从1977年起，对贫困家庭的子女免收学费，大大提高了初等教育的入学率。1998年贫困儿童初等教育入学率达到92%。20 世纪60年代，美国在对阿巴拉契亚等落后地区的开发中，除了公路外，教育设施项目占资助的比重最高，对扶持贫困人口和加快落后地区经济发展发挥了重要作用。

3.4 积极利用国际援助和国际合作 反贫困工作需要大量的资金投入，在贫困地区发展自身经济的过程中，如果只是依靠国内的资金，往往不能达到发展经济的目的，必须积极利用国际援助和国际合作才能更好更快的完成任务。一直以来向我国提供发展援助的国家机构是世界银行及其附属的国际开发协会，它为促进我国贫困地区的经济社会发展提供了很多的帮助。有资料显示，最有效的减轻贫困和促进农村地区发展的项目是农业研究、农村供水、初等教育、卫生保健等。所以，我国向世界银行贷款最多的项目是关于农业及农村发展方面的，其中这些资金的大部分都用于农村基础设施建设。在1961～1998年间，国际开发协会向经济基础设施的贷款援助比例已经达40%以上，这些经济基础设施主要包括电力、供水及卫生设施等。在1980年以前世界银行及国际开发协会曾经列出过一个十大受援国的名单，其中印度、巴西、印度尼西亚、韩国、哥伦比亚、巴基斯坦、泰国等都在列。

4 “环京津贫困带”的破解路径

新时期，“环京津贫困带”既面临如何维护流域生态安全，保障京津冀都市圈的可持续发展，又面临如何快速有效地发展经济以缓解甚至消除贫困的双重困境，成为京津冀乃至环渤海经济发展的瓶颈。因此，积极探索破解路径对于京津冀都市圈的和谐快速发展具有十分重要的意义。

4.1 加快发展区域经济，增强“造血”功能 解决问题的关键就是突破行政区划限制，发展区域经济。经济区域之间合作的质量与水平能够很大程度上的决定“环京津贫困带”地区是否可以在京津冀一体化经济中获利，是否实现高效的以产业为核心的市场化整合。产业的转移与合作是京津冀经济合作的核心，这对于河北来说是一次难得的发展机遇。而区域内各城市发展的梯度性和互补性是促成合作的一个必要条件，所以各方应该比较各自的优势进行各自的战略调整。比如北京和天津地区的科技竞争力强，应该大力的发展资本和技术密集型产业，把传统产业转移出去，这样不仅能够缓解城市密度过大的压力，还可以提高自身的产业结构层次和整体实力。而张承地区人均资本少、人均技术资源少、劳动力资源丰富，通过联合建立产业基地等方式，积极吸引实力企业入驻，大力发展劳动密集型产业，用高科技改造传统产业，走低污染、低消耗、高效益的新型工业化道路，做大做强钢铁、建材、化工、制药、机械装备、能源、食品等主导产业，同时大力发展现代物流、旅游和信息等新兴产业，进一步增强区域“造血”功能，促进“环京津贫困带”经济快速发展。

4.2 建立长期而稳定的生态补偿机制是核心 经济外溢理论认为，无论是环境破坏所造成的危害还是环境治理所带来的效益都会外溢到周边地区。“环京津贫困带”要实现经济发展和生态保护双重目标，关键在于消除体制障碍，建立长期而稳定的生态补偿机制：①借助权威评估机构对封山禁牧、退耕还林、矿业限采、企业关停、节水灌溉等生态保护措施开展损失评估，作为建立生态补偿机制的重要依据。②完善水资源补偿、生态林业用地补偿、限制传统工业发展权益损失补偿、高耗水农业发展权益损失补偿、提高地表水环境质量标准补偿、提高生态功能区域标准补偿、生态工程管护费用补偿等生态补偿政策，明确生态补偿渠道，科学测算补偿标准。③协调京津市属单位、大中型企业、大专院校和科研单位，经济实力较强的区县，对环京津周边山区县（市）对口帮扶。④探索生态补偿长效机制。确定科学合理的生态补偿内容，包括水资源使用权损失补偿政策、限制传统工业发展权益损失补偿政策、生态工程管护费用补偿政策等特殊的资源环境保护损失补偿政策。完善多层次的生态环境补偿制度，包括完善相关法律法规，制定相关补偿的评价标准体系、具体操作程序以及协调和监督管理机制，形成完善的生态补偿体系[4]。

4.3 加强“环京津贫困带”人才培养与引进 京、津、冀三地都是在相对独立发展，北京对两者的辐射作用微乎其微，对人才、资源的吸附作用却导致了“环京津贫困带”的出现，使得该区域越发欠发达抑或贫困。人才资源对于一个区域经济社会发展起着非常重要的作用，因此，需要采取更加有力的措施，加强“环京津贫困带”的人才培养与引进，为该区域的发展提供人力资源支撑。如加强大中院校、科研院所人才和致富带头人的培养，加强职业技能人才培训，为“环京津贫困带”发展提供专业对口人才，促进科研成果向生产力转化。成立“环京津贫困带”教育人力资源基金，作为正常教育经费的补充，以及采取补贴等措施鼓励京津、河北其他相对较发达地区的高素质的人员向环京津贫困地区迁移。大力引进国内外专业适用人才，优化人才结构，为重点产业提供人才和智力保障，并设立专项鼓励支持资金，作为国家级等高级人才引进的奖励基金。在农产品质量、民工技术资格等领域，实现与周边地区的相互认证，消除“环京津贫困带”的劳动力流动障碍。

4.4 加大政府的政策扶持力度 随着“环京津贫困带”与京津地区发展差距的进一步拉大，有必要对该区域开展深入研究，在用足用活现行政策的基础上，实施特殊的差异性扶持政策：①结合区域资源禀赋及发展优势，国家和省级财政要直接加大资金、物资的支持力度，放宽小额贷款，尤其应加大中央财政投入比例，增大该区域固定资产投资规模。②对基础设施建设尤其道路交通建设实施政策倾斜，优先立项，取消地方配套资金，地方性高速通行费用实行减半征收。③在社会公共服务领域，实行先行、先试政策，实现社保、医保、养老、住房公积金互认，实现教育、卫生资源开放共享，通讯实施同城资费。④实施差别化的土地政策，实行用地指标倾斜，适当增加建设用地和新增建设用地占未利用地指标。⑤加强“环京津贫困带”与京津地区的干部挂职交流，提高干部水平，保证工作对接。⑥对“环京津贫困带”实行“少取多予”政策，对辖区企业实行有区别的税赋优惠，加大县级财政在国民经济分配中的比重，提高转移支付比例。设立“环京津贫困带”发展专项资金，加大扶贫开发力度。

[1]河北省经济发展战略研究报告[R].亚洲开发银行，河北省财政厅，2004，10.

[2]焦国栋.国外反贫困的经验及对我国的启示[J].理论前沿，2006（11）.

[3]杨连云，李宏民.2005-2006年中国区域经济发展报告[M].北京：社会科学文献出版社.

[4]调研组.京津冀一体化过程中河北省环京津山区发展振兴的对策建议[R].河北省经济信息中心.