农村金融改革进行时

陈庆海+苏存

2011年12月，农业部、人民银行、银监会、保监会联合下文确定了全国6个农村金融改革试验区，吉林省九台市位列其中，成为东北地区唯一的改革试验区。近三年来，农村金融改革成效如何，如何走好下一步，值得认真总结和思考。

改革起步

吉林省九台市位于长春市和吉林市之间的交通走廊地带和长吉经济圈的核心位置，是长吉一体化发展的重要结点和经济集聚区。全市幅员面积3375平方公里，人口82.5万，其中农业人口占79.4%，粮食生产稳定在10亿公斤水平，是国家重点商品粮基地县、全国生态农业示范县、吉林省中等生态经济示范城市、吉林省玉米出口基地和长春地区重要的农副产品集散地之一。伴随着经济社会快速发展，农村资金供需矛盾日益突出，九台市农村金融供给结构不合理、担保抵押机制不健全、产权不明晰、信贷激励机制不完善以及信用环境差等问题日益显现，成为阻碍农村经济发展的一大难题。构建与区域经济发展相匹配的多元化金融体系，创新符合区域特色的信贷产品和服务方式，增强农村金融服务功能，优化金融环境，由此带动区域农村经济持续健康发展，成为金融改革试验的初衷。

棋至中盘

改革试验启动以来，通过完善金融体系、创新农村金融产品和服务、加强信用体系建设等措施，九台市农村金融改革试验取得了阶段性成果。截至2014年6月末，九台市域内各项存款174.93亿元，较 2011年年末增加26.9亿元；银行机构域内各项贷款89.31亿元，比2011年年末增加4.15亿元，其中涉农贷款68.61亿元，比 2011年年末增加16.6亿元，支农力度明显增强。金融改革对推动地方经济发展、加快当地现代农业建设、促进农民增产增收和推进城乡一体化进程发挥了重要作用，积累了宝贵经验。

各部门大力支持

市政府的大力支持。市政府出台了《关于突出发展民营经济的实施意见》，试验区据此进行考核并兑现奖励，极大地推进了民营经济发展，提高了金融机构服务当地“三农”的积极性。

市财政的大力支持。市财政累计安排农业发展基金900余万元，支持试验区项目建设。制定并完善《九台市农业发展基金暂行管理办法》，为农业发展基金有效发挥作用提供了制度保证。三年来，试验区筹备的农业发展基金先后用于兴隆镇信用体系建设试点、新增小额贷款公司奖励、新设村镇银行分支机构奖励、涉农贷款投放的金融机构收益补偿、农户贷款贴息补助、金融机构风险补偿等的投入资金达到785万元。

人民银行的大力支持。人民银行积极落实“县域法人金融机构新增存款一定比例用于当地贷款”的激励约束措施，建立考核机制，实施差别化存款准备金率政策。自2011年起，人民银行对考核达标的九台龙嘉村镇银行、九台农商行给予降低存款准备金率1个百分点的优惠政策，给予九台农行“三农金融事业部”降低存款准备金率2个百分点的优惠政策，由此累计释放流动性5.6亿元；实施再贷款倾斜政策，2014年已为九台市农商行发放支小再贷款3亿元，用于支持小微企业；为九台龙嘉村镇银行发放支农再贷款2000万元用于支持“三农”经济。

金融体系日益完善

九台市建立了以农村商业银行为主体，农行、邮储银行、村镇银行、小额贷款公司、农业保险公司等为补充的金融体系。

大力发展新型农村金融机构。引入村镇银行1家，设立小额贷款公司7家，新型金融机构现已成为县域经济发展中的一支新生力量，提升了辖区金融市场竞争力。

增加金融机构网点，扩大金融服务范围。辖区金融机构网点已由2011年的61个增加到79个，其中乡镇网点53个，全市每个乡镇都有3家以上金融机构网点。设立银行卡助农取款服务点734个，每个村都设立了自助银行服务机具，极大地改善了过去银行网点布局不合理的现象，填补了过去村级农村金融服务的空白。

引入政策性农业保险公司。2012年，九台成功引入政策性农业保险公司——中航安盟保险在本市设立机构，与安华农业保险公司、人保财险公司等三家机构共同承担辖区农作物种植保险业务。2013年，共有60424户农户参加农业保险，投保面积达161.8万亩（其中，安盟投保面积超过45万亩），2011年以来累计赔付3580万元。

金融产品日益丰富

“林权”抵押贷款取得新突破。林权抵押贷款经过两年多的努力，获得了重要突破。九台农商行向长春九台庙香山滑雪有限公司发放了12202万元“林权”抵押贷款，用于完善相关基础设施，助推了旅游业发展。

大力推进惠农补贴抵押贷款。改革试验前，九台市只有农商行一家开展这项“直补保”业务，对109户农户共计发放了142万元贷款。2012年，农业银行、邮储银行开始涉足此项业务，授信额度以粮食直补资金为基数，贷款额度最高放大到10倍。截至2014年6月末，贷款户数已达18500户，贷款余额达26148万元，比试验前增加了184倍，惠农补贴抵押贷款已成为九台市一个新兴的、有潜力的信贷产品。

尝试开发土地整治贷款、兴农蔬菜大棚贷款、重点水利建设贷款等新的信贷产品。九台农商行先后对三个信贷新产品进行了试验，包括为空港新城坝下湖水利工程给予1.5亿元贷款，缩短了建设工期，缓解了政府资金一次性集中投入的压力；为空港新城及卡伦新城建设整理土地发放贷款15亿元，确保新城建设需要；为了推动九台市棚下经济，促进地方农业特色产业发展，九台农商行还为兴农蔬菜大棚建设发放贷款1500万元。

信用环境日益优化

在“政府领导，人行牵头，多方参与，联合推动”下，试验区于2013年8月1日在兴隆镇启动农村信用体系建设试点。通过制定实施方案、建立制度、统一信息采集标准、强化业务辅导、实行信息实地采集、推动信息录入以及数据库应用等措施，在政府、金融机构、人民银行的共同努力下，至2013年年末，兴隆镇完成了10个村的4430户的农户信用有效信息采集录入工作，制定了信用户和信用村镇评定办法及信贷优惠措施。九台农商行利用这些信用信息向信用户发放优惠贷款8000万元，利率按照发放贷款时点标准优惠5%～10%，有效满足了农民的小额信贷需求，同时大大缩短了信用户的贷款时间。今年4月起，兴隆镇其余10个村的信息采集录入工作也已开始启动，现已接近尾声。通过试点，信用户的示范效应已经显现，农村信用环境得到大大改善，金融机构信贷投放量也逐步增加。

助力前行

九台市农村金融改革试验启动三年来，取得了显著成效，但一些问题也逐渐显露，需要继续完善，助力金融改革的顺利前行。

加大政策扶持力度

农村金融的脆弱性尤其明显，政策扶持不可或缺。而目前农村金融改革试验中，尚缺乏金融产品和服务创新的风险分担、补偿及转移机制，特别是国家和省一级还没有出台对试验区的优惠政策。如省级财政只是针对省级部门安排资金使用，对试验区没有安排配套资金，而县市级财力明显不足（2013年九台市全口径财政收入23.84亿元，支出43.62亿元，地方政府债务达53亿元）。三年来，九台市财政累计安排财政资金900万元，用于设立农业发展基金，目前已支出785万元，明显后继乏力。没有上级财政的资金支持，改革创新试验的可持续性将面临严峻挑战。

因此，建议中央和省级财政设立专项资金，专门用于改革试验区建设，解决县域财力不足的问题。包括定向补充试验区农业发展基金，对改革试验区有突出贡献的银行机构加大财政奖励，实施正向激励；对相关农业科技、农村创业、产业化调整和城镇化建设项目贷款给予一定的贴息补助；设立风险补偿专项资金，对银行机构在改革试验项目上的贷款损失，由风险补偿资金给予一定比例的补偿。

完善相关改革配套措施

改革试验中发现，受相关改革政策措施限制，一些创新的发展空间受限。如“林权”抵押贷款多限于拥有开发权的新生经济主体，但对于大部分拥有“林权”的个体客户来说，因无法合理评估林权本身的原始价值和再生价值，受风险、即时效益的影响，难以计量贷款授信额度和风险程度，其贷款增加的空间有限。再如，土地整治贷款项目和重点水利建设贷款项目，受国家土地政策和水利项目抵押担保物影响，银行业金融机构难以持续投入。

当前撬动农村信贷资金投入的重点是在抵押担保上作文章，因此，应切实加快农村土地的确权工作，推进农村资源的资产化，解决农村抵押物不足的情况。积极筹建金融资产交易中心，盘活包括农村土地承包经营权、农村集体经济组织“四荒地”使用权、农村集体经济组织养殖水面承包经营权、农村林地使用权和林木所有权、农村集体经济组织股权、农村房屋所有权、农村闲置宅基地使用权和农业生产性设施使用权在内的各种农村金融资产。另外，还要成立农业担保公司，在政府主导下为符合国家产业政策、技术含量高、有利于增加就业机会和推动城镇化建设、能带动本地农业和农村经济发展的县域中小微企业、农村专业合作社、家庭农场等涉农经济组织及农户提供贷款担保。同时，完善地方金融管理体制以及建立存款保险制度等措施同样不容忽视。

推进金融生态环境优化

从市场化视角看，推进金融改革，与其拼金融机构数量的增加，不如在优化金融生态环境上下功夫，有了梧桐树方引得金凤凰。在目前的农村金融改革试验中，国有商业银行以及全国性股份制商业银行参与不足，固然有需要上级行或总行授权等体制原因，但更多的应是对市场前景的考虑。因此，应进一步转变政府职能，提高服务水平。当前迫切需要的是继续以信用体系建设为抓手，进一步优化农村金融生态环境建设。农村信用信息系统依旧是金融发展的薄弱环节，在政府主导下应继续扩大农村信用体系建设试点范围，使企业和个人信用信息基础数据库覆盖广大农村，大力开展农村信用评级工程，完善农村信用的征集、评估、发布与服务体系，真正实现企业和农户信用信息共享，切实优化农村金融生态环境。

（作者单位：中国人民银行沈阳分行）