资产负债监管衍变与展望

杨堃+经邦

随着商业银行外部经营环境的发展变化，以及自身业务范围的不断拓展，资产负债管理逐渐成为商业银行开展内部治理的重要方式之一，其水平高低直接关系到现代商业银行的核心竞争力。从发展历史看，资产负债管理的理论和实践总体上经历了从资产或负债的单方管理转变为资产负债综合管理的进程。在我国，对商业银行资产负债的监管也经历了从对资产、负债单一的集中管理，发展到如今对资产负债全面风险进行监管。

我国商业银行资产负债监管历史沿革

改革开放以前，我国对银行信贷收支主要实行“统存统贷”的计划管理体制，即由银行总行对各项贷款指标进行统一集中管理。1983年，中国人民银行开始专门行使中央银行职能，传统的“大一统”银行体制宣告终结，专业银行作为经营信贷资金的特殊企业，在中央银行宏观控制范围内可以灵活运用信贷资金。以此为发端，我国对商业银行资产负债的监管大致经历了以下阶段：

实贷实存阶段

1984年10月，中国人民银行出台《信贷资金管理试行办法》，规定银行信贷资金从1985年开始实行“统一计划、划分资金、实贷实存、相互融通”的管理办法（简称“实贷实存”），即由中国人民银行省分行在总行下达的借款额度内借给专业银行省分行，由其再分配给所属的行处，转入在人民银行开立的存款户中支用。“实贷实存”办法的出台突破了传统的信贷资金管理体制，总体上适应了当时经济体制改革和金融体制改革的要求，对搞活经济、确保新型银行体制稳健运行起到了重要作用。

资产负债比例管理阶段

1994年2月，中国人民银行下发《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》，决定从1994年开始对商业银行的资金使用实行比例管理，提出了包括资本充足率（总资本充足率不低于8%，核心资本充足率不低于4%）、存贷比（各项贷款与各项存款之比不超过75%）、中长期贷款比例（一年期以上的中长期贷款与一年期以上的存款之比不得超过120%）、流动性比例（流动性资产与流动性负债的比例不得低于25%）等9个指标。1996年12月，中国人民银行下发通知对资产负债比例管理指标进行了修订，设计了16个资产负债比例管理指标，其中监控性指标10个，要求各商业银行必须达标，监测性指标6个，属于参考性指标，是对监控性指标的必要补充。由此，我国正式启动对商业银行资产负债的比例监管，为增强商业银行的自我约束、确保银行体系的稳健运行发挥了重要作用。随着资产负债比例管理的持续成熟，1998年1月1日，经国务院批准，中国人民银行取消对商业银行信贷规模的限额控制，全面实行商业银行资产负债比例管理。

资产负债全面风险监管阶段

2003年，中国银监会正式成立，成为代表国家统一监督管理银行业金融机构的监管部门。此后，银监会借鉴巴塞尔委员会的监管制度，制定出台了一系列针对我国银行资产负债监管的制度框架，如《商业银行资本充足率管理办法》、《商业银行不良资产监测和考核暂行办法》等监管标准，为商业银行加强资产负债风险管理提供了坚实的制度基础。2006年，银监会出台《商业银行风险监管核心指标》，替换了人民银行此前出台的资产负债比例管理指标，成为银行监管新的指标体系和标杆。《核心指标》由16项一级指标和8项二级指标构成，全面涵盖了商业银行的风险水平、风险迁徙和风险抵补三个层次的问题，成为商业银行资产负债监管的重要工具体系。2011年，为推动中国银行业实施《第三版巴塞尔协议》（Basel Ⅲ）为代表的国际新监管标准，银监会又出台了《关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》，在全面评估现行审慎监管制度有效性的基础上，出台了资本充足率、拨备率、杠杆率和流动性四大监管新工具，以此来加强国际金融危机后我国商业银行资产负债的监管。

我国商业银行资产负债监管的现状

从我国商业银行的实践来看，当前资产负债管理的核心内容主要是围绕资产负债规模与结构、流动性管理以及资本管理来开展的。与之相应，监管部门对于商业银行资产负债的监管也是着眼于以上内容开展定向监管的。在继续坚持已有的资产负债全面风险监管工具以外，监管部门也根据商业银行发展中出现的新情况、新问题，探索构建了新的监管方法和工具。

资产负债规模与结构监管

商业银行股份制改革的完成标志着其已成为自主经营的经济实体，监管部门对于银行的资产负债规模监管也不再采取单纯行政指令式的严格管控，而是运用更加先进、更加市场化的监管手段，特别是针对近年来银行业运行中在资产负债领域出现的新问题，监管部门制定了一系列定向监管政策予以规范。

一是加强负债质量监管。存款作为商业银行最主要的负债来源，近年来的增势不及以往，银行为达标而普遍出现了月末冲高、月初回落的“冲时点”现象。为加强对负债质量的监管，银监会、财政部、中国人民银行于2014年9月下发《关于加强商业银行存款偏离度管理有关事项的通知》（银监办发〔2014〕236号）， 设立存款偏离度指标，要求商业银行月末存款偏离度不得超过3%，并附加限制季末月日均存款的可计入金额。同时，严厉禁止高息揽储、非法返利、通过第三方中介吸存等手段违规吸收和虚假增加存款，有利于进一步规范商业银行经营行为，促进商业银行稳健经营。而且，通过存款偏离度从而加强负债质量监管也有利于规范市场秩序，降低银行的负债成本，从而降低企业的融资成本。

二是加强同业业务监管。近年来，同业资产和同业负债在商业银行资产负债表中均实现大幅增长，出现了以同业业务规避金融监管、削弱实体经济服务力度、降低资金运作效率的问题。为此，2014年5月，中国人民银行联合“三会一局”下发《关于规范金融机构同业业务的通知》，银监会也配合下发了《关于规范商业银行同业业务治理的通知》，共同对同业业务的形式规范性要求、资本实质性计量、同业专营部门制等提出了严格的监管要求。例如，要求买入返售（卖出回购）相关款项在买入返售（卖出回购）金融资产会计科目核算，而三方或以上交易对手之间的类似交易不得纳入买入返售或卖出回购业务管理和核算，这就将非标资产从银行间同业科目中予以清除。再如，单家商业银行对单一金融机构法人的不含结算性同业存款的同业融出资金，扣除风险权重为零的资产后的净额不得超过该银行一级资本的50%，有效限制了银行同业业务规模的扩张。

流动性监管

2009年，银监会根据巴塞尔委员会出台的《稳健的流动性风险管理和监管原则》，制定了与我国银行业流动性风险水平相适应的监管框架，出台了《商业银行流动性风险管理指引》，从治理结构、管理政策和程序、内部控制、管理信息系统和信息披露等五个方面制定了监管要求。2014年1月，银监会又出台《商业银行流动性风险管理办法（试行）》，进一步完善了商业银行流动性风险管理和监管的框架要求，并提出了新的流动性风险监管指标。

一是设立流动性覆盖率（LCR）监管指标。流动性覆盖率旨在确保商业银行具有充足的合格优质流动性资产，能够在银监会规定的流动性压力情景下，通过变现这些资产满足未来至少30天的流动性需求，其计算方法为用合格优质流动性资产除以未来30天现金净流出量。特别的，考虑到2013年6月末的银行业流动性风波，银监会在流动性覆盖率的计算中，对同业业务采用了较高的现金流出系数，而对现金流入采用了较低的系数，有助于提高流动性风险管理和监管的前瞻性。鉴于流动性覆盖率是新设立的监管指标，银监会对此设立了过渡期，要求商业银行在2014年底、2015年底、2016年底及2017年底前分别达到60%、70%、80%、90%，在2018年底必须达到100%。可以看出，流动性覆盖率在流动性风险管理方面更为全面和精细，在识别流动性风险方面更为准确，更加有助于约束商业银行对同业资金的过度依赖，对改进流动性风险管理能够发挥积极作用。

二是改进存贷比监管。2011年以来，我国商业银行存款增速放缓，而银行资产和负债均呈现多元化发展趋势，传统的存贷比监管暴露出对流动性风险覆盖面不全、风险敏感性不足等问题。但银监会并没有在新的流动性监管政策中取消对存贷比的监管，而是继续重申了对存贷比不高于75%的监管要求。但在2014年6月银监会下发《关于调整商业银行存贷比计算口径的通知》，对存款、贷款的计算口径做了相应调整，贷款方面扣除的包括：支农再贷款、支小再贷款所对应的贷款，“三农”专项金融债所对应的涉农贷款，小微企业专项金融债所对应的小微企业贷款等；存款方面增加的包括：银行对企业或个人发行的大额可转让存单，外资法人银行吸收的境外母行一年期以上存放净额。这一调整一方面降低了银行在月末、季末为了满足监管指标而造成脉冲式流动性紧张，另一方面也有利于释放更多银行资金支持“三农”、小微企业等国内实体经济的薄弱环节，对于改善商业银行资产负债结构具有积极意义。

三是继续坚持流动性比例监管。流动性比例是指商业银行一个月内到期的流动性资产与一个月内到期的流动性负债的比率，是从剩余期限衡量商业银行短期流动性状况的监管指标。根据监管规定，商业银行流动性比例应高于25%，而且应持续达到监管标准，除时点流动性比例外，银行还需测算月度平均流动性比例和月度最低流动性比例，以确保银行在任意时点上都能满足监管要求。

资本监管

资本监管在银行监管中居于核心地位，银行是否具备了充足的资本，关系到其覆盖潜在风险和应对外部冲击的能力高低，也从某种意义上关系到银行能否持续稳健经营。国际金融危机后，为顺应国际资本监管的变化趋势，我国监管部门也相应制定了更加严格规范的资本监管制度，并以此为抓手，进一步增强对商业银行资产负债规模和质量的约束。

一是完善资本充足率监管。在综合了巴塞尔委员会新资本协议（Basle Ⅱ）和第三版资本协议（Basle Ⅲ）的基础上，2012 年6月，银监会出台了《商业银行资本管理办法（试行）》，全面提高了资本监管的有效性、全面性、准确性和均衡性。这一办法严格界定了可用于弥补损失的资本工具，将资本划分为核心一级资本、其他一级资本和二级资本3大类。同时，全面规范了商业银行风险加权资产的范围和计算方式，除信用风险、市场风险外，又将操作风险纳入风险加权资产的构成范围，提出了适应于不同银行的计量方法，并过规定了商业银行采用内部评级法、内部模型法和高级计量法所需具备的条件。《商业银行资本管理办法（试行）》还提出了包括最低资本要求、储备资本和逆周期资本要求、系统重要性银行附加资本要求以及第二支柱资本要求四个层级的资本充足要求，在不考虑逆周期资本要求时，中小银行核心一级资本充足率、一级资本充足率和资本充足率至少应为7.5%、8.5%和10.5%，大型银行将分别为8.5%、9.5% 和 11.5%。总的来看，这一资本监管要求充分体现了资本约束的理念，强化了资本全面覆盖风险损失的能力，不但对维护单体银行和银行体系稳定性具有重要的意义，同时也有助于银行建立健全自我约束的资本管理体系，实现可持续发展。

二是新设杠杆率监管。在发布四大监管新工具后，2011年6月，银监会正式颁布《商业银行杠杆率管理办法》，确立了我国银行业杠杆率监管政策的总体框架。《商业银行杠杆率管理办法》规定，杠杆率是指商业银行持有的、符合有关规定的一级资本与商业银行调整后的表内外资产余额的比率，其监管标准为并表和未并表的杠杆率均不得低于4%。作为资本充足率监管的必要补充，杠杆率的计算方法简单，不依赖复杂的风险计量模型，降低了风险管理和监管者的成本。同时，杠杆率亦有助于防止银行资产规模的无序扩张，从而确保银行具有最低的资本缓冲来吸收损失。

未来我国商业银行资产负债监管的展望

经过多年发展，我国商业银行资产负债管理取得了较大的进步，但结构不合理、期限错配的问题依然存在，其内核在于经营理念和体制机制问题，而这也正是未来加强我国商业银行资产负债监管的着力点。面对国内利率市场化、银行业务复杂化、金融风险交叉化的趋势，监管部门更应该加强对商业银行资产负债的综合监管，推动银行在新形势下准确把握流动性、安全性和盈利性之间的关系，在实现商业银行稳健经营的同时，进一步加强对实体经济的支持服务力度。

持续加强流动性和资本监管

作为国际监管当局最重视的内容，流动性监管和资本监管的要求必然会随着国际金融环境的变化而调整。而在当前我国宏观经济增速下降、货币供应偏紧、银行资产质量下行的大背景下，持续加强商业银行流动性监管和资本监管显得尤为必要。就流动性而言，除了要继续运用监管指标加强监测外，还应不断丰富更加精细化的流动性监管的政策工具和评估方法，健立更加敏感的流动性风险管理信息系统，特别是要加强对银行开展流动性压力测试的指导，以此来不断提升商业银行流动性管理水平。就资本监管而言，要进一步加强资本对商业银行承担资产风险的约束力，推动具备条件的银行以更加高级的方法计量风险加权资产，实现风险计量的科学化、精细化。同时，还要推动商业银行编制完善的资本计划，构建多元的、可持续的资本补充渠道，不断增强银行发展的内生动力。

推动商业银行完善资产负债管理的内部机制建设

与国际先进同业相比，我国部分商业银行还没有清晰明确的资产负债管理机制，负责资产负债管理的部门职能还不够全面，许多功能散落在不同的前中后台部门，导致资产负债管理协调性不足，难以适应当前银行经营综合化的要求。为此，监管部门应持续推动商业银行完善资产负债管理的内部机制建设，构建功能齐全、权责统一的资产负债管理部门，加强对行内资产负债前后台具体业务部门的指导和约束，从而实现资产负债管理与业务发展相互适应、相互促进的良好互动。更重要的是，要督促商业银行构建与自身风险水平相适应的内部资产负债管理指标体系，确定具体的内部管理目标和达标计划，以此作为指导业务部门开展具体业务的抓手和准绳。

强化金融监管协调与合作

随着我国金融创新的不断深入，商业银行的资产负债来源日趋复杂，特别是跨领域、跨行业的金融产品相互交织，其背后所蕴藏的风险也更加难以识别和计量。在目前分业监管的格局下，金融监管部门应进一步从宏观审慎、微观审慎的角度出发，加强监管协调合作，对新型金融业态和新型金融工具予以准确分类，建立统一协调的风险研判评估制度，避免监管真空出现以及监管套利行为的发生。同时，还要加强信息共享机制建设，明确信息的采集范围和采集标准，实现不同类别金融机构监管信息数据的共享，从而进一步准确判断金融机构资产负债的风险，解决因为信息不对称而导致的监管失效的问题。

（作者单位：中国银监会银行一部；中国社科院金融研究所）