“黔南经验”：扩权强镇的改革样本

岳振+王铁清

8月12日，贵州省乡镇行政区划调整改革工作现场会在黔南州独山县召开。会议旨在贯彻落实省委、省政府战略部署，借鉴黔南州乡镇行政区划改革的经验和做法，督促和推进全省乡镇行政区划改革工作。

黔南州乡镇行政区划改革速度快、力度大。副省长慕德贵在现场会上评价说，独山等黔南各县市的乡镇区划调整改革，让“干部与群众打交道多了，群众满意度也相应得到提高。让我们看到了信心，必须坚定不移推动乡镇行政区划调整”。

十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化；优化行政区划设置、深化行政审批制度改革、完善城镇化健康发展体制机制，推动大中小城市和小城镇协调发展。乡镇行政区划调整改革的“黔南经验”，树起贵州省全面深化改革的一面旗帜，为贵州县域空间布局调整探索出意义重大的改革路径与样本。

把乡镇“做大、做强、做实”

去年3月，独山县全面启动乡镇区划调整工作，至今已将18个乡镇撤并为8个，对行政村、居委会、村民小组都进行大规模撤并，经过一段时间的运行，在资源整合、要素聚集、发展基础、社会治理等方面都取得良好成效，形成了“以区为主、区镇合一、全盘联动、融合发展”的乡镇新气象。瓮安县在2012年至2013年分两步将原来的23个乡镇调整为10个镇、1个乡和2个街道办事处，乡镇新格局为瓮安经济社会发展带来极大活力，产业布局、资源配置、社会服务管理更加优化，为加快城镇化建设奠定了坚实基础。

独山与瓮安两县的探索，成为整个黔南乡镇区划调整改革的先锋，在总结两县经验的基础上，黔南乡镇区划调整改革于2013年11月全面铺开。

截至目前，全州镇、乡、街道办的数量从2012年初238个（镇105个、乡114个、街道19个）调整为了现在的104个（77个镇、8个乡、19个街道），减幅56.3%；乡镇平均国土面积从110平方公里增至250平方公里，平均人口从1.8万人左右增至4万人左右。

黔南州州委书记龙长春介绍说，在具体撤并中，黔南州统筹考虑了乡镇历史与文化习俗、交通条件等问题，新组建的乡镇应该具备“镇园合一”条件，整合政府与园区行政与服务职能，为产业发展提供支撑，同时能够更好提供基本公共服务。

根据黔南州的部署，县城、街道办事处和中心镇的新组建，其人口规模至少要达到5万人；其余乡镇的新组建，人口规模要在3万人以上，或者国土面积不少于100平方公里。

乡镇区划调整改革后，新乡镇建设按照“简政放权、扩权强镇、提升服务”的要求进行，主要采取6大政策措施，包括优化机构设置，扩大事权、财权，加强服务能力建设，加大乡镇用地支持力度以及赋予乡镇党委更大的干部人事管理权等，把乡镇一级“做大、做强、做实”。

经过撤并、调整、优化，黔南州乡镇内设机构由1995个减少到985个，干部总人数由11296人减少到9784人，办公经费由原来的1.1亿元减少到0.99亿元。根据黔南州新组建镇（乡、街道）机构设置指导方案，撤并后的新乡镇机构分为六类，即乡镇党政办事机构，乡镇纪检、政法、人民武装及群团机构，乡镇党委、政府管理的事业机构，县级部门派驻乡镇机构，街道办事处和产业园区机构。其中，乡镇党政办事机构设置为6—7个，事业机构设置为9—10个。

优化机构设置要解决的问题，是管理层次多、行政成本高、管理效率低，资源重复浪费现象严重等。另外，就现实情况而言，乡镇行政事业编制少，人员进出渠道不畅，各种人才相对匮乏，与强化公共服务、加强社会治理的要求不相适应，致使发展成果难以公平地惠及广大人民群众。

黔南州州委副书记、州长向红琼介绍说，乡镇撤并后，新组建的乡镇都要建立副科级的社区综合服务中心和社区服务中心，在村（社区）建立社区服务站，为群众提供与生产生活密切相关的各类公益服务、便民利民服务，成为集党务政务服务、委托代理服务、群众工作于一体的服务平台。建立专职或兼职代办员队伍，为基层群众提供各类事务代办、便民服务、信息服务等。

为增强行政服务能力，新乡镇的社区综合服务中心主任由乡镇领导班子成员兼任，可配副科长级专职副主任。社区、片区综合服务中心的总数原则上不超过原乡镇总数的120%，凡是在中心能够办理的审批业务，全部进入中心集中公开办理。

黔南州委常委、组织部部长黄伟曾带着民政、督查室、法制办等部门负责人暗访社区服务中心。他发现，有些乡镇干部虽然年龄偏大，不会使用电脑等现代办公设备，但是他们和群众沟通的能力很强，做群众工作的办法很多。从矛盾调解记录册中能够看到，许多民间纠纷就是这些老同志带头协调化解的。“干部的服务意识有了极大提高。”

在政务服务工作中，“老百姓办事儿，能跑一趟的，一定不能让他们跑两趟”。黄伟说，一些事项的办理如养老、农村合作医疗等需要盖章，但一个乡镇某项工作只有一个印章，即使在某个片区服务中心办好了前期手续，但是有时候还会因为要到综合服务中心盖章而拖延时间，群众需要再跑第二趟。为解决这个问题，黔南州要求乡镇采取“一模多印”措施，每个服务中心都有不同编号的同类业务印章，方便群众办事，真正实现了“一站式服务”。

向乡镇“还权、放权、授权”

在龙里县，新组建的乡镇社区服务中心（群众工作中心）和社区服务站（点），开设了建设、财政、国土、民政、计生、农林等相关单位办事服务窗口，承接相关部门的部分审批权和县政府服务中心的相关职能，方便群众办事。

“行政服务类事权全放快放、非行政许可类多放、行政许可类稳妥放、行政处罚类依法探索放。”这是黔南州乡镇行政区划调整改革的“放权原则”。在乡镇行政区划改革中，减政放权为政府职能转变的路径探索打开了关键切入口。

简政放权，是全面深化改革的重要任务和目标，今年2月，黔南州委、州政府在《关于深化管理体制改革促进乡镇加快发展的指导意见》（下称“指导意见”）当中，梳理出包括婚姻登记、土地规划、餐饮服务许可、投资项目审批核准等292项法定以及委托执行的“乡镇职权”，并制定出《乡（镇）行政区划调整后乡镇职权建议目录》，希望“通过依法委托和授权，赋予乡镇、街道办部分县级经济社会管理权限，使之能够适应日益繁重的经济社会发展任务的需要”。

以往，“权力无限小、责任无限大”以及“无权管理，出事追责”，事权与财权不匹配，是多数乡镇干部的切身体会，乡镇领导干部的积极性受到一定影响，因此，事权下放是黔南乡镇布局改革中的重要环节。

根据“指导意见”，乡镇获得的审批权限分为下放（授权）和委托两种，乡镇经济发展办公室可以承接县级投资主管部门的授权，办理项目备案手续，城管、劳动、工商等领域，乡镇可以承接县级部门的委托职能，依法执行行政处罚权。调整改革后，新乡镇获得了一定的规划建设管理权，主要集中在环保与用地许可两个领域。在人事管理权方面，副科级干部人选，乡镇党委有“调整动议、初始提名”的权力。

在292项减政放权事项中，由乡镇行使的有72项，授权乡镇组织行使的有12项，法律法规委托乡镇执行的有4项，规定乡镇履行职责的有121项，县依法委托的有83项。这些权力项目中，有些之前本来就可以由乡镇执行的，由于人力、财力等不足以维持相关机构运行，就集中到了县级职能部门，比如婚姻登记，而今只是强化了乡镇力量，使其有能力行使本该属于自己的职权。黄伟说，乡镇区划调整中的减政放权，实际上由“还权、放权、授权”构成。

行政区划调整改革后，乡镇财权扩大了。财权改革的原则是“财随人走、相对独立、分灶吃饭、自求平衡”。根据这一原则，黔南州正在积极探索建立乡镇金库，当乡镇财政收入达到5000万元以上，就可以争取开设金库，或在人员、经费上支持人民银行增设代理机构，以解决乡镇行政区域内税费分级解缴和上下级之间国库资金往来调拨等收支核算。在国税、地税分别达到500万元的乡镇，设立乡镇国税、地税征管机构，对税收实行属地管理。在财政收支的划分上，按事权与财权相统一原则，乡镇与县市可以合理划分两级固定收入和分享收入。

龙长春介绍说，乡镇行政区划调整后，黔南州乡镇财政收入由原来的20.7亿元增加到28亿元，乡镇财权得到进一步加强。

增强“动力、能力、吸引力”

小乡镇难成“大经济”，省委书记赵克志多次强调乡镇格局对于经济发展的重要性。他强调，2014年要力争全面完成乡镇撤并工作。之所以需要“大乡镇”，是因有一定规模的乡镇才能为产业发展、升级提供支撑，才能为要素聚集提供良好平台，形成招商引资的吸引力。

龙长春认为，乡镇区划调整改革不是对乡镇进行简单的撤并、区域的整合、人口和资源的叠加，而是通过改革，优化乡镇管理体制，赋予乡镇更大的管理职能，切实增强经济发展、社会管理能力以及提升公共服务水平，激发乡镇内生发展动力。

向红琼说，长期以来，黔南州乡镇格局制约了工业化、城镇化建设进程，影响了全州“一圈两翼”经济发展新格局。通过乡镇行政区划调整，新组建的乡镇服务群众的能力、统筹发展的能力、维护稳定的能力得到进一步增强。

黔南州副州长胡晓剑在全州民政重点工作推进会上指出：调整乡镇行政区划，对于黔南在新的更高起点上优化基层行政构架、促进资源合理配置、统筹区域协调发展，都具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。通过乡镇行政区划调整，使行政管理体制进一步优化，统筹区域发展能力进一步增强，经济发展方式进一步转变，服务群众水平进一步提升。

龙长春用立足“破解三个难题”来阐释推进乡镇行政区划改革的重要性与必要性。首先是破解管理体制难题。上世纪90年代的“撤区并乡”后，乡镇规模小、人口少、布局散，事业编制不足，如今，乡镇机构出现“空壳化”，“一人所”现象十分突出，以致社会管理、公共服务缺位。区划调整改革有利于乡镇布局的优化、乡镇规模的扩大以及人力资源的整合，顺应时代发展，建立起与市场经济相适应的行政管理体制机制。

其次是破解城乡统筹难题。1991年以来，黔南州3万人以下的乡镇占到乡镇总数的82.7%，国土面积在100平方公里以下的乡镇占到乡镇总数的44.28%。“行政区划不科学，乡镇太小，要素资源难以聚集，致使多数乡镇自主发展能力太弱，无法实现集约发展甚至根本就不管发展。”如此就导致黔南州城乡二元结构矛盾突出，城镇化水平较低，城乡居民收入差距、区域发展差距逐渐扩大。推进乡镇行政区划改革，“通过减少农民富裕农民，减少乡镇做强乡镇，推动‘镇园合一”，努力实现城乡一体化发展。

最后是破解公共服务难题。龙长春说，黔南是典型的欠发达地区，各种优势资源主要集中在县城，导致农村公共服务能力较弱、供给不足、水平较低。行政区划调整改革的重要目的，就是办好基础教育，让农民子弟享受良好教育，搞好医疗卫生服务，提高农村防病治病能力，抓好文化建设，满足农村多元文化需求，解决养老问题，提高养老服务水平。

值得强调的是，很长时间以来，“乡镇不抓工业、不抓园区”几乎已成为思维定势，工业、产业园区建设因为多个乡镇的利益纠葛，推诿扯皮现象多有发生，推进园区项目建设比较艰难，在乡镇区划调整改革进程中，黔南州各县市根据当地实际，推动政府与园区“两块牌子，一套班子”的“镇园合一”，发展工业经济，为提升发展品质注入了新鲜的改革元素。

比如瓮安县，打破原有的乡镇“各自为政”的利益格局，按照州级产业园区标准规划建设5个工业园区、4个农业产业园区、3个旅游产业园区；惠水县通过整合资源，设立了2个开发区和6个产业、工业园区，“以镇办园、以园促镇”，镇与园区合一；独山县在乡镇区划改革中，推进“镇园合一”、“区镇”融合发展，形成“一城六区”带动8个镇的发展格局。

经济发展始终是重头戏。黔南州委、州政府《关于加快推进乡镇行政区划调整的意见》强调，调整乡镇区划，可增加乡镇人口、增大经济规模，促进人流、物流、资金流、信息流的有效聚集，推动二、三产业快速发展；可促进生产力要素合理配置，发展工业经济；可以加强中心镇建设，增强小城镇的带动辐射能力，推动城乡统筹发展，做强城乡经济；有利于资源整合，形成发展优势，有利于降低成本，提高行政效率。

黔南的改革经验有力地说明，乡镇行政区划的科学合理调整改革，在体制机制层面，能够使乡镇机构设置得到完善、管理效能得到提高；在综合目标层面，乡镇自主发展能力、经济发展方式转变、行政服务效能等，都会较之前出现重大改观。

“成绩属于过去，问题不容忽视。” 向红琼说，目前黔南州仍然有个别县的乡镇行政区划改革工作因多方面原因没有按州委、州政府要求的时序进度开展，工作方案制定不够科学、群众工作不够深入、观念转变不到位等问题，需要努力把工作做得更细更实，让乡镇行政区划改革在优化县域空间布局、促进经济社会发展上做出更大贡献。（责任编辑/喻 丹）