审计在地方金融监管中的作用探索

何英华

一、我国地方金融体系的构成、监管现状及缺陷

目前我国地方金融体系主要由农村信用社、地方或区域性银行、信托公司、保险公司、证券公司、担保公司、融资租赁公司、公募及私募基金、村镇银行、小额贷款公司、典当行、农村资金互助社等构成，同时也包含如同影子银行的地方融资平台公司以及个别未挂牌的隐性金融机构。

现阶段，我国对地方金融监管形成了人民银行、证监会、银监会、保监会为主体的分业监管模式，再加之地方政府金融办、国资委等部门的补充监管，在加强金融监管、防范化解金融风险方面取得了一定成效，但也存在一些问题和不足：

（一）地方政府金融监管部门职能边界不清晰，直接导致了地方金融管理的真空与重叠并存

地方政府中部分负有监管职责的如金融办、工商局、国资委并非专业的监管机构，监管能力与“一行三会”相比较差，加之地方金融机构基本都是由地方国有及国有控股企业参股或控股，实际上是地方国资委监管的二级企业，入股的国有企业代表的是政府授权或代表政府进行出资，对地方金融企业的权责利并不关心，难以形成有效的管理机制。同时由于地方政府的多头监管，未能形成有效的监管合力，在一些地方暴露出的非法融资事件显露出地方金融监管缺失所带来的风险。一些地方的金融监管部门控制地方金融机构的人事任免，对地方金融机构的日常经营施加影响，对贷款及资金投放量支持当地经济等指标进行考核，行政干预的影响也较大，削弱了公司治理结构的有效运行。

（二）地方金融监管缺位，监管难以全面有效

首先，外部监管系统人民银行、银监会、证监会、保监会，由于机构、人员有限难以对量大面广的地方金融机构进行有效监管，保监、证监部门只在省级设有机构。其次，对新出现的金融主体如担保公司、小额贷款公司、农村资金互助社及融资租赁公司等监管缺位，这些机构大多由地方政府金融办颁发牌照，金融监管不到位。第三，被监管的地方金融机构如农村合作金融机构，由于产权制度不明晰和法人治理结构的缺陷，给地方金融监管带来了一定难度。第四，由于地方金融面对的客户经营行为不透明性、财务核算及内部管理不规范，导致地方金融机构经营过程隐含较大的信用风险。

（三）地方金融监管目标不明确，外部监管职能难以充分发挥

我国的金融监管机构如银监会、证监会、保监会集金融监管、维护金融安全和社会稳定等职能于一身，监管部门在对地方金融机构监管的时候，由于复杂的内外部条件和环境的制约、地方保护主义和部门利益的影响，监管权力与责任不对称，给地方金融监管带来了难度；再加上地方金融机构所处地域不同、类型不同、管理水平不同、业务创新程度不同、资金投向不同等诸多因素都使得地方金融机构表现为多样化，路径和目标诉求均有所不同。

（四）地方金融监管机构之间信息不对称，高效的协作机制难以形成

随着各类金融机构的业务融合和创新，各类金融控股公司不断出现，以分业为基础的监管体系有些捉襟见肘。目前，银行、证券、保险三大监管机构之间的协调机制尚不健全，人民银行与其他监管机构信息难以共享，监管的政策措施相互重叠或相互抵触的现象时有发生，也存在权力划分的模糊性问题，无法迅速、高效地对地方金融机构进行监管。其次，由于监管链条过长，导致监管效率损耗严重，也易出现监管盲区，加之信息不对称，可能导致地方金融机构和机构负责人的“能力风险”和“道德风险”，为地方金融机构提供了监管套利的可能性。

二、审计在地方金融监管中具有重要作用

金融审计作为金融监管体系中的重要组成部分，是我国金融监管体系中的免疫系统。在目前我国金融监管体制下，人民银行负责制定和执行货币政策，防范宏观金融风险，银监会、保监会、证监会各自分别对银行、信托、保险、证券业进行机构、法人及风险的监管。而近些年金融业发展已经越过分业经营的界限，特别是非银行机构的快速崛起以及金融控股公司的出现更是加大了金融业务的交叉。加之监管部门的监管缺陷和分业监管的困境，使审计在地方金融监管中的作用显得尤为重要。金融审计具有专业性强，享有法律所赋予的独立性，与金融机构没有行政隶属关系，是一种独立的监督活动，能客观、公正地履行审计监督职权，独立提出审计建议，在防范金融风险方面有不可替代的作用。

通过对地方金融机构进行全行业、全业务范畴的专门经济监督，促进地方金融机构加强管理、完善规章制度、提高运行效率，能够从全面、系统和联系的角度去监督、发现、预警风险，关注信贷等资金投向的合规性及执行国家宏观信贷政策情况，对地方金融机构业务合规性进行审计监督，关注地方金融机构法人治理架构，促进地方金融机构建立和完善现代企业制度，有效地保障了地方金融业的健康快速发展，起到了很好的免疫系统的功能和作用。

三、有效发挥审计在地方金融监管中的作用

（一）对金融监管部门的监管行为进行再监督，体现审计高层次监督的地位

审计是我国宪法规定的法定监督，是我国经济监督最高层次的监督。通过对地方金融机构的直接审计，对“一行三会”等部门的监管情况进行再监督，弥补这些监管机构的监管空白或盲区，通过审计向监管部门提出进一步完善监管机构体系和制度体系的建议，做到守土有责，更好促进地方金融机构发展。同时对地方金融监管部门履行金融监管职责和监管效益情况进行审计或调查，揭示地方金融监管部门的监管缺陷，引导地方金融监管部门树立科学合理的金融发展及服务观，将地方金融管理工作的重点从争取资金投入转为协调和服务，以市场化的金融资源配置为主导，不干涉资金在地区间的正常流动，不干预金融机构的具体业务操作，以提高金融服务均等化水平，保护地方金融机构合法权益为目标，更好地防范和化解地方区域性的金融风险，为地方金融体系整体功能的发挥创造良好的外部条件。

（二）发挥金融审计的免疫系统功能，建立审计监督的长效机制

地方金融审计需要将金融发展与国家经济和产业发展问题等有机联系起来，对影响金融的外部风险进行调查，直接揭露和及时预警影响金融业健康发展的外部风险因素，积极防范地方区域金融风险引发系统性的金融风险。根据我国金融混业发展的趋势以及业务创新程度，积极拓展金融审计对象，消除审计盲点，将审计监督区域涵盖到各类地方金融机构，逐步形成完善的金融审计体系，对近年出现的担保公司、村镇银行、小额贷款公司、金融控股集团及大型企业集团涉及金融业务的也要覆盖到。在审计中，要充分发挥审计综合性监督的优势，针对性地选择地方金融机构的重点单位、重点领域、重点业务、重点资金进行重点跟踪和审计，持续监督被审计单位整改措施的落实情况，对地方金融机构法人治理架构情况进行审计监督，促进地方金融机构建立和完善现代企业制度，初步建立全覆盖的审计监督长效机制。

（三）增强金融审计风险意识，注重金融案件线索的查处

紧紧围绕“风险、管理、效益”的目标，从维护地方金融安全的高度开展审计，切实把审计重点放在信贷资产质量和信贷风险上。审计中，按照全面审计、突出重点的要求，揭露地方金融机构资产质量和重大经营风险方面的问题，揭示地方金融机构运行过程中潜伏的重大风险隐患、体制性障碍和制度性缺陷，并对产生问题的主要原因进行深入的分析研究，实时监测其经营运行情况，关注地方金融股权变更过程中是否存在的资产流失、贱卖资产等问题。强化查处大案要案线索意识，通过数据分析查询、延伸调查等方式查处案件线索，强化审计的威慑力，发挥审计在廉政建设中的积极作用。

（四）建立合作机制，实现监管信息资源共享

加大与人民银行、银监会、保监会、证监会、金融办等监管部门的共同合作，充分利用内部审计、社会审计及各监管部门的相关检查资料，建立地方金融审计监督动态信息库，确保审计能及时获取地方金融机构日常经营运转信息，及时了解和掌握金融监管政策走向，发现和监督运行中可能出现的风险点和主要环节，组织实施有效的监管，形成各层面审计监督合力。

（五）创新审计方法，积极开展计算机审计

我国金融行业发展迅速，各类金融创新业务层出不穷，金融机构业务和财务系统日益庞大，面对海量数据进行审计，要充分运用计算机审计手段，初步形成以数据分析为中心的完整的计算机审计流程，树立“以客户为中心，以资金流为导向”的数据分析理念，完善“集中分析、分散核查”审计模式，创新审计方法，通过延伸审计核查等多方落实查证，获取更大的成果。同时加大金融审计理论研究，积极掌握金融审计新动态，加强对金融政策、宏观经济形势的了解，加强对宏观经济、金融理论的学习和研究，关注我国金融行业和所监管的地方金融机构的发展新动向，随时调整审计思路和方向，突出审计监督重点。

（作者单位：陕西省审计厅）