国内外地质灾害风险社会化管理的比较与借鉴

摘 要：我国是世界上受地质灾害危害最严重的国家之一，在与灾害的斗争中形成了政府统一领导、部门分工负责、灾害分级管理、属地管理为主的灾害管理机制，起到了显著作用，但这种过于依赖政府的灾害管理机制越来越不适应经济与社会可持续发展的要求。本文在分析现有地质灾害风险管理机制存在问题的基础上，分析并借鉴国外发达国家在灾害治理上有效经验，提出在我国推行地质灾害风险管理社会化的对策建议。（本文原刊于南京师大学报社会科学版2014年8月）

关键词：地质灾害风险；社会化管理；借鉴

基金项目：国家科技支撑计划课题：地震扰动区重大滑坡泥石流灾害防范技术综合研究与集成；项目编号：2011BAK12B09

1 引言

近年来，我国受特殊的地质地貌、气候异常、生态脆弱和人类不合理的活动的影响，地震、滑坡、泥石流等地质灾害频发[1]，影响范围广，程度深，损失重，给人民生命财产、国家经济建设和社会发展带来严重危害，而且受全球气候变化和地壳运动规律影响，地质灾害风险的发展具有加重趋势。

在与灾害的斗争中，我国逐步建立了政府统一领导、部门分工负责、灾害分级管理、属地管理为主的减灾救灾机制，灾害管理能力大幅度提高。但地质灾害风险的管理是一项系统工程，它涉及到政府、市场、社会等诸多方面，我国过分依赖政府的灾害风险管理机制和发达国家相比应急效果十分显著，但在法律体系建设、政府职能转变、市场机制建立、社会参与程度等方面的差距导致灾害常态管理不足，远远不能适应经济和社会可持续发展的要求，因此学习并借鉴发达国家灾害风险社会化管理的经验，无论对今后救灾，还是对社会的不断进步，都将十分有益。

2 我国地质灾害风险管理社会化存在的问题

2.1 法制建设不足

首先是灾害对策法律体系不完整。自20世纪80年代以来，我国颁布了30多部防灾减灾或相关的法律、法规，但一直缺少一部防灾减灾领域的基础性、综合性法律，高层立法少，立法层次低，与地质灾害相关的法律只有《中华人民共和国防震减灾法》由人大颁布，其他都是一些条例、制度或办法，；其次是灾害管理过程环节立法缺失，“一事一法”、“条条分割”现象严重，单项立法主要集中在防灾、抗灾环节，在救灾特别是灾后救助和重建等方面缺乏综合性制度安排，基本处于空白；分散式的灾害应对法律体系在应对复杂灾害面前依然显的苍白无力。第三是法律内容笼统， 抽象而破碎，可操作性差。不少条文提目标，喊口号，但具体怎么落实，规定不清楚，缺乏相应制度安排；第四是有法不依，执法不到位。我国灾害管理在很大程度上仅仅依靠政府的权威，依靠行政管理，而不是依靠法律，政治化问题比较严重，灾害管理中的依法管理意识淡薄。第五是防灾减灾方面修法步伐滞后，没有发挥法律超前预防的作用。

2.2 政府灾害管理职能的顶层设计不足

灾害的公共危害性决定了灾害管理是国家行政工作的重要部分，政府必然成为风险管理的核心主体，但我国一直缺少一个独立常设性的灾害管理部门，国家减灾委员会不是实体，而仅仅是一个由近30个部委组成的部级协调机构。就地质灾害而言，就至少涉及民政部、中国地震局、中国气象局应急减灾与公共服务司等二十几个部门，各部门自成体系，互不隶属， 缺乏横向联系；这种条块分割割裂了灾害管理各个环节的逻辑联系，各部门缺少互通互联，资源共享的有效机制，灾害突发时难以快速有效的整合资源，难以实现有效应急联动，削弱了应对各类突发事件的能力；灾前防范与灾害恢复过程中管理力量分散，难以有效协调和指挥，容易造成职能分散、重叠或缺位，导致管理效率低下。其次，政府的灾害管理职能存在超前、滞后和不足，“超前”是指政府在灾害管理中越位，管的过度、过细，“全能”的政府权力延伸到社会层面并进行干预， 导致灾害管理过度依赖政府，弱化了社会的作用，同时政府陷入灾害-政府救助-重建-同样的灾害-政府再救助的恶性循环，背上了巨大的财政负担，难以实现把减灾作为经济与社会可持续发展重要保障的目标。“滞后”是指政府缺位，表现为防灾减灾规划不足，如我国城镇建设中灾害设防只考虑地震和洪水两个危险性因素，而其它的诸如滑坡、泥石流等地质灾害都不在考虑范围之内；地方政府功利主义的政绩观导致灾害防范投入不够，机制欠缺，缺少全盘统筹、科学调度。“不足”是指政府公共服务意识不足，社会管理职能不到位，如救助项目与标准不明确，安全文化意识教育与训练缺少常态化，对于灾害相关的专业机构和NGO资源管理协调差等。

2.3 缺乏有效发挥社会功能的灾害管理作用机制

首先从法律上对社会单元的权利和义务缺乏明确的界定，缺乏对灾害救助专业机构、NGO、社区、志愿者的地位、责任和义务的明确规定，社会组织在防灾救灾中的功能与作用不受政府重视；其次，缺乏在灾害管理中有效地发挥社会组织作用的机制， 缺少对社会组织资源的有效管理和协调，社会组织难以有效地参与一线救灾工作，与政府相关部门分工协作。第三，社会缺少对灾害管理责任分担的意识，缺少协调应对灾害的社会文化适应机制[2]，社会公民或者基于灾害风险管理知识的匮乏，或者出于心理上的侥幸，或者出于主观上的责任意识转移，认为这是政府的职责，明显的表现出灾害风险意识、保险意识以及社会互助等意识不足。

2.4 社会化的风险损失承担机制远未发挥出作用

目前我国应对地质灾害损失实施的是以国家财政救济为主，地区对口支援和社会捐助为辅的灾害补偿机制，这种救灾机制几乎全部依赖各级政府财政[3]，导致通过市场运用保险渠道进行风险分散和补偿的效果有限。如“5.12”汶川大地震造成的直接经济损失达8451亿元人民币，但保险业合计支付赔款仅16.6亿元，占直接经济损失仅约0.2%；雅安地震共造成生命财产损失422.6亿元，而保险能够覆盖的仅有1.42亿元，约占0.03%；而在发达国家，这一比例平均为36%。由此可见，在我国地质灾害损失补偿中，保险的作用远远没有得到发挥，市场调节作用缺失，市场机制的活力没有被激发出来。其次，保险经营的基础范围小。目前只有部分寿险和意外险对地震及其衍生的地质灾害造成的人身伤害可以进行理赔，而在大多数家庭财产保险中把地震纳入免除责任中。究其原因，主要是因为根据保险原理，当损失是大多数投保对象同时遭受巨大损失时，这样的风险是不可保的。在这样的情况下，如果没有全民一致的理念，增大保险基础；没有政府的担保，没有有效的强制制度和法律作保障，是很难把灾害管理市场机制的作用发货出来。其三，巨灾保险机制迟迟不能出台，保险市场的经济补偿效用滞后，导致灾害补偿资金来源渠道单一、补偿程度和补偿效率较低；灾害损失风险分散手段单一，资本市场的作用远远没有发挥出来，这不是一个成熟的经济市场的表现。

3 国外灾害社会化管理的成功经验分析与借鉴

3.1 美国灾害管理的经验[4][5]

（1）在防灾减灾方面， 美国主要依据为《斯塔福减灾及紧急事件援助法案》[5]，1976年通过《全国紧急状态法》对紧急状态的过程、期限以及权力都作了详细规定，并以之为基础制定不同的灾难应急法案，如《国家地震灾害减轻法》等，根据法律、规划和预案，指导各级政府主管部门和组织依法应对防灾减灾工作，减灾法规内容相对全面，形式多样。

（2）从国家安全委员会到美国国土安全部联邦紧急事务管理局（FEMA）到各级政府都设有独立的常设机构，负责防灾减灾工作的日常管理和综合协调，组织机构建制化、运行机制科学化、化救援队伍专业化、处置过程程序化。

（3）防灾救灾社会化。美国的各种社会力量，尤其是NGO高度发达，是政府、市场之外的第三大社会组织要素，政府机构与各类众多的相关NGO高度协调，共同参与各类灾害的应急过程，并实施以社区为主导的重建计划[4]。美国社会灾害管理参与度很高，社区救灾反应队、红十字会、行业协会、教会组织、个人志愿者等各种NGO都活跃在救灾工作一线，向受灾民众提供各类服务，政府也经常和此类组织签约以提供服务[8 ]。

（4）把市场作为实现减灾社会化的主要措施。推行由政府主导的巨灾保险计划，如在加州成立由私营保险公司投资、公共机构管理的保险机构，推进地震等地质灾害强制保险，并把是否参加保险作为能否享受任何形式的联邦救济金或贷款的条件。除传统的保险机制外，限定保险、再保险以及透过资本市场形成的转移手段如巨灾债券、巨灾选择权、巨灾交换合约等保险衍生金融产品市场发达。

3.2 日本

（1）重视灾害对策立法，其中仅与地质灾害有关的法律就有28部，几乎随着每一次重大灾害的发生就制定或修改相应法律，所有灾种与灾害的各个阶段的主要问题有明确的规定，逐渐形成了由基本法、灾害预防和防灾规划相关法、灾害应急相关法、灾后重建和恢复法以及灾害管理组织法等组成的灾害管理法律体系[6]，为依法管理良好的防灾减灾运行机制提供了有效的法律保障和依据；

（2）强调灾害管理以社区为本，以自救和政府救助为主、社会救助为辅、政府救助有限责任的救助模式，建立有常规的社会动员机制，训练了较为专业的救援组织和团队，建立了深入社区、家庭、个人的社区防灾组织体系，形成全国灾害医疗网络体系[7]。日本NGO发达，是第二大的救灾力量，各地民众自发成立的社区防灾组织普及率高，应急救灾的专业性强，在救援和重建方面发挥了重要的辅助作用，形成了一个个人、团体、民间组织、政府力量整体联动的体系。日本十分重视防灾减灾教育，重视开展群众性的增强国民防灾救灾意识的活动，建立了完善的国民防灾教育机制。重视参与国际合作。

（3） 地质灾害保险起步较早，市场比较成熟。自1966年就建立了地震保险制度，地震保险运行模式独具特色，利用保险、再保险、社会救助和政府援助，构筑了抗灾的四道防线。民众的地震保险意识较高，地震保险平均参保率约达20%。政府、再保险市场、保险公司共同参与地震保险机制的运作。

3.3 澳大利亚

（1）灾害救助法律比较完善，协调性、配合性较好。既有指导性较强的国家层次的基本法，还有比较具体的州立法，以及各个地方政府和社区层面的灾害应对规划，使得整个灾害管理法可依[2]。

（2）实行灾害分级管理，各级政府都有专门应对灾难的机构，制定规划，明确人员设置、职能机构以及各自的角色和责任。

（3）弱化政府在灾害管理中的职能，灾害救助由政府向社会和行业转移，各部门、行业和阶层都要承担防灾减灾责任，履行权利和义务，从而充分调动个人和社会的积极性，灾害发生时许多组织机构和收志愿者参与抗灾行动，推动灾害管理组织的社会化，形成全社会防灾减灾局面[]。

（4）政府直接拨款在灾害救助中所占比例越来越小，社会投入日渐加大，资金来源主要灾害保险资金、政府的救助资金和各类组织发起的公共救助基金。

3.4 其他国家

（1）德 国、英国、韩国等都制定灾害管理基本法及针对不同灾害的具体法律，对灾害救助、灾害恢复及灾害对策机构运作、灾情调查、灾害影响评价、警报的发布等都做了具体规定[9]。

（2）英国政府在志愿者组织与管理上值得借鉴，平时建立志愿者组织，由地方政府“突发事件计划官”负责掌握当地的志愿者资源[10]，保持与各类志愿者协会的联系，平时进行应急培训及实战演练。德国还专门设立了危机管理培训学院，加强各灾害相关社会组织以及指挥领导者 、管理人员、专业技术人员和志愿者的能力。

（3）法国的自然灾害保险制度独步全球。首先立法把保险作为自然灾害风险管理的理财手段，保证了保险公司在法律上的地位；其次政府的担保和强制与全民保险的意识相结合得方式下，使保险的基础很广泛，使巨灾从不可保之风险变成全民都可受到保障之险，不仅保险额度没有上限，而且自负额也很低，充分发挥了保险的作用。法国的这一灾害保险模式受到荷兰、比利时等国家的追捧。

4 对策建议

4.1 完善地质灾害防灾减灾法律体系，依法管理，执行到位

法律是地质灾害社会化管理的保障。首先要学习国外先进的防灾立法和依法管理经验，加快灾害基本法的立法工作，从防灾组织、防灾计划、灾害预防、灾害应急对策、灾后恢复与重建、财政金融措施、紧急事态等方面明确规定各级政府、企业、社会组织和公民在灾害管理中的责任与义务，其次在此基础上指导各级政府制定或修订防灾减灾规划和法规制度条例，按照防灾减灾—救灾—重建的灾害管理程序，完善现有地质灾害管理法律框架，对诸如政府、军队与社会对防灾减灾的责任、紧急状态处置、灾害救助、灾害补偿、灾害恢复和重建、灾害捐助、灾害救助组织管理等制定详细的可操作性强的法律法规，做到有法可依，有法能依，依法治灾。三是要加快修法步伐，及时针对灾害管理中总结的经验和发现问题及时修改或制定新的法律。

法律体系的健全有利于将灾害的系统风险分散，将防灾救灾分散到平时常规的工作中，有利于灾害救助及时高效，有利于灾后恢复与重建有序进行，因此建立符合我国政治、经济、社会、自然环境及管理现状的中央政府与地方政府、专业组织与民间力量、政府、社会与市场相依托的分工明确、权责分明、协调有序的可持续发展的灾害防治法律体系，以使我国的灾害管理工作走上法治化规范化轨道，是目前我国防灾救灾法律体系建设最重要的任务。

4.2 加强政府的社会治理职能

建议设立一个独立的实体型常设专门机构从事灾害的综合管理工作，打破目前分散式的灾害管理体制，改变各级政府及职能部门集灾害管理决策者、执行者和监督者三位一体的管理机制，改变政出多门，条块分割，职能分散、交叉、缺位等问题，构建有利于统一指挥与调度，包含减灾、备灾、应灾、重建与恢复的全过程综合应急体系[2]。其次，加强政府职能转变，提高政府的公共服务功能，加强政府在灾害法规条例制定、防灾减灾指导、灾害监控体系建立、社会资源调配、市场监管、救助资金的投入、灾害管理能力培训与灾害意识教育、减灾领域的社会学、法学和行政学研究等各方面的组织协调职能，改变过去灾害管理行政化、过分依赖政府、过分强调政府责任的局面。同时政府作为灾害管理主体，应加强和参与国际合作，赢得国际同情和支援，以便弥补国内救灾的不足。

4.3 广泛发动社会参与

全社会参与是地质灾害管理社会化的基础。我国应急动员型模式过于依赖政府在灾害发生后的领导作用，NGO、社区、民众个人在灾前防灾减灾常规性准备和灾后救助常态化管理中的作用体现不足，不利于发挥社会组织与广大民众的力量。一方面，许多企业、NGO救援能力比较专业，因此加强对NGO、社区、民众的培训、引导和调配，建立多元化、多层次、多渠道的社会参与机制，能有效提升防灾救灾的基层性和专业性。另一方面，实行社区为本的灾害管理制度，建立社会组织参与灾害管理的机制，进一步发挥群测群防体系的作用，加大地质灾害防灾减灾普法力度，加强日常防灾救灾宣传教育和演练，提高全社会的防灾意识，培养灾害预防和救助技能，从整体上提高国民应对突发灾害的能力。

4.4 激发市场活力

保险是地质灾害管理社会化的主要措施。政府应尽快完成地质灾害风险图绘制及灾害地区的国土规划，对与地质灾害保险项目有关的金融机构和私营保险业的作用应进行评估，在政府政策、资金的支持下，完善金融市场和相关的法律法规，深入研究并进一步尝试建立巨灾强制保险、再保险、巨灾债券、巨灾期权等“保险衍生产品”，推动地质灾害保险市场发展。其次加强和引导社会的灾害风险管理意识，提高主动避险的能力。成熟市场的风险防护屏障依次应该是个人和企业自身、保险、社会援助和政府救助。有效利用市场机制的优势，在政府的协调下调动社会各方面资源共同应对地质灾害风险，能够较大程度的避免地质巨灾对经济社会发展产生的冲击。

5 结论

地质灾害风险的社会化管理是一个包括灾前防灾、灾中救援减损、灾后补偿重建的综合性多层次体系，也是一个多行业参与、多层次联动的全社会科学防灾减灾体系[3]。国内外各有所长与不足，通过比较分析和吸收借鉴，有利于发挥我国优势，完善现有灾害管理制度，为我国经济和社会可持续发展提供保障。（本文原刊于南京师大学报社会科学版2014年8月）

参考文献

[1] 欧阳小芽.城市灾害综合风险评价[D].江西理工大学.2010.12.01；

[2] 王桂兰.澳大利亚自然灾害管理和救助体系研究及启示[D]. 暨南大学 2011.6

[3] 朱进元.建立符合国情的巨灾保险制度[N].人民日报（北京）.2013.09.18

[4]杨新红. 美国减灾的应急及社会联动机制研究[J].中国安全生产科学技术，2012（1）：118-122

[5]Committee on Transportation and Infrastructure Hearing on Disasters and the Department to of Homeland Security：Where Do We Go From Here.http：//www.House.gov/ transportation/ fullchearing/02-16- 06/emo.htm.

[6] 杨东.日本的灾害对策体制及其对我国的启示[J].中州学刊.2008.9.10：37-42

[7] 康沛竹，向金芳.中日抗震救灾社会动员体系比较[J].前线.2011.05.05：65-68

[8] 澳大利亚气象灾害防治的四个理念[N].凤凰论坛.http：//bbs.ifeng.com. 2011.4.7

[9] 戴胜利，邓明然.我国与发达国家灾害管理系统比较研究[J].学术界.2010.2.5：47-52

[10] 赵菊.英国政府应急管理体制及其启示[J].军事经济研究.2006.10.30：136-138

作者简介

富元斋（1971—），男，汉族，山东科技大学财经系，副教授，硕士，硕士生导师，主要研究方向：技术经济与管理。